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本文立足于各國(guó)行政主體的現(xiàn)有類型，以“多元化”為核心，對(duì)現(xiàn)代行政主體進(jìn)行分析與概括，其目的在于揭示行政主體發(fā)展的規(guī)律（一元化—多元化），進(jìn)而探求這種演變的原因、背景及其行政法學(xué)研究的影響。

一、現(xiàn)代行政主體的類型與分析

行政主體這一法學(xué)概念在大陸法系的行政法學(xué)研究中具有十分重要的意義，但各國(guó)實(shí)定法中對(duì)此概念均無(wú)明確界定。就理論界所作定義而言，大陸法系各國(guó)基本相同，例如：法國(guó)行政法學(xué)將行政主體界定為：“享有實(shí)施行政職務(wù)的權(quán)力，并負(fù)擔(dān)由于實(shí)施行政職務(wù)而產(chǎn)生的權(quán)利、義務(wù)的責(zé)任主體?！钡聡?guó)及我國(guó)臺(tái)灣行政法學(xué)認(rèn)為：“行政主體是指在行政法上享有權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)，具有一定職權(quán)，并可設(shè)置機(jī)關(guān)以便行使，藉此實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)的組織體?！?/p>

（一）各國(guó)行政主體的類型

盡管各國(guó)行政主體的概念基本一致，但行政主體的范圍與類型卻略有不同。依據(jù)行政分權(quán)原則（包括地方分權(quán)和公務(wù)分權(quán)）而產(chǎn)生的法國(guó)行政主體主要分三大類：1、國(guó)家；2、地方團(tuán)體（包括市鎮(zhèn)、省和大區(qū)）；3、公務(wù)法人，亦稱公共設(shè)施或公共機(jī)構(gòu)（包括：行政公務(wù)法人、地域公務(wù)法人、科學(xué)文化和職業(yè)公務(wù)法人和工商業(yè)公務(wù)法人）。上述三類行政主體均是依公法成立的法人，具有公法人性質(zhì)。除此之外，法國(guó)行政法上仍存在大量私法主體從事公務(wù)活動(dòng)的現(xiàn)象，此類公務(wù)主體在王名揚(yáng)先生的《法國(guó)行政法》一書(shū)中，雖未被納入行政主體之列，但屬于實(shí)施公務(wù)的特殊組織。具體包括：1、公有商業(yè)公司；2、通過(guò)特許和租賃等方式取得公務(wù)管理權(quán)的私法組織；3、同業(yè)公會(huì)，指某一行業(yè)或職業(yè)成員所組成的內(nèi)部自律組織。

德國(guó)行政法學(xué)將行政主體分為如下幾種類型：1、國(guó)家（包括聯(lián)邦和州），稱為原始行政主體（originaererVerweltungstraeger）；2、公法社團(tuán)（koerperschaftoeffentlichenRechts），包括：（1）地域團(tuán)體（Gebietskoerpershaften），如鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等地方自治團(tuán)體；（2）身份團(tuán)體（personalkoerpershaften），指由具有某種特定職業(yè)、身份的人，依據(jù)法律規(guī)定組成的社團(tuán)；3、公共營(yíng)造物（oeffentlich-rechtlicheAnstalt），即行政主體為保障特定公共目的的持續(xù)履行，所成立的結(jié)合人與物雙重因素的組織體，如學(xué)校、郵政、鐵路等；4、公法財(cái)團(tuán)（stiftungendesoeffentliahenRechts），指國(guó)家或其他公法社團(tuán)為履行公共目的，依公法捐助財(cái)產(chǎn)而成立的組織體。例如：文化資產(chǎn)照顧基金、社會(huì)照顧基金等。5、具有部分權(quán)利能力的行政機(jī)構(gòu)，即根據(jù)公法設(shè)立，不具有公法人資格，但根據(jù)授權(quán)自負(fù)其責(zé)地執(zhí)行特定行政任務(wù)，并在此范圍內(nèi)享有獨(dú)立權(quán)利義務(wù)的組織。6、經(jīng)授權(quán)執(zhí)行行政任務(wù)之私法組織（beliehence），即以自己的名義行使國(guó)家以法律，或行政處理、公法契約形式所授與的公權(quán)力之私人（自然人或私法人）；7、私法組織形式的行政主體，即行政主體依據(jù)私法設(shè)立，并授權(quán)其以私法方式執(zhí)行特定行政任務(wù)的私法人。此類組織能否成為行政主體，學(xué)者頗有爭(zhēng)議。HarmutMaurer認(rèn)為：“它取決于人們是將行政主體的概念僅限于根據(jù)公法設(shè)立的組織和主體（主權(quán)主體），還是擴(kuò)展到一切法律上獨(dú)立的，經(jīng)授權(quán)執(zhí)行行政任務(wù)的組織和主體?！?/p>

日本行政法學(xué)將行政主體分為如下類型：1、國(guó)家；2、地方公共團(tuán)體，分為普通地方公共團(tuán)體和特別地方公共團(tuán)體，前者包括都道府縣、市町村，是享有自治權(quán)，獨(dú)立于國(guó)家的地域性統(tǒng)治團(tuán)體；后者為《地方自治法》第2條所承認(rèn)的，為合作實(shí)施某項(xiàng)公務(wù)而由普通地方公共團(tuán)體組成的聯(lián)合體，如：特別區(qū)、地方公共團(tuán)體的組合、財(cái)產(chǎn)區(qū)的地方開(kāi)發(fā)事業(yè)團(tuán)等。3、特別行政主體，即“在將其規(guī)定為國(guó)家事務(wù)（行政事務(wù)）的基礎(chǔ)上，為了推行該業(yè)務(wù)而由國(guó)家設(shè)立的法人?！本唧w包括：（1）行政法人或營(yíng)造物法人，即根據(jù)法律直接設(shè)立或根據(jù)法律以特別的設(shè)立行為而設(shè)立的，以企業(yè)經(jīng)營(yíng)方式實(shí)施行政的公共財(cái)團(tuán)法人，如：住宅都市整備公用、日本道路公用、國(guó)民金融公庫(kù)。（2）公共組合，即以實(shí)施某種行政為存在目的，由具有一定資格的成員構(gòu)成的公共社團(tuán)法人，如：商工組合、、農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合、律師會(huì)等。（3）“延伸了的公共之手”，指采取株式會(huì)社等私法組織形態(tài)，但在實(shí)質(zhì)上承擔(dān)一定公共服務(wù)任務(wù)的團(tuán)體。例如：廢棄物處理公社等。

我國(guó)臺(tái)灣承繼德國(guó)行政主體的基本分類，包括：1、公法社團(tuán)，可分為地域團(tuán)體（如：國(guó)家、地方自治團(tuán)體）和身份團(tuán)體（如農(nóng)會(huì)、漁會(huì)等）。2、公營(yíng)造物，指行政主體所控制，持續(xù)用以達(dá)成特定公目的的物和人的手段的整體，也有人稱其為“公法上的事業(yè)機(jī)構(gòu)”或“公共機(jī)構(gòu)”。例如：公立學(xué)校、博物館、公園、公立醫(yī)院等。3、公法財(cái)團(tuán)，即國(guó)家或其他公法社團(tuán)為達(dá)成特定的公共目的，以公法上的財(cái)產(chǎn)捐助行為所設(shè)立的具有權(quán)利能力的法人。4、公權(quán)力受托人，指享受公行政托付之公權(quán)力，并以自己的名義行使，從而完成特定行政任務(wù)的私人。

（二）各國(guó)行政主體內(nèi)涵與外延的分析

1、行政的變遷與行政主體的界定

在19世紀(jì)的自由資本主義時(shí)期，國(guó)家任務(wù)限于間接地保障經(jīng)濟(jì)性“市民社會(huì)”的自律運(yùn)作。所謂行政，原則上只限于外交、防衛(wèi)以及為維持國(guó)民生活的安全秩序所必須的最低限度的維持秩序的行政和租稅、財(cái)務(wù)行政。這一時(shí)期，行政的主要體現(xiàn)為“公共權(quán)力”的行使。自20世紀(jì)以后，隨著資本主義社會(huì)、經(jīng)濟(jì)諸矛盾的激化，自由時(shí)代那種消極的維持秩序行政已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社會(huì)發(fā)展的需要，國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活的積極干預(yù)，成為時(shí)代的要求。行政已不再是單純的“公共權(quán)力”的代名詞，同時(shí)還意味著政府的服務(wù)與保障功能，例如：政府實(shí)施的環(huán)境保護(hù)行政，各種社會(huì)保障及醫(yī)療行政，電力、煤氣、自來(lái)水、郵政、電信電話以及交通等與人們?nèi)粘Ｉ顥l件密切相關(guān)的服務(wù)行政，學(xué)校等教育行政等，這些非權(quán)力行政的出現(xiàn)，是政府職能調(diào)整、演變的必然結(jié)果，它標(biāo)志著現(xiàn)代行政已由“公共權(quán)力”走向了“公共服務(wù)”，并直接影響到公法的發(fā)展，這種變遷對(duì)行政主體研究而言，其影響主要體現(xiàn)為如下兩方面：

（1）行政實(shí)施方式的多樣化與行政主體的界定

如前所述，伴隨著社會(huì)的發(fā)展，行政已由“公共權(quán)力”走向“公共服務(wù)”，面對(duì)這種變遷所引發(fā)的公共職能的擴(kuò)張，傳統(tǒng)的行政方式已無(wú)法適應(yīng)紛繁復(fù)雜的現(xiàn)代社會(huì)需求，為適應(yīng)形勢(shì)的需要，調(diào)整、增設(shè)政府管理方式已成當(dāng)務(wù)之急。以法國(guó)為例，公務(wù)管理方式的多樣化成為法國(guó)現(xiàn)代行政管理的重要特征，除傳統(tǒng)的由行政機(jī)關(guān)直接實(shí)施公務(wù)管理外，還出現(xiàn)了許多新型的管理方式，諸如：設(shè)立專門(mén)的公務(wù)法人進(jìn)行管理；特許私人管理；設(shè)立公有商業(yè)公司、公私合營(yíng)公司等私法組織進(jìn)行管理等。在這些管理方式中，既有公法組織的管理活動(dòng)又有私法組織的管理活動(dòng)，既有公法意義上的活動(dòng)方式又有私法意義上的活動(dòng)方式，從組織形態(tài)與行為方式兩個(gè)方面體現(xiàn)出現(xiàn)代行政的多樣化與靈活化。就我們所談的行政主體而言，這種靈活性與多樣性預(yù)示著：

①伴隨著行政的擴(kuò)張以及實(shí)施行政的分散化，行政主體的類型日趨多樣。為適應(yīng)現(xiàn)代行政的發(fā)展，各國(guó)均在傳統(tǒng)的原始行政主體——國(guó)家之外，創(chuàng)設(shè)了新的專門(mén)從事公務(wù)活動(dòng)的公法人（包括：公法社團(tuán)、公法財(cái)團(tuán)、公共機(jī)構(gòu)）借以實(shí)現(xiàn)行政目的。除此之外，大量私法組織以特許、委托的方式介入行政領(lǐng)域，并以其獨(dú)特的方式發(fā)揮著作用。這種行政活動(dòng)主體多樣化的現(xiàn)狀，使得行政主體這一法學(xué)技術(shù)名詞，在類型與外延上得以擴(kuò)張。

②“公務(wù)”實(shí)施方式以及實(shí)施組織的多樣化造成了行政主體界定的分歧?，F(xiàn)代行政的發(fā)展使得行政在組織上、方式上不再局限于公法的特有屬性，一方面，公法組織以契約等私法方式實(shí)施行政的情況屢見(jiàn)不鮮，甚至對(duì)于有些公法人而言，以私法方式實(shí)施公務(wù)成為其重要特征（如，法國(guó)行政主體中的工商業(yè)公務(wù)法人）；另一方面許多私法組織以特許、委任、授權(quán)等方式介入行政活動(dòng)，執(zhí)行一定的行政任務(wù)。這些私法組織有的得以行使公共權(quán)力（如；德國(guó)行政主體中的“經(jīng)授權(quán)行使國(guó)家高權(quán)之私人”）；有的則通過(guò)私法方式實(shí)現(xiàn)行政目的。后一類組織能否成為行政主體，理論界尚存在很大分歧。基于現(xiàn)代行政在組織與行為方式上的復(fù)雜性，理論界存在三種不同的行政主體界定方式：其一、組織意義上的行政主體，這種觀點(diǎn)將行政主體限定于依公法成立的組織，即公法人，例如：法國(guó)行政法學(xué)中有關(guān)行政主體的界定；其二、公權(quán)力意義上的行政主體，正如德國(guó)學(xué)者Battis主張的“應(yīng)將行政主體的概念限定于具有公法權(quán)利能力，即可行使公權(quán)力的行政個(gè)體?！备鶕?jù)這一原則，行政主體泛指一切行使公權(quán)力的法律人格（包括經(jīng)授權(quán)行使公權(quán)力的私法組織）；其三、公務(wù)意義上的行政主體，泛指一切實(shí)施公務(wù)的組織。既包括公法組織又包括私法組織；既包括以公權(quán)力方式實(shí)施行政的組織，又包括以經(jīng)營(yíng)、服務(wù)等非權(quán)力方式實(shí)施行政的組織。這些理論界的分歧從不同的角度反映出行政主體的特征，再次映證了現(xiàn)代行政的復(fù)雜性與多樣性。

（2）“公務(wù)”的變動(dòng)性與行政主體外延的不確定

如前所述，隨著社會(huì)發(fā)展的需要，現(xiàn)代行政已由“公共權(quán)力”走向“公共服務(wù)”，行政主體已非單純的行使公權(quán)力的主體，而蛻變成公共服務(wù)的提供主體，因而，何為“公務(wù)”，如何界定“公務(wù)”直接影響著現(xiàn)代行政主體的范圍。

法國(guó)行政法學(xué)認(rèn)為，就實(shí)質(zhì)意義而言，公務(wù)是指政府為直接滿足公共利益的需要所必須實(shí)施的行為。因此，公共利益便是公務(wù)概念的核心。但在現(xiàn)代社會(huì)中，公共利益屬性又非公務(wù)活動(dòng)所專有。例如：政府的私經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以及私人的公益活動(dòng)均含有“公共利益”的因素在內(nèi)。在此情況下，如何理解“公共利益”與政府活動(dòng)的關(guān)系，成為界定“公務(wù)”的關(guān)鍵。在理論與實(shí)踐中，人們傾向于從“直接目的”的角度來(lái)理解公務(wù)活動(dòng)中的“公共利益”，即當(dāng)行政主體認(rèn)為如果不從事某種活動(dòng)，公共利益的需要就不能滿足或不能充分滿足，從而決定承擔(dān)某種活動(dòng)時(shí)，這種活動(dòng)就成為“公務(wù)”。因此，概括地講，某項(xiàng)活動(dòng)之所以成為公務(wù)是以滿足公共利益所必須為前提的。狄驥在綜合公共服務(wù)所有特征之后，如此定義：“任何因其與社會(huì)團(tuán)結(jié)（公共利益）的實(shí)現(xiàn)與促進(jìn)不可分割，而必須由政府來(lái)加以規(guī)范和控制的活動(dòng)，就是一項(xiàng)公共服務(wù)，只要它具有除非通過(guò)政府干預(yù)，否則便不能得到保障的特征。”并由此得出一個(gè)結(jié)論：“公共服務(wù)的內(nèi)容始終是多種多樣和處于流變狀態(tài)之中的。就連對(duì)這種流變的一般趨勢(shì)進(jìn)行確定都并非易事。唯一能夠確定的是，隨著文明的發(fā)展，與公共需求相關(guān)的政府活動(dòng)呈數(shù)量上升趨勢(shì)。而這樣所帶來(lái)的一個(gè)后果是公共服務(wù)的數(shù)量也在不斷增加，這是非常合乎邏輯的……。”由此可以看出，從動(dòng)態(tài)的社會(huì)發(fā)展而言，公務(wù)的內(nèi)涵與外延始終處于流變狀態(tài)之中，公務(wù)的范圍具有一定的階段性與社會(huì)變動(dòng)性。這種變動(dòng)取決于社會(huì)的發(fā)展以及相應(yīng)的公共需求，但唯一能夠肯定的是，隨著文明的發(fā)展，與公共需求相關(guān)的政府活動(dòng)呈上升趨勢(shì)，公共服務(wù)的數(shù)量也日益增多。

面對(duì)公務(wù)范圍變動(dòng)性這一特征，在實(shí)踐中確定一個(gè)客觀標(biāo)準(zhǔn)用以衡量某項(xiàng)活動(dòng)是否屬于公務(wù)范疇，明確其實(shí)施者是否具有行政主體的屬性，是否應(yīng)當(dāng)遵循特殊的公法規(guī)則，進(jìn)而確定行政法的適用范圍是十分必要的。對(duì)此，法國(guó)行政法院在實(shí)踐中通常的做法是：首先，考察相關(guān)的立法意圖；其次，在法律無(wú)明確規(guī)定的前提下，則根據(jù)一系列的外部標(biāo)志加以判斷，其中最主要的一種標(biāo)準(zhǔn)在于是否享有公法特權(quán)，例如：公用征收權(quán)、強(qiáng)制繳費(fèi)權(quán)、獨(dú)占權(quán)、單方面科以負(fù)擔(dān)權(quán)、給予相對(duì)人免費(fèi)使用權(quán)等，但所有這些外部標(biāo)志都只具有相對(duì)性，而不具有普遍適用性。就私人的活動(dòng)而言，如果從事此項(xiàng)活動(dòng)必須得到政府特許，受到特別控制，不適用私法規(guī)定，享有一定的公法特權(quán)等，則可以判定為實(shí)施公務(wù)的組織。但就工商業(yè)而言，則主要依其經(jīng)營(yíng)目的（是否以營(yíng)利為目的）來(lái)判斷。這種判斷標(biāo)準(zhǔn)的多樣性與靈活性正是現(xiàn)代行政復(fù)雜性的體現(xiàn)。

“公務(wù)”的時(shí)代變動(dòng)性以及具體判斷標(biāo)準(zhǔn)的靈活性為進(jìn)一步確定從事公務(wù)活動(dòng)的行政主體，以及現(xiàn)代行政法的適用范圍增加了難度。因此，面對(duì)公共職能的日益復(fù)雜，從發(fā)展與現(xiàn)實(shí)的角度來(lái)理解行政與行政的主體成為現(xiàn)代行政主體理論研究的重要內(nèi)容。

2、多元化是現(xiàn)代行政主體的發(fā)展趨勢(shì)

在行政法學(xué)上，行政主體概念的實(shí)質(zhì)意義在于探求、概括行政職能最終落實(shí)的權(quán)利義務(wù)主體，即“行政所由出的主體”。傳統(tǒng)行政法中，行政主體的概念建立于國(guó)家主權(quán)理論與國(guó)家法人說(shuō)基礎(chǔ)之上，因此，國(guó)家作為主權(quán)的所有者，必然合乎邏輯地成為行政權(quán)的最終歸屬者。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化生活的發(fā)展，國(guó)家職能日益增多，行政的活動(dòng)領(lǐng)域日漸擴(kuò)張，單純的國(guó)家行政、權(quán)力行政已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的需求，行政民主化、靈活化、多樣化成為一種必然的發(fā)展趨勢(shì)。伴隨這一趨勢(shì)出現(xiàn)的是行政分散化與行政分權(quán)制度，即將復(fù)雜的行政事務(wù)以地域或事務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)分配于其它組織，在其自主行政、自負(fù)其責(zé)的前提下，建立科學(xué)、合理的國(guó)家監(jiān)控制度。隨著這種分權(quán)制度的落實(shí)，在國(guó)家這一行政主體之外，涌現(xiàn)出大量的其它組織（如：公法社團(tuán)、公法財(cái)團(tuán)、公共機(jī)構(gòu)等），它們?cè)谄涓髯月毮芊秶畠?nèi)享有公權(quán)利、承擔(dān)公義務(wù)，成為現(xiàn)代行政不可或缺的主體。為了以視區(qū)別，人們將具有行政原始支配權(quán)的國(guó)家稱為“原始行政主體”，而將后起的行政主體稱為“衍生行政主體”。此類衍生行政主體的大量涌現(xiàn)，是現(xiàn)代行政分散化的具體體現(xiàn)，展現(xiàn)了現(xiàn)代行政的根本特征，蘊(yùn)涵著現(xiàn)代行政變遷的實(shí)質(zhì)。從原始行政主體走向原始、衍生行政主體的并存，展示了現(xiàn)代行政主體由一元走向多元的趨勢(shì)，表現(xiàn)出現(xiàn)代行政主體多元化的基本特征。

縱觀各國(guó)行政主體的類型，其多元化的特征具體體現(xiàn)在如下方面：

（1）地域性行政主體的分化與組合

地域性行政主體分化的前提在于行政民主與地方自治的確立，它標(biāo)志著實(shí)行地方自治的地方團(tuán)體，在其法定權(quán)限范圍內(nèi)成為獨(dú)立的法律人格。這種獨(dú)立法律人格的出現(xiàn)是行政垂直分權(quán)的產(chǎn)物，它確立了國(guó)家與地方作為兩個(gè)獨(dú)立的地域性行政主體之間明確的權(quán)力義務(wù)關(guān)系，意味著國(guó)家與地方自治團(tuán)體之間在事務(wù)管轄權(quán)（固有事務(wù)、團(tuán)體委任事務(wù)、行政事務(wù)以及機(jī)關(guān)委任事務(wù)）以及監(jiān)督方式、監(jiān)督范圍方面的法定化。

在地域性行政主體分化為國(guó)家與地方自治團(tuán)體之后，因經(jīng)濟(jì)聯(lián)合，社會(huì)一體化發(fā)展的需要，各國(guó)均存在地方團(tuán)體為達(dá)成某一特定行政而組成聯(lián)合體的情況。這種聯(lián)合體亦具有獨(dú)立的公法地位。因而，各國(guó)行政法學(xué)均將其視為一種新型的行政主體。因立足點(diǎn)不同，各國(guó)對(duì)其性質(zhì)作不同理解。比如：日本將其稱為“特別地方公共團(tuán)體”，而法國(guó)則將其視為一種特殊公務(wù)法人即“地域性公務(wù)法人”。這種行政的分化與組合，以及由此而產(chǎn)生的新型行政主體，顯示出現(xiàn)代行政實(shí)施的靈活性，體現(xiàn)了現(xiàn)代行政主體多元化的發(fā)展趨勢(shì)。

（2）一般性行政主體與專門(mén)性行政主體的分立

這種分立主要體現(xiàn)為公務(wù)分權(quán)以及由此而產(chǎn)生的具有相對(duì)獨(dú)立性和專業(yè)性的公務(wù)組織。所謂公務(wù)分權(quán)即將需要一定獨(dú)立性的行政事務(wù)從國(guó)家、地方團(tuán)體的一般行政職能中分離出來(lái)，成立專門(mén)的公法人實(shí)施。此類公法人存在的目的在于：增強(qiáng)現(xiàn)代行政的活力，彌補(bǔ)傳統(tǒng)地域性行政主體靈活性不夠，官方色彩過(guò)濃等缺陷。在法國(guó)行政法中，這類公務(wù)法人按其各自分擔(dān)公務(wù)的類型，將其分為：行政公務(wù)法人、地域公務(wù)法人、科學(xué)文化和職業(yè)公務(wù)法人、工商業(yè)公務(wù)法人。德國(guó)以及我國(guó)臺(tái)灣行政法學(xué)則從法律技術(shù)出發(fā)，按照它們各自組成因素的不同，將其分為：公法社團(tuán)、公法財(cái)團(tuán)、公營(yíng)造物法人。

（3）私法主體與公法主體的并存

在傳統(tǒng)行政法學(xué)上，行政主體的外延原則上等同于公法人，然而，隨著行政的擴(kuò)張以及行政分散化實(shí)施的需要，現(xiàn)代行政已非公法人的專利，各國(guó)實(shí)踐中均存在大量特許、委托、授權(quán)私人從事行政事務(wù)的情況，例如：德國(guó)行政主體中的“經(jīng)授權(quán)執(zhí)行行政任務(wù)的私法組織”，以及我國(guó)臺(tái)灣行政主體中的“公權(quán)力受托人”。此外，還存在國(guó)家或地方團(tuán)體設(shè)立私法人，并授權(quán)其以私法方式執(zhí)行特定行政任務(wù)的情形。后一類私法人能否成為行政主體，理論界雖存在很大爭(zhēng)議，但不可否認(rèn)的是，現(xiàn)代公共行政的實(shí)施方式與途徑已日趨多樣化，這種多樣化對(duì)傳統(tǒng)行政主體的界定提出了挑戰(zhàn)，并加劇了現(xiàn)代行政主體的多元化趨勢(shì)。

二、現(xiàn)代行政主體多元化的原因與背景

從“公共權(quán)力”走向“公共服務(wù)”是現(xiàn)代行政發(fā)展的必然趨勢(shì)，這一發(fā)展極大地拓寬了行政的內(nèi)涵與外延。伴隨著這種擴(kuò)張趨勢(shì)，引發(fā)出行政民主化、靈活化、以及方式多樣化等現(xiàn)代行政的需求，與此同時(shí)，為適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，提高行政效率，改革僵化體制，調(diào)整政府模式，在“有限小政府”的前提下，發(fā)揮行政作用，滿足多元化的社會(huì)需要，成為現(xiàn)代行政面臨的雙重目標(biāo)。如何能夠?qū)崿F(xiàn)此兩種目標(biāo)的有效統(tǒng)一，成為各國(guó)現(xiàn)代行政改革的實(shí)質(zhì)核心。這一矛盾最終的解決途徑是行政分散化，即將公共行政的職能分散于多個(gè)主體，培養(yǎng)、扶持政府之外的其他公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，并使其具有實(shí)施行政的主體性。這種行政分散化改變了傳統(tǒng)政府壟斷公共行政的局面，使得現(xiàn)代行政從政府的直接行政過(guò)渡為直接行政與其他非政府機(jī)構(gòu)間接行政的并存。這一過(guò)渡促使國(guó)家這一原始行政主體之外衍生出許多新的行政主體。從直接行政——間接行政，從原始行政主體——衍生行政主體，不僅是現(xiàn)代行政的需求與行政分散化的體現(xiàn)；而且展現(xiàn)了現(xiàn)代行政主體由一元化走向多元化的發(fā)展趨勢(shì)及其深刻的根源。

（一）公共行政的發(fā)展與擴(kuò)張——現(xiàn)代行政主體多元化的背景

在古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)•斯密的自由經(jīng)濟(jì)政策占主導(dǎo)地位的自由資本主義時(shí)期，由市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”來(lái)調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)成為一種理想的社會(huì)模式，在此種模式之下，政府角色相當(dāng)于消極的“守夜人”，行政職能主要限于維持公共秩序，處理國(guó)防、外交等事務(wù)，所謂行政主要指“公共權(quán)力”的行使，體現(xiàn)為國(guó)家為了保障公共秩序而對(duì)個(gè)人自由所加的限制。單方性、命令性和強(qiáng)制性是其主要特征。

自20世紀(jì)以來(lái)，隨著社會(huì)事務(wù)的日益復(fù)雜，有限的消極行政難以保持社會(huì)經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展，難以滿足日益增長(zhǎng)的社會(huì)需求。積極的服務(wù)行政成為一種時(shí)代趨勢(shì)。正如狄驥所言：“今天，作為某種復(fù)雜變革過(guò)程的結(jié)果，一方面歸因于知識(shí)進(jìn)步，另一方面歸因于經(jīng)濟(jì)與工業(yè)的發(fā)展，政府的事務(wù)已經(jīng)超出了提供司法、警察和戰(zhàn)爭(zhēng)防御的范圍，人們要求它履行各種其它職能，……包括公共教育、濟(jì)貧、公共工程、照明、郵政電報(bào)電話、以及鐵路運(yùn)輸。”隨著上述經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)整以及社會(huì)發(fā)展的需要，國(guó)家從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的“外部保證人”演化成了直接參與者。在這種演變之下，行政已由消極有限的權(quán)力行政轉(zhuǎn)化為積極擴(kuò)張的服務(wù)行政，無(wú)論從其活動(dòng)范圍、方式以及主體而言都日趨多樣化、靈活化?！敖裉?，除維持治安和確保稅收這樣一些傳統(tǒng)的權(quán)力作用外，與人民福利緊密相聯(lián)的非權(quán)力性的管理作用，在行政活動(dòng)領(lǐng)域越來(lái)越占主要地位?！薄啊俳?jīng)一、二次大戰(zhàn)，福利國(guó)家（wohlfahrtsstaat）、保護(hù)國(guó)家（Fursorgestaat）、助長(zhǎng)行政（Forderungsrerwaltung）、給付行政（leistungsverwaltung）等新穎之國(guó)家目的及行政作用論逐漸被接受，行政機(jī)能遂呈幾何級(jí)數(shù)之增繁多涉，行政之自我肯定與其主動(dòng)、積極及彈性化之要求，日益迫切……”在這種發(fā)展趨勢(shì)下，行政的內(nèi)涵除傳統(tǒng)的警察活動(dòng)之外，亦增設(shè)了大量的公務(wù)活動(dòng)，諸如：工商業(yè)公務(wù)、社會(huì)公務(wù)、職業(yè)公務(wù)等。這些大量出現(xiàn)的公務(wù)活動(dòng)，不但涉及到產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)，而且包含眾多的社會(huì)救助與保障的實(shí)施，充分展示了現(xiàn)代行政的活動(dòng)空間，及其在社會(huì)生活中的重大作用。因此，現(xiàn)代行政已不再是“公共權(quán)力”的代名詞，同時(shí)還意味著政府的服務(wù)與保障功能，體現(xiàn)為公共事業(yè)的提供、社會(huì)福利的保障等等。這些非權(quán)力行政的出現(xiàn)是政府職能調(diào)整、演變的必然結(jié)果，并促使公共行政的理念發(fā)生了根本性的改變，它標(biāo)志著現(xiàn)代行政已由“公共權(quán)力”走向了“公共服務(wù)”。這一發(fā)展以及由此引發(fā)的行政擴(kuò)張為現(xiàn)代行政主體的多元化提供了契機(jī)。

（二）公共職能的分散化與社會(huì)化——現(xiàn)代行政主體多元化的原因

從“公共權(quán)力”走向“公共服務(wù)”是現(xiàn)代行政發(fā)展的必然趨勢(shì)，這一發(fā)展極大地拓寬了行政的外延。伴隨著這種擴(kuò)張趨勢(shì)，引發(fā)出行政民主化、靈活化以及方式多樣化等現(xiàn)代行政的需求。為適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，提高行政效率，改革僵化體制，調(diào)整政府模式，在“有限小政府”的前提下，發(fā)揮行政作用，滿足多元化的社會(huì)需要，成為現(xiàn)代行政面臨的雙重目標(biāo)。這一矛盾最終的解決途徑是行政分散化，即將公共行政的職能分散于多個(gè)主體，培養(yǎng)、扶持政府之外的其他公共服務(wù)機(jī)構(gòu)（諸如法國(guó)的公務(wù)分權(quán)制度）。這種行政分散化改變了傳統(tǒng)國(guó)家壟斷公共行政的局面，促使現(xiàn)代行政從政府的直接行政過(guò)渡為直接行政與其他非政府機(jī)構(gòu)間接行政的并存，從而實(shí)現(xiàn)了公共管理的分散化與非壟斷化，這些承接公共職能的非政府機(jī)構(gòu)進(jìn)而擁有了行政主體資格，成為獨(dú)立于政府機(jī)構(gòu)之外的新型行政主體——衍生行政主體，此類衍生行政主體的出現(xiàn)正是現(xiàn)代行政主體由一元化走向多元化的具體體現(xiàn)。

1、行政擴(kuò)張——公共職能分散化與社會(huì)化的根源

如前所述，伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化生活的發(fā)展，公共行政的職能與活動(dòng)領(lǐng)域日趨擴(kuò)張。但70年代末的經(jīng)濟(jì)滯漲與財(cái)政危機(jī)，使這種稅收與服務(wù)的等式開(kāi)始傾斜。政府面臨提高稅收或拒絕服務(wù)的兩難抉擇。加之政府職能膨脹所產(chǎn)生的機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、財(cái)政赤字累累、行政機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)不靈等弊病，使得國(guó)家行政管理系統(tǒng)再次陷入困境。弗里德曼•A•哈耶克、戈登•圖洛克、詹姆斯•M•布坎南等人在對(duì)現(xiàn)實(shí)進(jìn)行了分析之后，指出發(fā)達(dá)國(guó)家行政機(jī)制的弊端在于國(guó)家奉行的壟斷調(diào)節(jié)政策壓抑了民間的積極性，滋長(zhǎng)了市民社會(huì)對(duì)政府的依賴，弱化了其自主與自立能力，造就了許多專向政府提出非分要求的壓力集團(tuán)，從而削弱了社會(huì)的活力與生機(jī)。因此，重新估價(jià)、界定政府作用，調(diào)整政府的行政管理模式，推行新一輪的行政改革成為當(dāng)務(wù)之急。新公共管理理論所提出的行政分散化正是解決這一矛盾的最佳途徑。其實(shí)質(zhì)在于改變傳統(tǒng)政府行政的模式，根據(jù)公共服務(wù)的內(nèi)容與性質(zhì)選擇相應(yīng)的供給組織與方式，實(shí)現(xiàn)服務(wù)功能在政府、社會(huì)和市場(chǎng)間的合理配置，將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政府服務(wù)領(lǐng)域，打破政府壟斷，實(shí)現(xiàn)行政分散化，從而提高公共服務(wù)的效率與質(zhì)量，減輕政府行政負(fù)荷。這一方法使得政府、社會(huì)、市場(chǎng)各自以其特有的組織以及活動(dòng)方式分擔(dān)公共服務(wù)的供給，打破了“大政府“模式下政府壟斷公共服務(wù)的局面，為現(xiàn)代行政注入了新的活力與生機(jī)。

順應(yīng)這一形勢(shì)，涌現(xiàn)出眾多的社會(huì)中介組織，諸如：商會(huì)、同業(yè)公會(huì)等。這些非營(yíng)利性組織以其各自的方式實(shí)現(xiàn)市民社會(huì)的自主管理，參與社會(huì)公共產(chǎn)品的供給，從而形成介于市場(chǎng)與國(guó)家之間的調(diào)節(jié)機(jī)制，分擔(dān)著社會(huì)的公共管理職能，并促使政府由全能政府向有限政府的轉(zhuǎn)變。這種公共職能的分散化意味著傳統(tǒng)國(guó)家壟斷行政的摒棄，展現(xiàn)了現(xiàn)代行政民主化、多樣化、靈活化、自主化的特色，揭示了現(xiàn)代行政主體多元化的實(shí)質(zhì)原因，使得行政在現(xiàn)代社會(huì)已非政府的專屬功能，標(biāo)志著行政由直接行政走向了直接、間接行政兩種方式的并存，并由此造成行政的分散化與行政主體的多元化。

2、第三部門(mén)的發(fā)展——公共職能分散化與社會(huì)化的體現(xiàn)

現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)將社會(huì)組織分為政府組織、營(yíng)利組織、非營(yíng)利組織三大類，并依次稱為第一、二、三部門(mén)。第三部門(mén)的存在由來(lái)已久，而對(duì)其系統(tǒng)地研究則始于70年代，時(shí)至今日，何為第三部門(mén)學(xué)術(shù)界仍未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，套用美國(guó)學(xué)者尤勞的說(shuō)法，“第三部門(mén)”這一概念的核心特征也許就在于其含義的不明確性。因其處于國(guó)家與市場(chǎng)之間并起著溝通、橋梁的作用，也有人稱其為“中介組織”。其特征體現(xiàn)為“非政府”、“非市場(chǎng)”、“非營(yíng)利”性。在政府模式由“全能大政府”向“有限小政府”轉(zhuǎn)型中，隨著政府的“卸載”、“退卻”以及公務(wù)服務(wù)社會(huì)化的改革中，此類非政府機(jī)構(gòu)發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。具體體現(xiàn)為：

①填補(bǔ)政府功能空白

現(xiàn)代社會(huì)是多元社會(huì)，隨著人們價(jià)值觀念、經(jīng)濟(jì)利益日趨多樣化，社會(huì)已分化為各種各樣的利益集團(tuán)。承擔(dān)公共服務(wù)職能的政府已無(wú)法滿足如此數(shù)目巨大、種類繁多、彼此沖突的“局部性”需要。與此同時(shí)，成長(zhǎng)于市民社會(huì)的第三部門(mén)恰恰體現(xiàn)了社會(huì)的“自由”和“多元化”價(jià)值，能夠適應(yīng)并有效地滿足社會(huì)對(duì)公共服務(wù)的多元化需求，并可彌補(bǔ)政府組織官方色彩過(guò)濃、行動(dòng)僵化等弊端。

②溝通市場(chǎng)與政府

在市場(chǎng)與政府之間起溝通與橋梁作用的社會(huì)組織主要指第三部門(mén)中的同業(yè)公會(huì)（如商會(huì)、律師協(xié)會(huì)等）。這類中介組織在自治、自律的基礎(chǔ)進(jìn)行自我管理，從而使行政權(quán)的分配更接近于第一線，并為行政領(lǐng)域注入了民主的活力。這類組織通?？梢孕惺挂欢ǔ潭鹊摹肮矙?quán)力”，是存在于市場(chǎng)、政府調(diào)節(jié)手段之外的中間調(diào)節(jié)機(jī)制，起著溝通政府與市場(chǎng)的功能。

③承擔(dān)公共服務(wù)職能

伴隨著政府模式的調(diào)整與行政改革，國(guó)家壟斷公共服務(wù)的局面已經(jīng)打破。自本世紀(jì)60年代以來(lái)，在西方社會(huì)出現(xiàn)了公共物品的供給由政府向民間轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)。許多過(guò)去由政府直接提供的公共物品，如政府主辦的大學(xué)、醫(yī)院、基礎(chǔ)設(shè)施等，如今正變成由政府資助的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，并以獨(dú)立的、非利潤(rùn)分配團(tuán)體的形式進(jìn)行運(yùn)作。這些公共服務(wù)從政府的直接管理與提供轉(zhuǎn)變?yōu)橛瑟?dú)立的非營(yíng)利組織承擔(dān)，正是現(xiàn)代行政由直接走向間接的具體體現(xiàn)。

上述功能使得第三部門(mén)在現(xiàn)代公共行政中的作用越來(lái)越大，成為分擔(dān)公共職能的行政主體，從而打破了公共職能國(guó)家壟斷的全能政府模式，并最終實(shí)現(xiàn)了公共職能在政府與社會(huì)之間合理分配，展現(xiàn)了現(xiàn)代行政主體由一元化走向多元化發(fā)展趨勢(shì)。三、改革與我國(guó)行政主體的分化

自1978年以來(lái)，中國(guó)社會(huì)發(fā)生了全面而深刻的變化。這場(chǎng)以“市場(chǎng)化”為主導(dǎo)的改革以經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?yàn)橥黄瓶?，進(jìn)而引發(fā)出社會(huì)領(lǐng)域的變革，使得中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)面臨著重大的調(diào)整與變遷。這一調(diào)整與變遷預(yù)示著全能國(guó)家的逐步解體，以及社會(huì)、市場(chǎng)要素的重新整合與分化，并促使傳統(tǒng)政府壟斷“公共職能”的行政模式得以瓦解，新的適應(yīng)市場(chǎng)需求的行政體制正逐漸建立與完善起來(lái)。這種公共職能的重新分化與整合標(biāo)志著我國(guó)現(xiàn)代行政主體正由傳統(tǒng)一元化走向多元化。

（一）全能政府與公共職能的國(guó)家壟斷

國(guó)家全能性是中國(guó)傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的實(shí)質(zhì)核心。在這種一元化的體制中，國(guó)家集政治、經(jīng)濟(jì)、安全、福利等所有職能于一身，在這種全能化的國(guó)家體制下，國(guó)家壟斷所有的社會(huì)需求配給手段與功能，成為自然資源、社會(huì)資源最終意義上的占有者和分配者。與此同時(shí)，個(gè)人作為社會(huì)基本成員的生活被最大可能地公共化。伴隨著這種全社會(huì)的公共化改造與同構(gòu)，私人領(lǐng)域淹沒(méi)于公共領(lǐng)域之中，市場(chǎng)與社會(huì)被吸納、同化于國(guó)家內(nèi)部，從而實(shí)現(xiàn)了整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)的單一化與純粹化，形成了公與私復(fù)合，國(guó)家與社會(huì)同一、合體的特有社會(huì)現(xiàn)象。在這種公共化程度高度發(fā)達(dá)的體制下，公共行政的職能滲透于社會(huì)生活的方方面面，公即私，私即公。從而形成國(guó)家對(duì)公共職能，乃至全部社會(huì)生活的壟斷與控制。

在這種傳統(tǒng)體制之下，每一個(gè)社會(huì)成員并不以個(gè)體的方式而存在，任何人都必須皈依于一定的“單位”（即與某種基層“公共”組織保持從屬關(guān)系），并以此獲取其社會(huì)身份，從而形成國(guó)家——單位——個(gè)人這一縱向調(diào)控體系。在這一體系中，國(guó)家壟斷所有自然資源、社會(huì)資源的所有權(quán)，并通過(guò)“單位”這一中介實(shí)行社會(huì)配給。這種單一化的公共管理模式導(dǎo)致各種類型的“單位”成為國(guó)家行政體制的基本單元，并作為國(guó)家政治組織的“延伸體”而存在。這使得所有的行政、事業(yè)和企業(yè)單位所承載的功能具有某種程度的一致性和同構(gòu)性，從而使必要的社會(huì)分工和社會(huì)分層淹沒(méi)于一元化的社會(huì)結(jié)構(gòu)體系中。

（二）改革與傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的解體

自改革以來(lái)，由于社會(huì)發(fā)展動(dòng)力機(jī)制的開(kāi)發(fā)，傳統(tǒng)的單一體制開(kāi)始分化，“單位”功能在市場(chǎng)化進(jìn)程中的分解與重新定位已成必然之勢(shì)。這一分解首先以政企職責(zé)分離為突破口的，進(jìn)而打破“單位”作為國(guó)家行政組織的延伸的傳統(tǒng)模式，并在此基礎(chǔ)之上，明確行政、事業(yè)、企業(yè)單位各自的社會(huì)角色及功能，從而建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的組織、功能體系。

在改革中，伴隨著“國(guó)家的縮影”——“全能單位”的分化，全能國(guó)家的公共管理體制已逐漸走上解體，市場(chǎng)與社會(huì)因現(xiàn)實(shí)的需要脫穎而出。傳統(tǒng)的一元化社會(huì)結(jié)構(gòu)已逐步為國(guó)家、社會(huì)、市場(chǎng)的三元結(jié)構(gòu)所取代。總結(jié)中國(guó)社會(huì)經(jīng)歷的這場(chǎng)全面而深刻的變化，有學(xué)者將其概括為“權(quán)力多極化”過(guò)程，并指出：“伴隨著政治領(lǐng)域權(quán)力的減弱，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域的權(quán)力正在逐漸成長(zhǎng)，原先那種政治領(lǐng)域壟斷一切的‘單級(jí)結(jié)構(gòu)’正在向三個(gè)領(lǐng)域分享權(quán)力的‘多極結(jié)構(gòu)’轉(zhuǎn)變，這是1978——1998年之間中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)演變的基本脈絡(luò)。”這種多極結(jié)構(gòu)的實(shí)質(zhì)在于將市場(chǎng)與社會(huì)從國(guó)家桎梏中解放出來(lái)，明確其各自的功能，活動(dòng)的方式與遵循的基本法則。這種多極化結(jié)構(gòu)打破了公共職能國(guó)家壟斷的傳統(tǒng)，促使公共職能分擔(dān)方式的調(diào)整與重構(gòu)。

（三）中介組織的培植與公共職能的分擔(dān)

20年來(lái)的市場(chǎng)化改革，不但改變了我國(guó)原有的經(jīng)濟(jì)體制，而且引發(fā)了社會(huì)領(lǐng)域和政治領(lǐng)域的一系列變革，瓦解了原有的一元化社會(huì)結(jié)構(gòu)，促使國(guó)家——社會(huì)——市場(chǎng)三元模式的初步形成。隨著單一體制的解體，以及社會(huì)自治化的需求，“小政府”“大社會(huì)”成為一種理想的社會(huì)管理模式。這一模式的確立標(biāo)志著政府從社會(huì)領(lǐng)域的退卻，以及社會(huì)自主性的提高，在這種自主性的要求之下，社會(huì)承接起政府“退卸”下的公共職能，并通過(guò)大量的非營(yíng)利組織（即第三部門(mén)）得以實(shí)施。許多具有自治屬性的社會(huì)中介組織，如各種行業(yè)自治團(tuán)體（律師協(xié)會(huì)、會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)、足球協(xié)會(huì)等）逐步建立起來(lái)，并以非政府機(jī)構(gòu)的身份承擔(dān)著整個(gè)行業(yè)的自治與自律，行使著過(guò)去由政府部門(mén)行使的管理職能（包括章程制定權(quán)、強(qiáng)制征收會(huì)費(fèi)權(quán)、紀(jì)律處分權(quán)等），成為分擔(dān)公共行政的主體。就經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域而言，在政府轉(zhuǎn)變職能的趨勢(shì)之下，商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)中介組織的作用日益突出。十四屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，明確指出：“政府經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)要轉(zhuǎn)變職能，專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門(mén)要逐漸減少”、“要發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等組織的作用”。八屆人大四次會(huì)議通過(guò)的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》指出：“深化經(jīng)濟(jì)體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，把不應(yīng)由政府行使的職能轉(zhuǎn)給企業(yè)、市場(chǎng)和社會(huì)中介組織?！敝泄彩宕髨?bào)告進(jìn)一步提出要“培育和發(fā)展社會(huì)中介組織”，這些決議對(duì)社會(huì)團(tuán)體等社會(huì)中介組織在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中的重要地位和作用給予了充分的肯定，并為社會(huì)中介組織行使公共職能提供了政策依據(jù)。

鑒于我國(guó)正處于社會(huì)變革與轉(zhuǎn)型時(shí)期，許多承擔(dān)公共職能的中介組織，仍然具有濃厚的官方色彩，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置、組織管理等方面缺乏應(yīng)有的自主性與獨(dú)立性，實(shí)質(zhì)上依然是政府行政權(quán)力的延伸。因此，合理界定政府在公共管理中的角色，規(guī)范與完善非政府組織的公共職能，在保障中介組織自治性、獨(dú)立性的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)政府的宏觀監(jiān)控，促使公共管理由單純的直接行政向直接行政與間接行政并存過(guò)渡，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全能政府向有限政府的轉(zhuǎn)變，成為我國(guó)行政改革的重要內(nèi)容。

四、行政主體多元化與行政法學(xué)研究

如前所述，“公共服務(wù)”國(guó)家觀念所導(dǎo)致的行政擴(kuò)張，以及由此而產(chǎn)生的行政分散化是形成現(xiàn)代行政主體多元化的根本原因。從另一角度而言，現(xiàn)代行政主體從原始主體——衍生主體，從公共權(quán)力主體——公共服務(wù)主體，體現(xiàn)了現(xiàn)代行政的發(fā)展趨勢(shì)。因而，行政主體的多元化既是現(xiàn)代行政變遷的產(chǎn)物又是其變遷的體現(xiàn)。隨著現(xiàn)代行政從“公共權(quán)力”走向“公共服務(wù)”，行政主體由一元化走向多元化，以“公權(quán)力”為核心的傳統(tǒng)行政法學(xué)已宣告解體，代之而起的是現(xiàn)代行政法學(xué)。因而，以行政主體的多元化為立足點(diǎn)，考察、分析行政法學(xué)的發(fā)展、變化是十分必要的。

（一）行政法性質(zhì)的界定與行政主體多元化

1、行政法學(xué)研究方法的變遷——從公私法的二元論到公私法的相對(duì)論

（1）公私法二元論下的行政法學(xué)

在大陸法系的法律傳統(tǒng)中，因調(diào)整對(duì)象、法律內(nèi)容的差異，存在著較為嚴(yán)格的公私法之分，并分別形成各自獨(dú)立的法律體系，適用不同的訴訟程序。在這種公私法二元主義下，行政法當(dāng)屬國(guó)內(nèi)公法，“行政法是指有關(guān)行政的組織、作用及其統(tǒng)制的國(guó)內(nèi)公法”成為一種普遍認(rèn)可的定義。因此，行政法不僅僅是承認(rèn)行政的特殊法技術(shù)的特別法，而且被認(rèn)為是規(guī)范行政固有事項(xiàng)，與民事法即私法對(duì)立且并存的法體系。在這一認(rèn)識(shí)下，探求行政法的特殊性，明確公私法的界定標(biāo)準(zhǔn)，成為法學(xué)研究不可回避的問(wèn)題。但是，“到底基于有關(guān)行政的法的何種性質(zhì)而承認(rèn)其特殊性和固有性，亦即公私法的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，在法學(xué)研究領(lǐng)域一致沒(méi)有形成統(tǒng)一學(xué)說(shuō)?！睔w納起來(lái)，主要的見(jiàn)解有：主體說(shuō)、生活關(guān)系說(shuō)、利益說(shuō)、權(quán)力說(shuō)等等。但通說(shuō)認(rèn)為，行政法的特殊性質(zhì)在于以國(guó)家作為統(tǒng)治權(quán)的主體，行使公共權(quán)力。在此種意義下，行政等同于公共權(quán)力的行使，行政法的調(diào)整對(duì)象亦在于公共權(quán)力。因此，作為行政法學(xué)技術(shù)名詞的行政主體指代行使公共權(quán)力的法律人格。

（2）公私法相對(duì)論下的行政法學(xué)

隨著現(xiàn)代行政的發(fā)展，一方面，行政的功能不再局限于公共權(quán)力的行使，行政開(kāi)始致力社會(huì)公共服務(wù)的提供，并向私人領(lǐng)域滲透；另一方面，應(yīng)“公共服務(wù)”的需要，許多私法組織介入公共領(lǐng)域，并享有行政法上的特權(quán)。哈貝馬斯將此種現(xiàn)象稱之為“國(guó)家的社會(huì)化”與“社會(huì)的國(guó)家化”，并指出：“在社會(huì)福利國(guó)家的工業(yè)社會(huì)中，各種社會(huì)關(guān)系越來(lái)越復(fù)雜，它們無(wú)法再用公法或私法加以分門(mén)別類，……法律的發(fā)展在一定程度上跟隨社會(huì)的發(fā)展，從而導(dǎo)致了錯(cuò)綜復(fù)雜的類型增加，這一現(xiàn)象一開(kāi)始被稱為‘私法的公共化’；之后，人們從相對(duì)的視角看到了同一個(gè)過(guò)程的發(fā)生，亦即，公法的私人化：公法因素和私法因素彼此耦合，直至無(wú)法分辨清楚?！瓏?guó)家從公法中逃遁了出來(lái)，公共權(quán)力的職責(zé)轉(zhuǎn)移到企業(yè)、機(jī)構(gòu)、團(tuán)體和半公共性質(zhì)的私法人手中，與此同時(shí)，也出現(xiàn)了私法公共化的反向過(guò)程，亦即公法之私人化。公共權(quán)力即使在行使其分配與促進(jìn)職能時(shí)也運(yùn)用私法措施，公法的古典標(biāo)準(zhǔn)徹底失效了?！?/p>

從行政主體而言，這種“公法的私法化”與“私法的公法化”趨勢(shì)具有兩方面的法律意義，其一，行政主體的功能是否應(yīng)限于公共權(quán)力的行使；其二，行政主體的組織形式是否仍等同于公法人。并由此對(duì)行政主體這一法學(xué)概念的界定提出了挑戰(zhàn)，但無(wú)論如何界定都無(wú)法否認(rèn)現(xiàn)代行政主體多元化的發(fā)展趨勢(shì)，以及這種趨勢(shì)同公私法相融現(xiàn)象的相因關(guān)系。

在這種現(xiàn)實(shí)之下，法學(xué)領(lǐng)域開(kāi)始出現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)公私法二元論，以及由此而產(chǎn)生的法學(xué)研究體系、研究方法的反思與批判。日本學(xué)者鹽野宏闡述其行政過(guò)程論時(shí)指出：“將公法、私法作為說(shuō)明概念來(lái)使用，也許是可能的?！贿^(guò)，如果在此基礎(chǔ)上更進(jìn)一步規(guī)定行政法是有關(guān)行政的國(guó)內(nèi)公法，而行政法學(xué)則是關(guān)于這樣的行政法的學(xué)問(wèn)，則是有疑問(wèn)的。”他認(rèn)為這種法學(xué)構(gòu)筑并未能充分把握現(xiàn)實(shí)的行政現(xiàn)象。原因如下：

其一，現(xiàn)代行政并不僅體現(xiàn)為行政行為和行政強(qiáng)制執(zhí)行，還包括其他手段，諸如：行政契約、裁量基準(zhǔn)、行政指導(dǎo)、行政計(jì)劃、行政調(diào)查等。沒(méi)有這些行為與制度的分析，就不能全面論及現(xiàn)代的行政現(xiàn)象。

其二，公私法二元論只著眼于各種各樣行為形式的最終法效果，而沒(méi)有充分考慮導(dǎo)致該效果發(fā)生的過(guò)程。

其三，傳統(tǒng)行政法學(xué)把行政法關(guān)系看作是行政主體與相對(duì)人的雙方關(guān)系，忽視了直接相對(duì)人以外其他利害關(guān)系人的研究。

其四，無(wú)法包容行政以私法上的手段進(jìn)行活動(dòng)的現(xiàn)象。

面對(duì)上述問(wèn)題，調(diào)整傳統(tǒng)行政法學(xué)的研究體系以適應(yīng)當(dāng)前的需要已勢(shì)在必行。但在具體的調(diào)整方法上存在兩種截然不同的觀點(diǎn)。

其一，在試圖維持公私法二元論的基礎(chǔ)上，調(diào)整行政法的內(nèi)容，以適應(yīng)行政發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，如：導(dǎo)入行政私法的觀念，以擴(kuò)大行政法學(xué)的研究。

其二，不拘泥于公私法的區(qū)分，全面考察行政的法現(xiàn)象，并探究有關(guān)行政特有的法理。這是行政法在研究方法上的重大變革。與傳統(tǒng)法學(xué)相比，在何為行政法這一問(wèn)題，這種觀點(diǎn)不作內(nèi)容上的回答，即并不試圖闡明行政法的具體內(nèi)容，而把行政法作為特有的法加以探究。但對(duì)探究的結(jié)果并不求以概念的形式來(lái)表述?！斑@樣一來(lái)，行政法的研究對(duì)象和視角，就不是和民法相并列地構(gòu)筑關(guān)于國(guó)內(nèi)行政的公法，而必須從總體上動(dòng)態(tài)地考察行政過(guò)程中所出現(xiàn)的所有法現(xiàn)象，指出其中存在的問(wèn)題點(diǎn)，并探究其解決的方法。”

因此，現(xiàn)代行政法學(xué)的任務(wù)在于，“從具體的實(shí)定法規(guī)中找出行政法規(guī)所承認(rèn)的行政手段的特殊性及行政的特權(quán)，并將其引向體系化的認(rèn)識(shí)?！边@種方法被視為是一種徹底的實(shí)證主義方法。筆者認(rèn)為無(wú)論是從維持公私法二元論的角度來(lái)調(diào)整行政法學(xué)的研究，還是從動(dòng)態(tài)的行政過(guò)程中考察行政的法現(xiàn)象，都是基于現(xiàn)代行政的發(fā)展而產(chǎn)生的理論變遷，都在一定程度上體現(xiàn)了公私法的相對(duì)化。

2、行政法性質(zhì)的界定與行政主體的內(nèi)涵與外延

在大陸法系，基于公私法二元論的傳統(tǒng)，以及行政訴訟與普通訴訟分立的現(xiàn)實(shí)，區(qū)別公私法，明確各自的范圍與特性，不僅是法學(xué)理論研究的需求，更是實(shí)定法上的技術(shù)性要求，因?yàn)樗苯雨P(guān)系到行政法的適用界限和行政訴訟的管轄范圍。因而在法國(guó)行政法中，尋求、探索行政法的基本觀念，成為行政法學(xué)研究的核心問(wèn)題。從“公共權(quán)力”——“公共服務(wù)”——“多元化標(biāo)準(zhǔn)”，隨著實(shí)踐發(fā)展，這種技術(shù)性的標(biāo)準(zhǔn)不斷演化、變遷，這種變遷使得行政主體這一法學(xué)技術(shù)性名詞的內(nèi)涵與外延亦處于不斷的變動(dòng)之中。

（1）功能與組織意義統(tǒng)一的行政

從公私法的區(qū)分而言，存在兩種截然不同的方法即理論性區(qū)別和技術(shù)性區(qū)別。理論性區(qū)別是先驗(yàn)的法概念的區(qū)別，與特定法律制度在邏輯上無(wú)必然聯(lián)系，故又稱本質(zhì)性區(qū)別；技術(shù)性區(qū)別是基于實(shí)踐中容易把握的理由或?qū)嵍ǚㄉ霞夹g(shù)性要求所產(chǎn)生的區(qū)別，故又稱制度上的區(qū)別。這種技術(shù)性區(qū)別的法律意義在于明確行政訴訟的管轄標(biāo)準(zhǔn)。

在功能意義與組織意義上的行政統(tǒng)一時(shí)，這兩種區(qū)別亦是統(tǒng)一的。比如：法國(guó)行政法上單純的“公共權(quán)力”和“公務(wù)”標(biāo)準(zhǔn)正是這種理論與技術(shù)性區(qū)別統(tǒng)一的體現(xiàn)，因此它既是行政法的核心基石，又是兩大訴訟的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。

在這一標(biāo)準(zhǔn)之下，行政主體的內(nèi)涵與外延也較為明確。作為“行政的承擔(dān)者”，無(wú)論是從功能意義上進(jìn)行界定，還是從組織意義上進(jìn)行界定，兩者在內(nèi)涵與外延上是完全一致的，即：行政主體就是發(fā)揮行政功能（行使公共權(quán)力或提供公共服務(wù)）的法律人格，亦即依據(jù)公法所設(shè)立的公法人。從訴訟的角度而言，這又是兩大訴訟管轄區(qū)別的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，因此，在此種意義上，適用于行政主體的法律制度為公法，由此而引起的訴訟則為公法訴訟。

由此我們可以得出這樣的結(jié)論：在功能意義與組織意義的行政統(tǒng)一時(shí)，即行政等同于公法人的行政時(shí)，無(wú)論是從功能還是組織意義上來(lái)界定行政主體，兩者在內(nèi)涵與外延上是一致的。同時(shí)，這種界定標(biāo)準(zhǔn)又成為是否適用行政法與行政訴訟的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，并以此作為行政法的基本觀念，從而實(shí)現(xiàn)了行政法在實(shí)體理論研究以及訴訟技術(shù)上的統(tǒng)一。如法國(guó)行政法發(fā)展歷程中的“公共權(quán)力說(shuō)”和“公共服務(wù)說(shuō)”作為行政法的基本觀念，一方面體現(xiàn)了行政法的理論核心；另一方面又是界定兩大訴訟的標(biāo)準(zhǔn)。

（2）功能與組織意義分離的行政

隨著現(xiàn)代行政的發(fā)展，功能意義上的行政與組織意義上的行政日漸分離。一方面，自從行政職能擴(kuò)張之后，許多私法組織介入行政領(lǐng)域（如通過(guò)特許、委任等），并受行政法調(diào)整；另一方面，公法組織開(kāi)始大量地借用私法手段實(shí)施行政目的。因此，在界定何為行政的問(wèn)題，出現(xiàn)了分歧，這一分歧直接影響到公私法的區(qū)分以及行政法的性質(zhì)，影響到公私法訴訟的界定標(biāo)準(zhǔn)，也為行政主體的定位增加了難度。

就法國(guó)行政法而言，無(wú)論是“公共權(quán)力”還是“公務(wù)”學(xué)說(shuō)在其提出的初期，都能說(shuō)明當(dāng)時(shí)行政法的性質(zhì)，并為行政法以及行政訴訟的適用范圍提供一個(gè)簡(jiǎn)單一致的標(biāo)準(zhǔn)。但隨著實(shí)踐的發(fā)展，這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)均無(wú)法在新形勢(shì)下作為行政法的基本觀念來(lái)說(shuō)明行政法與行政訴訟的特殊性。為此，理論界開(kāi)始尋求新的理論標(biāo)準(zhǔn)，但無(wú)論是“公共利益說(shuō)”還是“新公共權(quán)力說(shuō)”，均無(wú)法得到普遍認(rèn)可。面對(duì)此種情況，最高行政法院得出的結(jié)論是：鑒于行政內(nèi)容的復(fù)雜，以及追求目的、使用手段的多樣化，很難用一個(gè)基本觀念概括說(shuō)明，而應(yīng)采取不同的標(biāo)準(zhǔn)，以適應(yīng)行政活動(dòng)的不同目的和方式。

正是基于現(xiàn)代行政的復(fù)雜狀況，重新探求行政法的性質(zhì)，說(shuō)明行政法的范圍，并界定行政訴訟的管轄成為理論界關(guān)注的焦點(diǎn)之一，并由此形成有關(guān)行政法性質(zhì)的不同學(xué)說(shuō)，以及有關(guān)行政法學(xué)研究方法、理論體系的爭(zhēng)論。在梳理上述不同學(xué)說(shuō)的基礎(chǔ)，理論界產(chǎn)生這樣一個(gè)疑問(wèn)，即行政法的基本觀念和行政訴訟的管轄標(biāo)準(zhǔn)之間是否必然統(tǒng)一，亦即前面所說(shuō)的公私法的理論性區(qū)別（本質(zhì)區(qū)別）與技術(shù)性區(qū)別（制度區(qū)別）是否必然統(tǒng)一。對(duì)于這一問(wèn)題，在法國(guó)行政法學(xué)中，有人認(rèn)為基于行政的復(fù)雜性，應(yīng)當(dāng)區(qū)別行政法的基本觀念和行政法院管轄權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，并分別予以考察。

基于上述實(shí)踐與理論研究的分歧，合理界定現(xiàn)代行政主體的內(nèi)涵與外延，首先必須澄清的一個(gè)前提是立于何種角度來(lái)考察行政主體，亦即行政主體的法律價(jià)值體現(xiàn)在實(shí)體法中，還是體現(xiàn)在訴訟法上。從行政法的實(shí)體意義以及行政法學(xué)的角度而言，現(xiàn)代行政法的研究不能僅局限傳統(tǒng)的公共權(quán)力，亦包括許多行政非權(quán)力手段；不能僅局限于公法組織的活動(dòng)，亦包括許多私法組織的活動(dòng)。這些活動(dòng)并無(wú)統(tǒng)一的法律制度（如：法國(guó)行政法中有關(guān)公務(wù)的法律制度中既有適用公法制度的組織，如：行政公務(wù)法人；又有適用私法制度的組織，如工商公務(wù)法人。），有的可以提起公法訴訟，有的則只能提起私法訴訟（如：工商公務(wù)法人的大部分行為）。因此，如將行政主體視為實(shí)體行政法學(xué)上的技術(shù)概念，其界定標(biāo)準(zhǔn)與公法訴訟并無(wú)必然關(guān)聯(lián)。從這個(gè)意義上講，一個(gè)組織被界定為行政主體，并不意味著它的所有行為必然受公法訴訟的約束。這也是各國(guó)行政法學(xué)在論及行政主體時(shí)，只作類型概括，而不作具體界定，更不用它來(lái)溝通與行政訴訟關(guān)系的根本原因。

（二）行政作用的多樣化與行政主體的多元化

社會(huì)的發(fā)展使得現(xiàn)代行政的職能日益擴(kuò)張，并促使分擔(dān)行政的主體逐步多元化，即在原始行政主體之外出現(xiàn)許多新興的衍生行政主體。這類行政主體主要從事公共服務(wù)活動(dòng)，行為方式多為私法形式。這些變化促使了傳統(tǒng)行政作用法體系的瓦解。對(duì)新興的行政作用及其承擔(dān)主體、法律制度進(jìn)行分析、研究成為行政法學(xué)的重要內(nèi)容。

1、傳統(tǒng)行政作用法體系的解體

傳統(tǒng)行政體現(xiàn)為行使國(guó)家權(quán)力以命令性、強(qiáng)制性活動(dòng)來(lái)維護(hù)社會(huì)公共秩序。以“公共權(quán)力”為核心的傳統(tǒng)行政法，正是在這種行政理念基礎(chǔ)之上架構(gòu)起來(lái)的。因此，當(dāng)時(shí)行政主要體現(xiàn)為警察行政或秩序行政，行政的作用被限定在外交、國(guó)防、財(cái)政、以及為保障社會(huì)的存在所必需的治安維持等方面。

在現(xiàn)代國(guó)家中，隨著國(guó)家理念的轉(zhuǎn)換和客觀條件的變化，行政活動(dòng)范圍顯著擴(kuò)大，各種新的行政領(lǐng)域得以拓展，行政的內(nèi)容也進(jìn)一步技術(shù)化、復(fù)雜化，出現(xiàn)了傳統(tǒng)行政作用法體系所無(wú)法包容或囊括的新型作用，標(biāo)志著行政從消極的作用已經(jīng)轉(zhuǎn)換為積極的保障作用，這種轉(zhuǎn)換使得立于新的角度重新構(gòu)筑行政作用法的體系成為一種必要。

2、現(xiàn)代行政作用的種類

面對(duì)現(xiàn)代行政的作用，不同的學(xué)者有不同的分類，得到普遍認(rèn)可的通常有以下兩種：

（1）沃爾夫模式

德國(guó)學(xué)者H•J•沃爾夫著眼于行政活動(dòng)的內(nèi)容，將行政作用分為：

①秩序行政，即為維護(hù)或整備社會(huì)公共秩序而對(duì)私人追求利益的行為施加規(guī)制性限制的作用；

②給付行政，即以積極地改善社會(huì)成員的生活為目的，而提供金錢(qián)、物品、服務(wù)等一系列的行政作用；

③分配行政，即為形成社會(huì)公平而投入人力、物力，實(shí)現(xiàn)在國(guó)民社會(huì)中正確分配的行政；

④征調(diào)行政，即行政主體為達(dá)到行政目的而征調(diào)、管理必要的人、物的行政。

（2）日本模式

①秩序行政作用，是指以維持國(guó)家或公共團(tuán)體的存續(xù)為目的的作用，例如防衛(wèi)、警察、財(cái)政作用。

②整備行政作用，是指以整備和形成秩序?yàn)槟康牡淖饔?，如環(huán)境整備、經(jīng)濟(jì)整備、空間整備作用。

③給付行政作用，是指以保障生活和提供福利為目的的作用，如供給行政、社會(huì)保障行政、助成行政作用。

法國(guó)行政法中雖無(wú)專門(mén)的行政作用法研究，但基于行政活動(dòng)的性質(zhì)不同，也作了分類：

①警察活動(dòng)，指行政機(jī)關(guān)為了保證公共秩序而對(duì)個(gè)人自由進(jìn)行限制的活動(dòng)。

②公務(wù)活動(dòng)，指行政主體為了直接滿足公共利益的需要而從事的活動(dòng)。包括：行政公務(wù)、工商業(yè)公務(wù)，社會(huì)公務(wù)、職業(yè)公務(wù)。

③援助私人公益事業(yè)的活動(dòng)。

3、行政主體及其相關(guān)行政作用的承擔(dān)

毫無(wú)疑問(wèn)，行政主體是行政作用的承擔(dān)者。正是基于現(xiàn)代行政職能的擴(kuò)張，以及行政作用的復(fù)雜化，行政主體出現(xiàn)了多元化的趨勢(shì)。這些不同類型的行政主體各自以獨(dú)有的方式分擔(dān)不同的行政作用，從而形成關(guān)于行政作用的法律體系。

（1）秩序行政這是一種傳統(tǒng)的行政作用，是“公共權(quán)力”行使最常見(jiàn)的一種形式。這種作用通常由國(guó)家、地方團(tuán)體等享有“公共權(quán)力”的行政主體來(lái)承擔(dān)，是一種典型的公法行為，適用傳統(tǒng)的公法法律制度。

（2）整備行政這種行政作用既可以公法手段實(shí)施，也可借助私法手段實(shí)現(xiàn)；既有權(quán)力性行為，又可廣泛運(yùn)用非權(quán)力性的勸告、鼓勵(lì)等行政指導(dǎo)手段。

（3）給付行政這一概念的提出始于德國(guó)的福爾斯托霍夫，他提出這一概念的目的在于“指出關(guān)于現(xiàn)代國(guó)家給付機(jī)能中不屬于純粹國(guó)庫(kù)活動(dòng)部分的公法性要素，從而對(duì)與給付有關(guān)的權(quán)利賦予公法上的保護(hù)，同時(shí)對(duì)給付主體科以公法性拘束。”戰(zhàn)后德國(guó)在這一概念之上繼續(xù)發(fā)展了給付行政理論，這一理論對(duì)研究非權(quán)力行政行為并使之體系化發(fā)揮了巨大的作用，為行政法學(xué)研究運(yùn)用私法形式進(jìn)行公行政活動(dòng)的領(lǐng)域提供途徑。應(yīng)這種新興行政作用實(shí)施的需要，各國(guó)均設(shè)立了專門(mén)的承擔(dān)主體，如：公營(yíng)造物法人（德國(guó)）、特殊法人（日本）、公務(wù)法人（法國(guó)）等。

因此，在現(xiàn)代行政中，不同的行政作用需要不同的行政主體來(lái)承擔(dān)，同時(shí)，不同類型的行政主體各自以其獨(dú)特的方式承擔(dān)著不同行政作用的實(shí)施，并由此構(gòu)成現(xiàn)代行政法豐富的內(nèi)涵。

（三）行政主體的多元化與行政法律關(guān)系的研究

隨著行政主體的多元化以及行政作用的復(fù)雜化，現(xiàn)代行政法律關(guān)系的構(gòu)成體系已拋棄了傳統(tǒng)的單一性，而呈現(xiàn)出了復(fù)合狀態(tài)，即體現(xiàn)為權(quán)力關(guān)系與非權(quán)力關(guān)系的復(fù)合，支配關(guān)系與管理關(guān)系的復(fù)合，本來(lái)公法關(guān)系與傳來(lái)公法關(guān)系的復(fù)合。這種復(fù)合恰恰是行政主體由一元——多元，由原始主體——衍生主體的發(fā)展趨勢(shì)在行政法律關(guān)系上的體現(xiàn)。

1、行政主體的多元化與組織法上的法律關(guān)系

從廣義上講，行政法律關(guān)系包括組織法上的法律關(guān)系和作用法上的法律關(guān)系。依照傳統(tǒng)的說(shuō)法，所謂組織法上的法律關(guān)系指行政機(jī)關(guān)內(nèi)部相互關(guān)系。但隨著行政分權(quán)制度的實(shí)施，公共職能的國(guó)家壟斷已被打破，分擔(dān)公務(wù)的格局被進(jìn)一步制度化，由此促使承擔(dān)行政的主體逐步由一元走向多元。這些衍生行政主體同原始行政主體——國(guó)家之間的關(guān)系不同于國(guó)家與其所屬行政機(jī)關(guān)的權(quán)限配置關(guān)系。兩者的區(qū)別在于是否具有主體性地位，具體體現(xiàn)為是否具有管轄事務(wù)的明確性、行為的自主性、法律地位的獨(dú)立性以及國(guó)家監(jiān)督的法制性。這種不同行政主體的出現(xiàn)無(wú)疑豐富了組織法上的法律關(guān)系的內(nèi)容，拓寬了其研究的領(lǐng)域。

正是基于行政分權(quán)制度產(chǎn)生的行政主體多元化，有關(guān)國(guó)家同地方團(tuán)體，國(guó)家同其它公務(wù)法人之間的權(quán)限配置、監(jiān)督方式成為組織法研究的重要內(nèi)容，具體體現(xiàn)為：

（1）行政主體的事務(wù)分配

能否成為行政主體的首要標(biāo)志在于是否具有明確的事務(wù)管轄權(quán)，以及能否在其管轄權(quán)限范圍之內(nèi)自主行為。因此，每一個(gè)行政主體都有其專屬的事務(wù)管轄權(quán)。為明確國(guó)家與地方自治團(tuán)體之間事務(wù)管轄范圍，各國(guó)無(wú)不例外地將地方團(tuán)體實(shí)施的公共事務(wù)作類型化區(qū)分，并根據(jù)其性質(zhì)分別適用不同的法律制度與監(jiān)督方式，如日本行政法中將地方團(tuán)體的事務(wù)分為：①固有事務(wù)，②團(tuán)體委任事務(wù)，③行政事務(wù)（地方、中央共管事務(wù)），④機(jī)關(guān)委任事務(wù)（即機(jī)關(guān)借用）。并且不同性質(zhì)的事務(wù)管轄產(chǎn)生的法律責(zé)任不同，國(guó)家對(duì)其監(jiān)督方式與途徑亦有所不同。

（2）國(guó)家對(duì)衍生行政主體的監(jiān)督

國(guó)家對(duì)其它行政主體的監(jiān)督方式不同于行政機(jī)關(guān)之間的層級(jí)管理。這種監(jiān)督只能在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，依法定方式進(jìn)行。以法國(guó)行政法中國(guó)家對(duì)地方團(tuán)體的監(jiān)督為例，其監(jiān)督范圍包括對(duì)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督與對(duì)行為的監(jiān)督（包括行政監(jiān)督和財(cái)政監(jiān)督），其中行政監(jiān)督只能通過(guò)申請(qǐng)行政法院審查地方團(tuán)體行為的合法性來(lái)實(shí)現(xiàn)。這種監(jiān)督的法治化是國(guó)家同其他衍生行政主體之間關(guān)系的重要表現(xiàn)，因此，根據(jù)行政主體的不同性質(zhì)、實(shí)施行政的手段分別給予不同的監(jiān)督，科學(xué)合理的構(gòu)架不同行政主體之間的關(guān)系成為組織法研究的重要課題。

2、行政主體的多元化與作用法上的法律關(guān)系

行政作用法上的法律關(guān)系是指行政主體與相對(duì)人之間形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。在以“公共權(quán)力”為核心的傳統(tǒng)行政法中，這種關(guān)系表現(xiàn)為具有單方性、強(qiáng)制性的“權(quán)力關(guān)系”，即“支配關(guān)系”或稱“本來(lái)的公法關(guān)系”。隨著社會(huì)的發(fā)展，行政職能超越了“公共權(quán)力”的行使，積極的公共服務(wù)已成為現(xiàn)代行政的需要，承擔(dān)公共服務(wù)職能的特殊法人或公務(wù)法人的出現(xiàn)成為一種必然，這些行政主體通常是以非權(quán)力的方式來(lái)履行行政職能。由此而產(chǎn)生的行政目的以及手段的多樣化，打破了以“權(quán)力關(guān)系”為主導(dǎo)的行政法律關(guān)系模式，促使“非權(quán)力關(guān)系”亦稱“管理關(guān)系”逐步形成?！斑@種法律關(guān)系基本上與私法關(guān)系（對(duì)等的權(quán)利主體相互間的關(guān)系）相同，只是因?yàn)槠潢P(guān)系到公共福利的實(shí)現(xiàn)，因而在實(shí)體法上予以特殊的法處理。例如：公物的管理及公企業(yè)的經(jīng)營(yíng)等。”因此，此類關(guān)系被稱為“傳來(lái)的公法關(guān)系”。這些非權(quán)力關(guān)系的出現(xiàn)，是現(xiàn)代行政擴(kuò)張?jiān)诜申P(guān)系上的體現(xiàn)。

回顧現(xiàn)代行政的發(fā)展，從公共權(quán)力到公共服務(wù)，從行政主體一元化到多元化，從權(quán)力關(guān)系至非權(quán)力關(guān)系，由此可以看出現(xiàn)代行政變遷的基本軌跡，尋找它們之間的關(guān)系，并發(fā)掘其深刻的背景無(wú)疑是行政法學(xué)研究的重要內(nèi)容。

五、行政主體的多元化與我國(guó)相關(guān)理論的完善

我國(guó)行政學(xué)界對(duì)行政主體的研究開(kāi)始于80年代初，確切地講是行政訴訟法頒布前后，應(yīng)行政訴訟理論中對(duì)被告資格的抽象化，以及有關(guān)行政組織研究角度變化的需要而發(fā)展起來(lái)的。當(dāng)時(shí)，有學(xué)者認(rèn)為傳統(tǒng)的行政組織法研究都是根據(jù)行政學(xué)、組織學(xué)的原理，對(duì)行政組織法的法律調(diào)整進(jìn)行概括，是就行政組織而論行政組織法，或就行政組織法而論行政組織，都沒(méi)有脫離行政學(xué)、組織學(xué)的角度。他們認(rèn)為法學(xué)應(yīng)從主體的角度來(lái)研究行政組織，任何組織和個(gè)人在法律上的意義都體現(xiàn)為能否成為主體，只有具備了的主體資格，這些組織或個(gè)人才能同其他組織或個(gè)人產(chǎn)生關(guān)系。并指出：在行政法上，行政組織的實(shí)質(zhì)意義在于是否具備主體資格。這種新的研究角度對(duì)我國(guó)行政法學(xué)的理論研究無(wú)疑有著十分重要的意義?！靶姓黧w”這一概念正是應(yīng)這種研究角度變遷的需要引入的，并隨之深化成為行政法學(xué)研究的核心問(wèn)題之一。

（一）我國(guó)現(xiàn)行行政主體理論研究的概況

1．我國(guó)現(xiàn)行行政主體的概念與類型

就目前而言，我國(guó)行政法學(xué)對(duì)行政主體的定義基本一致。如：“行政主體是指依法享有國(guó)家行政權(quán)力，以自己名義實(shí)施行政管理活動(dòng)，并獨(dú)立承擔(dān)由此而產(chǎn)生的責(zé)任的組織。”“行政主體系指依法擁有獨(dú)立的行政職權(quán)，能代表國(guó)家以自己的名義行使行政職權(quán)以及獨(dú)立參加訴訟，并能獨(dú)立承受行政行為效果與行政訴訟效果的組織。”上述兩個(gè)定義在表述上雖略有不同，但其實(shí)質(zhì)內(nèi)涵基本一致。理論界在上述定義基礎(chǔ)上將我國(guó)行政主體分為職權(quán)性行政主體與授權(quán)性行政主體（即：法律法規(guī)授權(quán)組織）兩大類。

（1）職權(quán)性行政主體的種類

依照我國(guó)行政法學(xué)的解釋，“凡行政職權(quán)隨組織的成立而自然形成，無(wú)須經(jīng)其他組織授予的管理主體，便是職權(quán)主體?！币蚨?，職權(quán)性行政主體的法律地位直接來(lái)自憲法與組織法的規(guī)定。在我國(guó)行政法學(xué)中，此類行政主體包括各級(jí)各類國(guó)家行政機(jī)關(guān)。如：中央行政機(jī)關(guān)與地方行政機(jī)關(guān)。

（2）授權(quán)性行政主體的種類

與上述職權(quán)性行政主體相反，“行政職權(quán)并不因組織的成立而形成，而來(lái)自于有權(quán)機(jī)關(guān)授予的管理主體，便是授權(quán)行政主體?！痹陉U述這類行政主體產(chǎn)生的原因時(shí)，理論界認(rèn)為：“一般而言，行政職權(quán)應(yīng)由行政機(jī)關(guān)來(lái)承擔(dān)并實(shí)施。但是，由于社會(huì)的發(fā)展和需要，現(xiàn)代公共行政事務(wù)不斷地?cái)U(kuò)展和增加，許多涉及到社會(huì)性和專業(yè)性的行政事務(wù)，如市容環(huán)境衛(wèi)生、食品衛(wèi)生監(jiān)督、物價(jià)檢查、醫(yī)療事故簽寧等，都需要社會(huì)組織來(lái)參與和解決。如果僅僅靠行政機(jī)關(guān)，未必能夠取得良好的社會(huì)效果。正因如此，行政法規(guī)需要把某些行政職權(quán)授予相應(yīng)的社會(huì)組織來(lái)行使。這些社會(huì)組織也就由此成為被授權(quán)的組織而取得行政主體資格，成為與行政機(jī)關(guān)相對(duì)應(yīng)的另一類行政主體即授權(quán)行政主體?！币嗉础胺煞ㄒ?guī)授權(quán)組織?！辈⒁罁?jù)我國(guó)有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，將具備授權(quán)行政主體資格的社會(huì)組織歸納為以下幾類：

①行政機(jī)構(gòu)，指國(guó)家行政機(jī)關(guān)因行政管理的需要而設(shè)置的，具體處理和承辦各項(xiàng)行政事務(wù)的內(nèi)部組織、派出組織和臨時(shí)組織。

②企業(yè)單位，目前，下列幾類企業(yè)通常成為被授權(quán)的對(duì)象：

公用企業(yè)指郵電、鐵路運(yùn)輸、煤氣、自來(lái)水公司等。例如：《郵政法實(shí)施細(xì)則》第3條第1款規(guī)定：“市、縣郵電局是全民所有制的經(jīng)營(yíng)郵政業(yè)務(wù)的公用企業(yè)，經(jīng)郵電管理局授權(quán)，管理該地區(qū)的郵政工作?！吨腥A人民共和國(guó)鐵路法》第3條第2款規(guī)定：“國(guó)家鐵路運(yùn)輸企業(yè)行使法律、行政法規(guī)授予的行政管理職能?！?/p>

金融企業(yè)包括各類商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司。例如：《中國(guó)銀行章程》規(guī)定，中國(guó)銀行屬企業(yè)性質(zhì)，但可根據(jù)國(guó)家授權(quán)發(fā)行外幣債券和其他有價(jià)證券。

專業(yè)公司指以公司形式存在，主要從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，但同時(shí)又承擔(dān)某一方面行政職能的企業(yè)。它們通常是由原專業(yè)性較強(qiáng)的行政部門(mén)改建而成，如中國(guó)煤炭統(tǒng)配總公司、中國(guó)船舶總公司、中國(guó)石油化工總公司。這類公司通常亦被稱為行政性公司，是政府職能轉(zhuǎn)換和機(jī)構(gòu)改革的特殊產(chǎn)物。

③事業(yè)單位例如學(xué)校根據(jù)《學(xué)位條例》享有學(xué)位授予權(quán)，計(jì)量檢定機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)、食品衛(wèi)生檢驗(yàn)單位依授權(quán)從事某種專門(mén)技術(shù)檢驗(yàn)或簽定工作等。

④社會(huì)團(tuán)體例如《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第32條授權(quán)消費(fèi)者協(xié)會(huì)對(duì)商品和服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督、檢查，并可對(duì)消費(fèi)者投訴事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查調(diào)解；《中華人民共和國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》授權(quán)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)會(huì)計(jì)師的注冊(cè)工作（包括受理申請(qǐng)、準(zhǔn)予注冊(cè)與不準(zhǔn)予注冊(cè)、撤銷注冊(cè)等）。

⑤其他組織指上述社會(huì)組織之外的其他組織，如群眾性自治組織的居委會(huì)、村委會(huì)及其他國(guó)家機(jī)關(guān)的內(nèi)部組織等經(jīng)授權(quán)，從事一定的行政職能活動(dòng)。

2．我國(guó)現(xiàn)行行政主體理論研究的概括

縱觀我國(guó)現(xiàn)行行政主體的概念與類型可作如下概括：

（1）我國(guó)行政法學(xué)中行政主體內(nèi)涵的核心局限于“行政職權(quán)”

正如理論界普遍認(rèn)同的“行政權(quán)力是行政主體的核心要求，只有享有行政權(quán)的組織才能成為行政主體”。在這一前提下，是否擁有行政職權(quán)是界定行政主體的重要標(biāo)準(zhǔn)，行政職權(quán)產(chǎn)生的方式是區(qū)別職權(quán)與授權(quán)行政主體的界限。在具體論及“行政職權(quán)”的性質(zhì)時(shí)，理論界通常認(rèn)為：行政職權(quán)是國(guó)家行政權(quán)的轉(zhuǎn)化形式，是行政權(quán)的法律表現(xiàn)。其特性在于強(qiáng)制性、命令性、執(zhí)行性、優(yōu)益性、不可處分性等。圍繞著“公共權(quán)力”這一核心，行政主體所承擔(dān)的義務(wù)的實(shí)質(zhì)在于依法行使公共權(quán)力，不得侵犯?jìng)€(gè)人合法權(quán)益。具體到行政法律關(guān)系的研究中，我國(guó)行政法學(xué)將權(quán)力支配關(guān)系視為行政法律關(guān)系的核心內(nèi)容，并在此基礎(chǔ)之上的分析雙方當(dāng)事人之間權(quán)利、義務(wù)關(guān)系。

因此，在我國(guó)行政法學(xué)中，無(wú)論是職權(quán)還是授權(quán)性行政主體其實(shí)質(zhì)核心是相同的，即都體現(xiàn)為“公共權(quán)力”的行使。兩類行政主體在行為方式與相對(duì)人的法律關(guān)系等方面均無(wú)不同之處。這種分類與行政主體的界定無(wú)法體現(xiàn)出現(xiàn)代行政由“公共權(quán)力”走向“公共服務(wù)”的發(fā)展軌跡，也沒(méi)有體現(xiàn)出現(xiàn)代行政下不同行政主體在功能、組織以及活動(dòng)方式等方面的特色。這反映出我國(guó)行政法學(xué)研究仍局限于以“公共權(quán)力”為核心的傳統(tǒng)公法時(shí)代，尚未將“公共服務(wù)”、“積極義務(wù)”、“非權(quán)力行政”以及“公私法的相對(duì)論”等觀念融匯于我國(guó)的行政法學(xué)研究之中。雖然我國(guó)理論界在行政的類型之中已經(jīng)初步引入“給付行政”的觀念，但并未將其貫穿于行政法學(xué)的整個(gè)體系之中，也并未對(duì)行政主體、行政行為等相應(yīng)內(nèi)容進(jìn)行改造，以適應(yīng)此觀念的引入。

（2）缺乏對(duì)行政分權(quán)以及行政分散的綜合研究

如前所述，現(xiàn)代行政主體的多元化是行政擴(kuò)張的產(chǎn)物，是現(xiàn)代行政功能與組織復(fù)雜化的體現(xiàn)，是行政分權(quán)以及行政分散化的結(jié)果。它表現(xiàn)為國(guó)家為減輕自己行政機(jī)器的負(fù)荷，將其作為行政的原始主體所承擔(dān)的公共職能，以地方分權(quán)和公務(wù)公權(quán)的方式下放于其它公務(wù)法人，甚至以特許，授權(quán)等方式借用私法組織滿足公共行政的需要。這種行政分散化是現(xiàn)代行政發(fā)展與政府模式改革的根本體現(xiàn)。與此相對(duì)，我國(guó)行政法學(xué)恰恰缺乏對(duì)改革之后的社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷，以及由此而引起公共職能分擔(dān)進(jìn)行深入細(xì)致的研究。具體到行政主體而言，缺乏對(duì)行政分權(quán)制度作實(shí)質(zhì)分析，沒(méi)有將行政分權(quán)，政府模式的調(diào)整同行政主體的定位與類型劃分聯(lián)系起來(lái)，未曾對(duì)行政主體的功能與組織作類型化研究。

（3）我國(guó)行政主體的研究囿于行政訴訟的被告，無(wú)法體現(xiàn)出現(xiàn)代行政的復(fù)雜化

如前所述，我國(guó)行政主體是應(yīng)法學(xué)界有關(guān)行政組織研究角度的轉(zhuǎn)變，以及行政訴訟實(shí)踐的需要，作為技術(shù)性概念提出來(lái)的。作為一個(gè)法學(xué)術(shù)語(yǔ)，窮盡了它所要反映的對(duì)象和客體——所有的行政管理機(jī)構(gòu)，具有高度的抽象性和概括性，順應(yīng)了我國(guó)行政訴訟的理論和實(shí)踐要求，對(duì)于確認(rèn)行政職權(quán)、行政職責(zé)、行政責(zé)任，從而保持行政活動(dòng)的連續(xù)性、統(tǒng)一性以及明確行政復(fù)論的被申請(qǐng)人、行政訴訟的被告有著十分重要的作用，但這種界定無(wú)法體現(xiàn)出現(xiàn)代行政在組織性質(zhì)與行為方式上的復(fù)雜性。

隨著社會(huì)的發(fā)展，現(xiàn)代行政已經(jīng)突破了公法組織以公法形式，私法組織以私法方式活動(dòng)的一一對(duì)應(yīng)模式。公私混和成為一種普遍的現(xiàn)象，如公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域交叉之后出現(xiàn)的“第三領(lǐng)域”；介于純公共物品與私人物品之間的“混合物品”等等。誠(chéng)如哈貝馬斯所言，這些領(lǐng)域與現(xiàn)象已不能單純地以公和私來(lái)界定，它們?nèi)诤狭斯c私的雙重特性。這種融合在法律領(lǐng)域直接體現(xiàn)為公私法的相對(duì)論取代了傳統(tǒng)的公私法二元論。現(xiàn)代行政中公法人以私法方式活動(dòng)（如：行政契約、政府采購(gòu)），私法人通過(guò)授權(quán)、特許介入公共行政領(lǐng)域，甚至通過(guò)私法組織的私法活動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)公共行政的目的等等現(xiàn)象，正是公私法組織在功能與組織形式方面交叉與融合的體現(xiàn)。因此，現(xiàn)代行政法學(xué)的研究應(yīng)適應(yīng)此種形勢(shì)的發(fā)展，調(diào)整其研究范圍和體系。就行政主體而言，應(yīng)充分體現(xiàn)這種現(xiàn)實(shí)復(fù)雜性，一方面，不能局限于從公共權(quán)力角度來(lái)研究其功能；另一方面，不能以單純組織形式來(lái)限定其范圍。

基于以上變化，現(xiàn)代行政主體一個(gè)根本的標(biāo)志在于突破了傳統(tǒng)公法訴訟的約束，即行政主體與行政訴訟被告之間并無(wú)必然關(guān)聯(lián)。形成這種局面的根本原因在于行政統(tǒng)一法律制度的打破，非權(quán)力行政受私法規(guī)劃制約等。這種公法的私法化與私法的公法化現(xiàn)象，促使我們必須在一種新的模式之下研究行政法，使其更具現(xiàn)實(shí)性。上述分析表明，我國(guó)行政主體的理論研究尚需進(jìn)一步完善，特別是在體制改革與轉(zhuǎn)型的時(shí)期，這種完善更具緊迫性，因此，如何調(diào)整有關(guān)行政主體的理論研究，以適應(yīng)國(guó)家——社會(huì)——市場(chǎng)三元模式的形成與行政體制改革的需要成為當(dāng)務(wù)之急。

（二）我國(guó)行政主體的理論完善

理論的研究必然植根于實(shí)踐的需要，如前所述，我國(guó)行政主體是應(yīng)法學(xué)界有關(guān)行政組織研究角度的轉(zhuǎn)變，以及行政訴訟實(shí)踐的需要，作為技術(shù)性概念提出的。在這種背景之下，行政主體的實(shí)質(zhì)在于歸納、概括各種類型的行政訴訟被告。這種研究顯然不同于大陸法系各國(guó)對(duì)行政主體分析概括的初衷，更無(wú)法反映出現(xiàn)代行政變遷的根本特征。

通過(guò)分析現(xiàn)代行政主體多元化的具體體現(xiàn)、背景與原因以及對(duì)行政法學(xué)研究的影響，筆者認(rèn)為完善我國(guó)行政主體理論研究的關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變研究的角度與立足點(diǎn)，即立足于現(xiàn)代行政的發(fā)展，從行政分散化的現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)，研究行政分權(quán)制度以及特許、授權(quán)等行政分散方式同行政主體的關(guān)系，進(jìn)而對(duì)其概念、類型、功能以及組織形式進(jìn)行分析。這種新的研究角度無(wú)疑會(huì)為我國(guó)行政主體的研究注入新的內(nèi)容，從而拓寬其視野與范圍。基于上述研究角度的變遷，首先必須對(duì)如下幾方面的內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整與完善。

1、在區(qū)分“內(nèi)外部權(quán)利能力”的前提下，明確行政主體作為行政法上獨(dú)立人格的實(shí)質(zhì)含義，從而理清行政分權(quán)與行政機(jī)關(guān)的職權(quán)配置之間的關(guān)系。

在現(xiàn)代法觀念之下，擁有行政權(quán)限的行政機(jī)關(guān)享有內(nèi)部權(quán)利能力已得到普遍認(rèn)可，這類行政機(jī)關(guān)在其權(quán)限受到其它機(jī)關(guān)侵害時(shí)，可以權(quán)利主體和當(dāng)事人身份提起“行政法上的機(jī)關(guān)爭(zhēng)議”。但這種內(nèi)部權(quán)利能力并不等同于權(quán)利義務(wù)的最終歸屬，享有內(nèi)部權(quán)利能力的行政機(jī)關(guān)也并不意味著能夠成為獨(dú)立的法律人利義務(wù)的最終歸屬主體以及外部權(quán)利能力相對(duì)應(yīng)。

從行政分權(quán)的角度而言，行政主體的多元化是不同法律人格分擔(dān)公共職能的結(jié)果。這種分權(quán)不同于行政機(jī)關(guān)的權(quán)限配置，它以“權(quán)限獨(dú)立、責(zé)任自主”為核心，一方面，將國(guó)家公共職能以地域分配的方式，合理配置于不同的地域團(tuán)體，并實(shí)現(xiàn)真正意義上的自負(fù)其責(zé)，從而減輕國(guó)家行政機(jī)器的負(fù)擔(dān)，充分發(fā)揮地方積極性；另一方面，以事務(wù)性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)將需要一定獨(dú)立性的國(guó)家公務(wù)分屬不同的公務(wù)法人實(shí)施（如：財(cái)團(tuán)或社團(tuán)法人），從而實(shí)現(xiàn)行政方式的調(diào)整，以適應(yīng)公共服務(wù)的需要。由這種行政分權(quán)而產(chǎn)生的衍生行政主體同原始行政主體——國(guó)家之間的關(guān)系，不同于國(guó)家與其所屬行政機(jī)關(guān)之間以及行政機(jī)關(guān)相互之間的權(quán)限配置關(guān)系。這是兩個(gè)法律人格之間的關(guān)系，具有人格獨(dú)立與地位平等的屬性。這種獨(dú)立與平等在法律上具體體現(xiàn)為：管轄事務(wù)的明確性、行為的自主性、法律地位的獨(dú)立性以及國(guó)家監(jiān)督的法制性。從這個(gè)意義而言，行政機(jī)關(guān)只是國(guó)家直接行政的實(shí)現(xiàn)手段，其本身并不具有行政分權(quán)而產(chǎn)生的主體性地位，因而不是國(guó)家間接行政所需借助的行政主體。就行政主體研究而言，直接行政與間接行政、原始行政主體與衍生行政主體之間的關(guān)系應(yīng)是其核心，行政機(jī)關(guān)的權(quán)限配置只是其下位概念，無(wú)法取代因行政分權(quán)以及由此產(chǎn)生的行政主體多元化的研究。完善我國(guó)行政主體研究應(yīng)當(dāng)區(qū)別、綜合這兩個(gè)不同層面的內(nèi)容，從而合理界定各自的實(shí)用性與價(jià)值。

2、結(jié)合我國(guó)行政改革的現(xiàn)實(shí)，對(duì)行政主體進(jìn)行類型化研究。

如前所述，我國(guó)目前有關(guān)職權(quán)與授權(quán)性行政主體的劃分無(wú)法體現(xiàn)行政分權(quán)的特色與現(xiàn)代行政的發(fā)展趨勢(shì)，因而對(duì)其重新做類型化分析是十分必要的。回顧前述各國(guó)行政主體的類型劃分主要有兩種方式，其一，從行政事務(wù)的角度進(jìn)行分類（如：法國(guó)的國(guó)家、地方團(tuán)體與公務(wù)法人的劃分）；其二，從法律技術(shù)的角度進(jìn)行分類（如：德國(guó)的公法社團(tuán)、公法財(cái)團(tuán)、公共機(jī)構(gòu)等區(qū)分）。具體到我國(guó)，因處于體制改革與轉(zhuǎn)型時(shí)期，各項(xiàng)制度尚未完全確定，各類行政主體亦無(wú)法完全定型，但就目前的發(fā)展而言，已初具雛型。

（1）以村為單位的村民自治與特別行政區(qū)法律地位的確定，標(biāo)志著我國(guó)團(tuán)體自治已在一定程度上存在，并由此形成了分擔(dān)行政的地域團(tuán)體。加之中央與地方關(guān)系的調(diào)整、改革，更為行政的垂直分權(quán)提供了余地，這預(yù)示著我國(guó)地域性行政主體的成長(zhǎng)與發(fā)展。

（2）第三部門(mén)的成長(zhǎng)促使國(guó)家壟斷公共職能的格局開(kāi)始瓦解。各種社會(huì)組織、事業(yè)單位已逐步擺脫了政府直接管理的模式，具備了自主的獨(dú)立法律地位。雖然上述組織目前仍存在一定程度的行政隸屬性，但相對(duì)于國(guó)家直接行政而言，無(wú)論從組織還是功能上都具有其自身的特點(diǎn)。因而，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，研究此類公務(wù)組織分擔(dān)行政的具體情況（包括：功能與活動(dòng)方式的特色）是十分必要的。

改革與我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷促使國(guó)家壟斷行政逐步走向行政主體的多元化，在這一過(guò)程中，一方面要求權(quán)力行政從過(guò)去的萬(wàn)能走向職權(quán)法定；另一方面預(yù)示著權(quán)力行政向服務(wù)行政的轉(zhuǎn)化與拓展。其復(fù)雜性表現(xiàn)在行政不僅要退出其不應(yīng)存在的領(lǐng)域，更應(yīng)強(qiáng)化其應(yīng)有的積極功能。在此雙重目標(biāo)之下，改革行政體制，轉(zhuǎn)換傳統(tǒng)公共職能的承擔(dān)模式已勢(shì)在必行。立于此種角度研究我國(guó)行政主體的功能與類型則更具現(xiàn)實(shí)意義。

本文的立意在于以現(xiàn)代行政為立足點(diǎn)，分析、探究現(xiàn)代行政主體多元化的根本原因，并試圖為這一法學(xué)技術(shù)名詞予以確切定義。在大量的分析、研究基礎(chǔ)上得出如下結(jié)論：一、鑒于現(xiàn)代行政功能與組織上的復(fù)雜性，行政主體這一概念已突破了行政訴訟的范疇，即一個(gè)組織被界定為行政主體，并不意味著它的行為必然受公法訴訟的約束（如法國(guó)工商公務(wù)法人的行為絕大部分由普遍法院管轄）。因而，現(xiàn)代行政主體與行政訴訟之間并無(wú)必然的因果關(guān)系，這一概念的法律價(jià)值存在于行政法學(xué)的研究之中，而不體現(xiàn)為訴訟標(biāo)準(zhǔn)的界定。這種實(shí)體與訴訟判定標(biāo)準(zhǔn)的分離恰恰是現(xiàn)代行政復(fù)雜化、手段多樣化的產(chǎn)物。為此，作為一個(gè)法學(xué)概念，行政主體必須與行政法學(xué)的發(fā)展相適應(yīng)，體現(xiàn)出行政現(xiàn)實(shí)的特點(diǎn)。二、行政分散化以及由此產(chǎn)生的行政分權(quán)制度是促使現(xiàn)代行政主體多元化的根本原因。這種多元化蘊(yùn)含著現(xiàn)代行政的復(fù)雜性與靈活性，并促使行政法學(xué)的研究逐漸向縱深發(fā)展。具體到我國(guó)，從國(guó)家壟斷公共職能到政府的逐漸退步抽身，以及公共職能的社會(huì)分擔(dān)，其中無(wú)不包含著行政范圍的界定與行政功能的合理分擔(dān)。因此，研究我國(guó)改革以及由此引起的社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷同行政主體演化之間的關(guān)系，進(jìn)而促進(jìn)整個(gè)行政法學(xué)的發(fā)展，使之更具現(xiàn)實(shí)意義，更能充分發(fā)揮理論研究的前瞻作用，成為現(xiàn)代行政主體研究的當(dāng)務(wù)之急。