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自改革以來，我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展取得了巨大成就，但土地規(guī)模經(jīng)營的推進卻甚為緩慢，使得農(nóng)民增收空間非常有限，同時也給控制農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量標準和市場風險帶來挑戰(zhàn)，已成了制約現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和新農(nóng)村建設的一個基礎性障礙。

1959年在廬山會議上反復講述了一個觀點，即我們曾經(jīng)“對農(nóng)民是勞動者又是私有者這一點，估計不夠”?！肮烙嫴粔颉钡慕Y(jié)果是搞激進的集體化，付出了沉痛的代價。現(xiàn)在，我們對小農(nóng)經(jīng)濟的局限性和落后性，同樣估計不夠，并沒有采取相應的政策加以改造，一些政策措施反而是強化了小農(nóng)經(jīng)濟的格局。必須明確，小農(nóng)經(jīng)濟也是沒有出路的，大海般的小農(nóng)經(jīng)濟基礎上是無法真正建成新農(nóng)村和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的。

從國際上看，根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織的最新統(tǒng)計資料，目前日本農(nóng)民的人均土地規(guī)模已經(jīng)是我國的7倍，韓國是我國的4倍。日本土地法律的一再調(diào)整，我國臺灣之所以實行“第二次”，其重要目的就是要克服小農(nóng)經(jīng)濟的局限性，推進規(guī)模經(jīng)營。

這些情況指明，穩(wěn)步地推進我國農(nóng)村的土地制度改革，加快小農(nóng)經(jīng)濟改造的步伐，已是歷史的大勢所趨。我認為，我國農(nóng)村土地制度改革應當按照以下思路分三步走。

第一步，從明年起，在現(xiàn)有各項農(nóng)業(yè)補貼外，考慮增設農(nóng)地流轉(zhuǎn)補貼。目前農(nóng)民承包地流轉(zhuǎn)主要有轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、入股等4種形式。為了加強對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的管理，我國已經(jīng)制訂頒布了《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（農(nóng)業(yè)部*5年1月19日），但這些法規(guī)和文件中基本沒有促進農(nóng)戶之間土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)容。

鑒此，應盡快制訂“農(nóng)地流轉(zhuǎn)促進方案”，以期促進農(nóng)戶的規(guī)模經(jīng)營，培育有效率的專業(yè)農(nóng)戶，讓留下來的農(nóng)民專心當好農(nóng)民，讓轉(zhuǎn)出去的農(nóng)民安心當好非農(nóng)民。其中，重要的一項內(nèi)容就是，要在現(xiàn)有的各項農(nóng)業(yè)專項補貼外，增設農(nóng)地流轉(zhuǎn)補貼專項資金，對出讓農(nóng)地的農(nóng)民給予補貼。這在實質(zhì)上等于國家承擔了一部分地租。

具體實施辦法如下：

1、資金來源。中央財政設專項資金，東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)等額配套。

2、補貼水平。如果補貼標準太低，實際收效將不明顯。建議以每畝30元為宜，東部地區(qū)地方配套后為60元。

3、資金規(guī)模。目前農(nóng)業(yè)部尚無全國性土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的數(shù)據(jù)。1998年農(nóng)業(yè)部對8省所做的調(diào)查顯示，參與流轉(zhuǎn)的土地只占全部土地的3-4％，發(fā)生面最廣的浙江省也只有7-8％。浙江學者的實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，*1年紹興市土地流轉(zhuǎn)率為1/4；湖州市流轉(zhuǎn)率為19％；衢州市流轉(zhuǎn)率為11.3％。*4年8月廣東省農(nóng)業(yè)部門對全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況進行了調(diào)查，結(jié)果顯示全?。ㄉ钲谑谐猓┩恋亓鬓D(zhuǎn)率14.4%。據(jù)此基本可以斷定，當前全國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率不會超過10%。按大數(shù)10%計算，全國18億畝耕地中參與流轉(zhuǎn)的面積為1.8億畝，按每畝30元的補貼標準，總共需要中央財政資金54億元。如果在5年內(nèi)，流轉(zhuǎn)面積能增加到5億畝，需要中央支出150億元。

該項補貼符合WTO“綠箱”政策要求。

4、組織實施。*4年成都市就開始了鄉(xiāng)一級的土地流轉(zhuǎn)服務中心試點工作（第一個試點是金堂縣棲賢鄉(xiāng)），到*6年成都已經(jīng)建立了市、縣、鄉(xiāng)三級聯(lián)網(wǎng)的土地流轉(zhuǎn)管理服務機構(gòu)。借鑒成都的經(jīng)驗，各級土地管理部門都要加強農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務或管理的職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級要設置土地流轉(zhuǎn)服務中心（與現(xiàn)有的土地管理所“一套人馬，兩個牌子”）。

在具體實施中，分兩種情況區(qū)別對待。一是，土地流轉(zhuǎn)雙方協(xié)商達成初步意向后，要到所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務中心進行登記、審查、確認和公證，并簽訂合約。二是，有供地意向的農(nóng)戶先向鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務中心提出流出申請，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務中心張榜公布信息（逐步過渡到鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣市的有關信息網(wǎng)上公布），尋找有擴大經(jīng)營意向的農(nóng)戶，并由后者提出流入申請，經(jīng)審查確認后簽約。鄉(xiāng)鎮(zhèn)將兩種情況統(tǒng)計數(shù)據(jù)匯總逐級上報，補貼資金通過縣鄉(xiāng)財稅管理信息系統(tǒng)由農(nóng)村信用社或郵政儲蓄進行社會化發(fā)放，直接打入農(nóng)民“一折通”帳戶，并在村內(nèi)張榜公布。

5、配套措施。第一，農(nóng)地的流轉(zhuǎn)要有社區(qū)內(nèi)部優(yōu)先的原則。第二，單個農(nóng)戶租入土地要有上限。第三，對租用農(nóng)地的農(nóng)戶要有嚴格的資格限定，要求其戶主或家庭成員必須能正常地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，而不允許僅僅從事管理活動。第四，農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中不得改變其農(nóng)業(yè)用途。第五，支持工商企業(yè)參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)一體化經(jīng)營，但不提倡直接租入農(nóng)民土地，即使租入也不享受政府補貼。第六，為了防止共謀行為的發(fā)生，農(nóng)民私下流轉(zhuǎn)不享受補貼。第七，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同文本格式由省級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門確定。

第二步，3到5年后修訂《物權(quán)法》，允許承包地抵押。不久前通過的《物權(quán)法》，刪除了第四、五次審議稿中“土地承包經(jīng)營權(quán)人有穩(wěn)定收入來源的，經(jīng)發(fā)包方同意，可以將土地承包經(jīng)營權(quán)抵押”的相關條款?！段餀?quán)法》對土地承包經(jīng)營權(quán)“不能抵押”的限制，是對作為產(chǎn)權(quán)的核心――處分權(quán)完整性的分割，是對農(nóng)民土地權(quán)益的剝奪，因而引起了廣泛的爭議。

該法墨跡未干，從維護法律的嚴肅性角度講，近期不宜改動；但3到5年后，應當做出修改，允許農(nóng)民抵押土地獲得貸款。作為下位法的《土地管理法》和《土地承包法》，也應做出相應修改。

從現(xiàn)實情況看，農(nóng)民不能通過抵押土地而獲得貸款，是農(nóng)村金融難以搞活最根本的原因。早在*2年，中央經(jīng)濟工作會議就提出了要進行農(nóng)村金融改革，但目前為止，除了農(nóng)村信用社改革上取得一些成效外，整個農(nóng)村金融服務體系建設進展緩慢，新農(nóng)村建設面臨著嚴重的金融服務不足的制約，農(nóng)民普遍缺少對貸款的可獲得性。調(diào)查顯示，目前大約只有1/5的農(nóng)戶能夠從正規(guī)農(nóng)村金融機構(gòu)獲得貸款支持。如果土地可以抵押，農(nóng)村正規(guī)的商業(yè)性金融就會發(fā)展起來，整個農(nóng)村經(jīng)濟就會被激活，形成自我發(fā)展的機制，而不是像目前這樣高度依賴政府。

第三步，8到10年后，在國家的有效管理下、在先行試點改革的基礎上，逐步實行“土地歸農(nóng)”的制度改革，賦予農(nóng)民完整的土地權(quán)利。其關鍵，一是農(nóng)民無限期可繼承的所有權(quán)，二是可以自由交易租賃，即土地所有權(quán)將成為農(nóng)民借以發(fā)生交往或交換關系的一般規(guī)范和準繩，農(nóng)民可以把土地“作為排斥其他一切人的、只服從自己個人意志的領域”（《資本論》第3卷，第695―696頁），比如對土地的轉(zhuǎn)讓、出租、分割、抵押、贈與、繼承，特別是打破了“田里不鬻”的限制而可進行土地的買賣。

實行農(nóng)民土地所有，毫無疑問有利于提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，搞活農(nóng)村金融，促進農(nóng)民的就業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)擴張，而且還可以給政府帶來大量的土地交易稅和財產(chǎn)稅。對此，理論界基本不存在異議。

不少人擔心的是，土地歸農(nóng)后，會不會影響農(nóng)民的福利保障，會不會影響社會穩(wěn)定。這種樸素的看法實際上是不能成立的。試想，現(xiàn)行的土地制度只賦予了農(nóng)民部分的權(quán)利，如果說部分的權(quán)利就能為農(nóng)民提供保障，難道賦予農(nóng)民完整的權(quán)利反而不能提供保障了嗎？

那種認為在農(nóng)村社會保障尚不健全的情況下，土地歸農(nóng)后會造成“流民”，危及社會安全的觀點，從表面上看，似乎是從維護農(nóng)民的利益和社會安全的角度考慮的，但實際上，損害農(nóng)民利益，使農(nóng)民成為失地的“流民”，并危及社會安全的是地方政府擁有壟斷一級市場和經(jīng)營二級市場從而獲得巨大土地價差收益的特殊權(quán)力，從未見到農(nóng)民自己愿意成為失地的“農(nóng)民”。退一步講，在新的土地制度下，即使農(nóng)民真的失地失業(yè)沒有了著落，也與集體所有制下農(nóng)民被強制征地后變成“三無”農(nóng)民有實質(zhì)性的不同。

我認為，實行土地歸農(nóng)后，農(nóng)民出賣土地一定是非常謹慎的，一般是在三種情況下發(fā)生：一種是在城里有了穩(wěn)定的職業(yè)；一種是為了經(jīng)濟發(fā)展籌集資本，這種情況下農(nóng)民失去了土地，但不會無業(yè)；另一種是為了彌補生活急需，如做手術救治人命，這種情況下，即使日后沒有著落也值得。相反，在現(xiàn)行制度下，農(nóng)民已經(jīng)進了城，但一只腳還被束縛在家鄉(xiāng)的土地上；農(nóng)民需要創(chuàng)業(yè)或從事其他經(jīng)濟活動的資本，卻指望不上他的那份土地；農(nóng)民需要治病救人，也指望不上他的份地，這才是對農(nóng)民權(quán)利的剝奪。

實行土地歸農(nóng)后，可能會有人貪圖享受而將土地賣掉，“賣了耕牛換燒酒”，變得沒有著落。對于這些人，就像50多年前時中央所說的那樣，重要的是要進行道德改造。不能因為他們的存在而影響總體的制度安排。構(gòu)建和諧社會，需要高度關注民生，關心弱勢群體，但并不是要保護落后；政府需要察民意、順民心、厚民生，同時也需要啟民智、修民德、端民行。

總之，我國的農(nóng)地制度已經(jīng)到了非改不可，不改不行的階段了。但是，改革必須做出有步驟的安排，并能把負面影響控制在可接受的范圍內(nèi)。1941年陳獨秀蟄居四川江津時寫道“忽略了時間問題，真理就變成了謬誤。”《農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的前途問題》的結(jié)束語則說：“真理總是具體的，要看什么樣的經(jīng)濟基礎與歷史條件?！蔽蚁?，就中國農(nóng)地制度改革而言，大概沒有比以上三步走的方案更慎思明辨和可行的選擇了。