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新中國(guó)成立以來，中國(guó)農(nóng)地制度主要有三種類型：時(shí)期的私有私營(yíng)制、的公有公營(yíng)制和改革開放以來的公有私營(yíng)制。三種農(nóng)地制度的績(jī)效差異極大，各自的缺陷導(dǎo)致其處于不斷的變遷之中。但無論任何變遷，中國(guó)農(nóng)地制度必須同時(shí)兼顧效率和公平，農(nóng)村土地必須同時(shí)承擔(dān)資產(chǎn)與社會(huì)保障兩種功能。這既是當(dāng)前農(nóng)民認(rèn)同土地集體所有制的主要原因，也是今后農(nóng)地制度改革必須考慮的重要因素。

從產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)類型看，新中國(guó)成立以來的農(nóng)地制度主要有三種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)類型：一是時(shí)期的私有私營(yíng)制，即以農(nóng)民占有的土地所有制取代地主占有的土地私有制；二是時(shí)期的公有公營(yíng)制；三是改革開放以來的公有私營(yíng)制。這三種不同的農(nóng)地制度，從經(jīng)濟(jì)效率和社會(huì)公平兩個(gè)基本維度看，其績(jī)效水平的差異是巨大并且明顯的。改革開放以來實(shí)行的、曾經(jīng)獲得巨大贊譽(yù)的農(nóng)地制度，由于其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、管理體制等方面的缺陷，對(duì)土地資源的合理配置和土地收益的合理分配產(chǎn)生了深刻影響，農(nóng)村土地集體所有制正在面臨新的挑戰(zhàn)。

時(shí)期：“私有私營(yíng)”的農(nóng)地制度

新中國(guó)成立之前，中國(guó)的農(nóng)地制度是封建地主占有為主的私有產(chǎn)權(quán)，占鄉(xiāng)村人口不到10%的地主和富農(nóng)，占有著約70%以上的農(nóng)村土地；而占農(nóng)村人口90%以上的貧農(nóng)、中農(nóng)和佃農(nóng)卻只占有不到30%的農(nóng)村土地。①在這種土地占有水平極度不平等的農(nóng)地制度下，農(nóng)村人口的貧困狀況相當(dāng)普遍?！案哂衅涮铩笔侵袊?guó)共產(chǎn)黨的理想之一。通過改革土地制度，改變農(nóng)村的生產(chǎn)關(guān)系，解放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，提高農(nóng)村人口的生活水平，成為新中國(guó)成立之初最重要的制度變遷。

1950年6月30日，在總結(jié)解放前經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，《中華人民共和國(guó)法》正式頒布。自此，運(yùn)動(dòng)在全國(guó)范圍內(nèi)迅速推行。到1953年春，全國(guó)除新疆、西藏和臺(tái)灣之外，基本完成了，完成地區(qū)的農(nóng)業(yè)人口占全國(guó)農(nóng)業(yè)人口總數(shù)的90%以上。完成之后，農(nóng)村的土地占有狀況被根本改變。中獲得經(jīng)濟(jì)利益的農(nóng)民，約占農(nóng)業(yè)人口的60-70%.“使全國(guó)3億多無地、少地的農(nóng)民無償?shù)孬@得了7億畝的土地和其它生產(chǎn)資料，免除了過去每年向地主交納的700億斤糧食的苛重的地租?！?，“貧農(nóng)、中農(nóng)占有的耕地占全部耕地的90%以上，原來的地主和富農(nóng)占有全部耕地的8%左右?！雹?/p>

這次的成果是廢除了舊中國(guó)的土地私有制，形成了新的土地私有制，即農(nóng)村土地歸農(nóng)民私人所有、并且以農(nóng)戶家庭為生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)單位組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地制度。這種新的土地私有制實(shí)現(xiàn)了土地資源占有上的人人均等，是“耕者有其田”的公平理想的充分體現(xiàn)。從土地的產(chǎn)權(quán)屬性以及所有權(quán)和使用權(quán)的關(guān)系上看，這是一種完全的私有制，產(chǎn)權(quán)主體最為明晰，土地的所有權(quán)和使用權(quán)高度統(tǒng)一。在這種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)類型中，三大關(guān)鍵要素土地、人力、資金的流動(dòng)沒有任何制度性障礙，土地進(jìn)入市場(chǎng)的頻率、市場(chǎng)化程度是新中國(guó)成立以來最高的歷史時(shí)期。從社會(huì)公平角度看，這種新型的土地私有制是一種“起點(diǎn)公平”的土地制度，即按照平等占有土地的原則，農(nóng)民人人都獲得了一定數(shù)量的私有土地。因此，時(shí)期，農(nóng)民隨著政治地位的提高，生產(chǎn)積極性也相應(yīng)提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平明顯提高。1949年前，糧食總產(chǎn)最高的年產(chǎn)量?jī)H為2，774億斤，1949年為2，263.6億斤，開始后的1951年，糧食總產(chǎn)量增長(zhǎng)到2873.7億斤，1952年增加為3，278.2億斤，超過1949年前最高年產(chǎn)量的18.1%.1952年的全國(guó)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值，比1949年增加了48.5%.③

但是這種以“均田”為主要形式的土地私有制，一方面表現(xiàn)出私有產(chǎn)權(quán)的效率優(yōu)勢(shì)，另一方面很快表現(xiàn)出兩大缺陷：一是單個(gè)農(nóng)戶家庭的生產(chǎn)能力不足，特別是大型農(nóng)具、牲畜不足的困難在小農(nóng)戶中普遍存在；二是以后不久，農(nóng)戶之間因?yàn)樯a(chǎn)能力的差異迅速出現(xiàn)分化，即新的“兩極分化”，均田和均貧富的格局難以長(zhǎng)期維持。這被認(rèn)為是國(guó)家很快于1953年開始推行農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)的主要原因④。由于這兩方面的缺陷，政府開始探索新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織方式和土地制度，形成的“私有私營(yíng)”制很快被新的農(nóng)地制度所取代。

時(shí)期：“公有公營(yíng)”的農(nóng)地制度

之后不久，中國(guó)農(nóng)村迅速開展的農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)便徹底改變了農(nóng)村的土地私有制。農(nóng)地制度從之后的“私有私營(yíng)”轉(zhuǎn)變?yōu)闀r(shí)期的“公有公營(yíng)”，實(shí)際上是一個(gè)從農(nóng)業(yè)互助組、初級(jí)社、高級(jí)社到快速推進(jìn)的過程。

完成后不久，為克服單個(gè)農(nóng)戶生產(chǎn)能力不足的困難，農(nóng)村出現(xiàn)了自發(fā)組織的互助組，中央就在此基礎(chǔ)上著力推動(dòng)農(nóng)戶建立合作組織，即農(nóng)業(yè)合作社。最初，合作方式一般多為按照自愿原則組建的季節(jié)性互助組，農(nóng)戶的產(chǎn)權(quán)關(guān)系不變，土地、農(nóng)具和牲畜等生產(chǎn)資料依然屬于農(nóng)民私人所有。1953年12月中共中央了《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》，除了肯定農(nóng)業(yè)合作社的道路之外，還提出了農(nóng)村要“由互助組到初級(jí)形式的半社會(huì)主義的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，再到完全社會(huì)主義的高級(jí)形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社?！?/p>

由于中央的目標(biāo)是迅速完成“農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造”，因此，從互助組到合作社的普及，僅僅花了兩年多時(shí)間。1955年10月，中共七屆六中全會(huì)通過的《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問題的決議》提出：“要重點(diǎn)的試辦農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社；在有些已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)半社會(huì)主義合作化的地方，分批分期地由初級(jí)社轉(zhuǎn)變?yōu)楦呒?jí)社”，此后，建設(shè)社會(huì)主義性質(zhì)的高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社成為農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)的重心。1956年，高級(jí)社在全國(guó)各地推廣，到1957年，加入高級(jí)社的農(nóng)戶占全國(guó)總農(nóng)戶數(shù)的90%.高級(jí)社與互助組和初級(jí)社的根本區(qū)別是：農(nóng)民的土地、果園、林木等主要資產(chǎn)和生產(chǎn)資料被強(qiáng)制性地、無償?shù)厥諝w高級(jí)社所有；大型農(nóng)具、耕畜等生產(chǎn)資料盡管有償、但同時(shí)也是強(qiáng)制性地收歸高級(jí)社所有；并且，社員不再獲得土地報(bào)酬，而是參加集體勞動(dòng)，獲得勞動(dòng)報(bào)酬。實(shí)行高級(jí)社后，農(nóng)戶只保留數(shù)量有限的自留地和零星樹木。高級(jí)社的普及，標(biāo)志著時(shí)期形成的土地私有制被強(qiáng)制性的土地公有制取代，在這種“公有公營(yíng)”的農(nóng)地制度中，農(nóng)民不再是土地的所有者，也不擁有土地的使用權(quán)，僅僅是“社員”，“社員”的本質(zhì)含義是高級(jí)社所雇用的、在農(nóng)業(yè)部門就業(yè)的雇員。

1958年8月，中共中央政治局通過《關(guān)于在農(nóng)村建立問題的決議》后，化運(yùn)動(dòng)很快在全國(guó)農(nóng)村范圍內(nèi)開展起來，農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)被推向新的高潮。是由若干個(gè)高級(jí)社合并而成，與高級(jí)社的主要區(qū)別在于：1958年全面實(shí)行之后，農(nóng)民的“退出權(quán)”被剝奪了，而在之前，盡管政府大力推動(dòng)合作化運(yùn)動(dòng)，但農(nóng)民同時(shí)享有“退出權(quán)”?！?955年11月全國(guó)人大常委會(huì)通過的《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》和1956年6月全國(guó)人大常委會(huì)通過的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》都明確規(guī)定，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社社員有退出權(quán)，如果他決定退社，可以帶走他的入社財(cái)產(chǎn)，并得到他在合作社投資的報(bào)酬?！?958年以后有關(guān)退出權(quán)的規(guī)定不再出現(xiàn)在中國(guó)官方文件中，這種情況一直持續(xù)到1981年”。⑤

“一大二公”的制度，從一開始就給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成了重創(chuàng)，面對(duì)嚴(yán)峻的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，1961年11月中共中央發(fā)出了《關(guān)于農(nóng)村當(dāng)前政策問題的緊急指示信》（即《農(nóng)業(yè)十二條》），明確提出應(yīng)當(dāng)建立“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的制度；1962年9月，中央《農(nóng)村工作條例修正草案》，對(duì)1961年3月廣州會(huì)議制定的《農(nóng)業(yè)六十條》進(jìn)行了修改補(bǔ)充，再次強(qiáng)調(diào)“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”，并規(guī)定以生產(chǎn)隊(duì)為基本核算單位30年不變。自此，“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的體制及其相應(yīng)的土地制度完全確立，直到1983年家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在全國(guó)推廣，同年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政體的通知》，時(shí)代及其相應(yīng)的農(nóng)地制度宣告結(jié)束。

無論在理論上還是在實(shí)踐上，體制及其相應(yīng)的“公有公營(yíng)”的農(nóng)地制度，都是一種失敗的制度選擇，是新中國(guó)歷史上效率最低的、也是最不公平的土地制度。完全喪失土地產(chǎn)權(quán)和“退出權(quán)”的農(nóng)民，生產(chǎn)積極性被嚴(yán)重挫傷，普遍運(yùn)用消極怠工等“弱者的武器”抵制集體化勞動(dòng)。運(yùn)動(dòng)開始后的幾年內(nèi)，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品大幅度減產(chǎn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平急劇下降。1962年，糧食產(chǎn)量比1957年減少18%，棉花產(chǎn)量減少54.3%.此后，經(jīng)過多次政策調(diào)整，到1965年，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)才逐步恢復(fù)到1957年的水平。1965-1978年間，農(nóng)業(yè)發(fā)展極其緩慢，全國(guó)糧食產(chǎn)量年均增長(zhǎng)3.5%，棉花產(chǎn)量年均增長(zhǎng)0.3%，油料的增長(zhǎng)率為2.8%.但是，這也主要是靠人口增長(zhǎng)和毀林開荒等擴(kuò)大耕地面積的方式來實(shí)現(xiàn)的。不僅如此，農(nóng)民收入長(zhǎng)期在低水平上徘徊。據(jù)1985年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的資料，1957年農(nóng)民人均年度純收入為73.37元，1978年增加到133.57元，20年間僅增長(zhǎng)60.3元。1957-1977年，農(nóng)民從集體分得的現(xiàn)金收入平均只增長(zhǎng)了4.77元，年均增加0.2元⑥。農(nóng)村的貧困發(fā)生率居高不下，1978年全國(guó)農(nóng)村沒有解決溫飽問題的貧困人口達(dá)到2.5億，占農(nóng)村總?cè)丝诘?0.7%⑦。

改革開放以來：公有私營(yíng)的農(nóng)地制度

改革開放以來，在“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”基礎(chǔ)上，逐步形成了“集體所有、家庭經(jīng)營(yíng)”的農(nóng)村土地集體所有制，即土地的所有權(quán)屬于村集體，農(nóng)戶通過向村集體承包獲得土地的使用權(quán)，村集體指行政村的全體村民，村委會(huì)是其代表。從產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)類型看，這是一種“共有”產(chǎn)權(quán)形式，土地的所有權(quán)屬于集體，行政村的村民都是集體的一分子，“成員權(quán)”在理論上使全體村民共同擁有土地產(chǎn)權(quán)。

新時(shí)期的改革開放，首先是從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織和經(jīng)營(yíng)方式開始的，其后逐步觸及到農(nóng)地制度。1978年11月，由安徽鳳陽縣小崗村18名村民自發(fā)嘗試實(shí)行的承包經(jīng)營(yíng)方式，成為當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村土地集體所有制的發(fā)端。同年12月，中共十一屆三中全會(huì)通過《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定（草案）》和《農(nóng)村工作條例（試行草案）》，提出建立嚴(yán)格的生產(chǎn)責(zé)任制，肯定了包工到組、聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織方式，但同時(shí)指出不允許“包產(chǎn)到戶”和“分田單干”。1979年9月，十一屆四中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》，將十一屆三中全會(huì)草案中的“不許包產(chǎn)到戶”和“不許分田單干”的規(guī)定改為“不許分田單干”。1982年和1983年的“中央一號(hào)文件”，則提出要實(shí)行生產(chǎn)責(zé)任制，特別是聯(lián)產(chǎn)承包制，實(shí)行政社分設(shè)。自此，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在全國(guó)范圍內(nèi)逐步推開，持續(xù)了20多年的“統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、集中勞動(dòng)”的土地制度和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式成為歷史。土地制度隨之進(jìn)行了重大改革，實(shí)行“兩權(quán)分離”的農(nóng)地制度，即土地的所有權(quán)歸村集體所有、農(nóng)戶通過承包獲得使用權(quán)。此后，“隊(duì)為基礎(chǔ)、三級(jí)所有”的于1983年在全國(guó)各地陸續(xù)解體。

1984年，中共中央發(fā)出《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》，即第三個(gè)一號(hào)文件，強(qiáng)調(diào)要繼續(xù)穩(wěn)定和完善聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，延長(zhǎng)土地承包期。為鼓勵(lì)農(nóng)民增加對(duì)土地的投資，《通知》規(guī)定土地承包期一般應(yīng)在15年以上。1993年11月中共中央、國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》，決定在原有的耕地承包期到期之后，再延長(zhǎng)30年不變，并且提出有條件地允許土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓；1998年10月十五屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》，進(jìn)一步明確了土地承包期再延長(zhǎng)30年的政策，并要求加快立法，賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)。

當(dāng)前農(nóng)村土地集體所有制的形成，一方面通過上述歷次政策調(diào)整逐步定型；另一方面，也通過法律的形式逐步完善。1986年4月，六屆全國(guó)人大四次會(huì)議通過《中華人民共和國(guó)民法通則》，首次提出了農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念，在法律上將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)視為一種與財(cái)產(chǎn)所有權(quán)相關(guān)的權(quán)利。1993年3月八屆全國(guó)人民代表大會(huì)一次會(huì)議通過《中華人民共和國(guó)憲法修正案》，對(duì)原《憲法》的第八條第一款進(jìn)行了修改，正式確立家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的法律地位。土地制度也是逐步確立的。1986年6月頒布的《土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于集體所有”，自此，農(nóng)村土地的集體所有制性質(zhì)在法律上得以確立。1998年8月，經(jīng)過修訂的《土地管理法》在基本保留上述條款的基礎(chǔ)上，明確規(guī)定了土地承包權(quán)的期限：“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營(yíng)，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。土地承包經(jīng)營(yíng)期限為三十年?！?2年8月《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》頒布，對(duì)土地承包權(quán)的保護(hù)從政策層面上升到法律層面：“國(guó)家保護(hù)集體土地所有者的合法權(quán)益，保護(hù)承包方的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，任何組織和個(gè)人不得侵犯”：“國(guó)家保護(hù)承包方依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”；承包方“依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和處置產(chǎn)品”?！俺邪乇灰婪ㄕ饔?、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償”?！掇r(nóng)村土地承包法》和《土地管理法》共同構(gòu)成當(dāng)前“公有私營(yíng)”農(nóng)地制度的基本法律框架。

以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要實(shí)現(xiàn)形式的農(nóng)村土地集體所有制，在改革開放之初曾經(jīng)取得了極高的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率極大提高，農(nóng)產(chǎn)品長(zhǎng)期短缺的局面迅速改變。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，不僅使農(nóng)民獲得了一定的“自由流動(dòng)資源”，即有限制的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，并且獲得了可自由支配的時(shí)間和“自由活動(dòng)空間”，從而成為社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的重要觸發(fā)點(diǎn)。

從農(nóng)村集體土地所有制形成的過程看，這種“公有私營(yíng)”的農(nóng)地制度實(shí)質(zhì)上是農(nóng)民與國(guó)家博弈之后共同的制度選擇，其制度的內(nèi)核是通過“均分”土地的使用權(quán)，同時(shí)村集體享有土地的所有權(quán)，由于村集體在理論上等同于“全體村民”，則全體村民共同享有土地的分配、調(diào)整以及最終的處分權(quán)，以此在農(nóng)村社區(qū)的范圍內(nèi)盡可能實(shí)現(xiàn)“效率”與“公平”的兼顧。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改革開放之初形成的農(nóng)村土地集體所有制，逐步暴露出其內(nèi)在的缺陷，這種缺陷主要根源在于土地的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不合理。一方面，土地的產(chǎn)權(quán)主體模糊。根據(jù)國(guó)家有關(guān)的法律法規(guī)，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，但同時(shí)，對(duì)于誰是所有權(quán)的真正主體、所有權(quán)主體和經(jīng)營(yíng)管理者之間的關(guān)系等，都缺乏明確的界定，因此，這是一種所有權(quán)主體模糊或缺位的所有制，全體村民共有的土地所有權(quán)，實(shí)際上往往由少數(shù)村干部掌握。另一方面，這是一種殘缺的土地產(chǎn)權(quán)。土地產(chǎn)權(quán)是一束權(quán)利，包括所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)、處分權(quán)等多項(xiàng)權(quán)利，農(nóng)民通過承包獲得集體土地的使用權(quán)，但這種使用權(quán)是不完整的，受到了嚴(yán)格的限制，僅僅限于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域；并且，農(nóng)民只能獲得農(nóng)產(chǎn)品的收益，不能獲得土地作為資產(chǎn)的收益，也不能進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、抵押。農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)缺陷，導(dǎo)致目前農(nóng)民的土地權(quán)益得不到保障；嚴(yán)重限制了土地市場(chǎng)的發(fā)育，土地資源的配置效率低下：“圈地運(yùn)動(dòng)”難以遏制，土地資源的浪費(fèi)和流失嚴(yán)重。

當(dāng)前農(nóng)地制度的改革取向

針對(duì)當(dāng)前農(nóng)地制度的種種缺陷，學(xué)界提出了一系列農(nóng)地制度改革的設(shè)想，大致有四種改革取向：1）實(shí)行農(nóng)地私有制，主張農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)徹底私有化，唯有土地私有制，才能克服產(chǎn)權(quán)模糊等缺陷，使農(nóng)民成為土地的真正主人。2）實(shí)行國(guó)家與農(nóng)民的復(fù)合產(chǎn)權(quán)制：即土地的所有權(quán)屬于國(guó)家，國(guó)家作為土地的所有者，掌握農(nóng)地的處置權(quán)和管制權(quán)，制止破壞農(nóng)地的干涉權(quán)等少數(shù)幾項(xiàng)宏觀調(diào)控的權(quán)力，而農(nóng)地的其他權(quán)利諸如使用權(quán)、收益權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)等都界定給農(nóng)民。取消農(nóng)村集體對(duì)于土地的一切權(quán)利，以此從法律上制止村委會(huì)憑借土地所有權(quán)侵害農(nóng)民土地權(quán)利的行為⑧。3）實(shí)行國(guó)家所有、農(nóng)民永佃的“水佃制”，即土地所有權(quán)收歸國(guó)有，但以二次承包為界，將農(nóng)民的土地承包期延長(zhǎng)到999年，即實(shí)行國(guó)有＋“999”使用期的農(nóng)地制度⑨。4）在穩(wěn)定農(nóng)村集體私有制的前提下，逐步完善土地承包制。提出進(jìn)一步完善土地承包制的方向是將土地承包期物權(quán)化、長(zhǎng)期化和市場(chǎng)化⑩。

當(dāng)前，關(guān)于農(nóng)地制度問題的討論主要有幾種不同的理論和實(shí)證視角。

1.產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論：以產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)作為主要的理論支點(diǎn)，自然地主張農(nóng)地私有化。很多經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，完全的私有產(chǎn)權(quán)因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)關(guān)系清晰，產(chǎn)權(quán)主體明確，是最有效率的制度安排。

2.公共選擇理論：該理論認(rèn)為，國(guó)家遵循“理性人”假設(shè)，同樣具有自身利益，并且將采取自我利益最大化的行為方式，但國(guó)家追求的“利益”既包括經(jīng)濟(jì)利益，也包括政治利益，兩者利益的共同最大化是其追求的目標(biāo)。因此，作為制度選擇的最終決策者，政府的“理性人”角色，將出于經(jīng)濟(jì)利益和政治利益相兼顧的考慮，進(jìn)行制度選擇。因此，在中國(guó)目前的政府主導(dǎo)的發(fā)展進(jìn)程中，國(guó)家還需要通過以各種低成本方式獲得土地資源，并且最大限度地保持社會(huì)穩(wěn)定，而農(nóng)村土地的集體所有制，恰好能夠較好滿足上述需要，因此，農(nóng)地制度在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)上還難以重大突破（11）。

3.制度變遷理論：新制度學(xué)派對(duì)于制度變遷的分析主要基于兩點(diǎn)：一方面成本—收益框架，即“當(dāng)預(yù)期的凈收益超過預(yù)期的成本，一項(xiàng)制度安排就會(huì)被創(chuàng)新。只有當(dāng)這一條件得到滿足時(shí)，我們才發(fā)現(xiàn)在一個(gè)社會(huì)內(nèi)改變現(xiàn)有制度和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的企圖。”（12）中國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)地制度，盡管表現(xiàn)出一系列的缺陷，但如果對(duì)此進(jìn)行重大的變革，特別是在當(dāng)前國(guó)家還沒有更可靠和有效的社會(huì)保障體系接納數(shù)億農(nóng)民的前提下，還很難預(yù)測(cè)其預(yù)期收益與各種成本之間的比例關(guān)系，變革的條件似乎還不具備。

另一方面，“需求-供給”框架。一項(xiàng)制度安排或制度變遷的績(jī)效如何，關(guān)鍵取決于制度的供給方與接收方所具有的“同意一致性”水平?！巴庖恢滦浴彼皆礁?，則制度的均衡性越好?！巴庖恢滦浴庇捎跇O大地降低了制度變遷的交易成本，因此也是誘致性制度變遷的重要基礎(chǔ)。中國(guó)當(dāng)前農(nóng)地制度的確立，既是不同層次經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人創(chuàng)新的結(jié)果，同時(shí)由于制度變遷的過程以及確立的制度內(nèi)涵響應(yīng)了決策層的偏好和利益，以至于在制度變遷過程中，制度創(chuàng)新的需求和供給雙方?jīng)]有根本的利益沖突，在不同經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人之間具有很高的“同意一致性”。（13）當(dāng)前的農(nóng)地制度，盡管表現(xiàn)出某種不均衡性，但現(xiàn)有的“同意一致性”水平還較高。

4.農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地制度的評(píng)價(jià)：關(guān)于農(nóng)地制度變革取向的討論，往往忽視了一個(gè)重要前提，就是農(nóng)民對(duì)農(nóng)地制度的認(rèn)知與偏好。劉鵬凌等人的專題調(diào)查顯示，農(nóng)戶對(duì)于當(dāng)前的農(nóng)地制度基本認(rèn)同，但對(duì)農(nóng)村土地管理的決策機(jī)制不滿，主要是民主化程度不夠。對(duì)于改革的取向，農(nóng)民的基本偏好是“穩(wěn)定”，經(jīng)濟(jì)學(xué)界認(rèn)為產(chǎn)權(quán)關(guān)系最為清晰、也是最有效率的土地私有制，但農(nóng)戶對(duì)其認(rèn)同水平并不高。相反，由于農(nóng)戶在激烈的改革過程中出現(xiàn)新的利益分配不公，對(duì)私有化并沒有表現(xiàn)出顯著的需求。（14）

農(nóng)戶對(duì)于農(nóng)地制度的取向與經(jīng)濟(jì)學(xué)家的差別并非出乎意料，因?yàn)椤吧姹Ｕ显谵r(nóng)民的選擇和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)中是比平均利潤(rùn)最大化更為重要的原則”。在土地、資本和外部就業(yè)機(jī)會(huì)都稀缺的情況下，“安全第一”就成為農(nóng)民的生存?zhèn)惱?。?5）

中國(guó)農(nóng)地制度變遷的歷史表明：中國(guó)的農(nóng)地制度安排必須在“效率”和“公平”之間取得平衡。改革開放以來，“上下結(jié)合”是中國(guó)制度變遷的一般路徑，因?yàn)榫哂休^好的“同意一致性”將得到延續(xù)。因此，無論從采取何種理論視角提出改革方案，農(nóng)民的偏好與認(rèn)同都是需要加以優(yōu)先考慮的因素。今后一段時(shí)期內(nèi)，中國(guó)的農(nóng)地制度改革，應(yīng)避免劇烈的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)重組，避免對(duì)利益分配格局進(jìn)行重大調(diào)整，而應(yīng)當(dāng)采取漸進(jìn)的改革方案。