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黨的十六大和十六屆三中全會對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題高度重視，提出我國小康社會建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)都在農(nóng)村?！叭r(nóng)”問題是影響我國經(jīng)濟(jì)社會平衡發(fā)展的重大問題，關(guān)系到我國全面小康社會建設(shè)的目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)，關(guān)系到農(nóng)村社會穩(wěn)定和我黨如何代表廣大人民群眾根本利益?！叭r(nóng)”問題由來已久，涉及十分復(fù)雜的體制、政策和經(jīng)濟(jì)問題。過去研究“三農(nóng)”，沒有跳出“農(nóng)”字，因而不可能從根本上解決問題。十六大提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，指出了問題的實(shí)質(zhì)，抓住了解決問題的關(guān)鍵。

一、當(dāng)前“三農(nóng)”主要問題

1978年，我國農(nóng)村率先開始以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，激發(fā)了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到較快發(fā)展，農(nóng)民收入持續(xù)增加。這種勢頭保持了十多年，到90年代后期，農(nóng)村改革的政策優(yōu)勢逐漸減弱，卻不斷暴露出一系列問題。進(jìn)入新世紀(jì)，這些問題成為制約我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的突出問題。涉及“三農(nóng)”的問題很多，其中最突出和帶有普遍性的問題有以下四個(gè)方面：

（一）農(nóng)民增收困難

從*7—*0年，全國農(nóng)民收入的增長速度連續(xù)四年下降。*6年全國農(nóng)民收入的增長速度是9.1％，*7年下降到4.8％，*8年下降到4.3％，*9年下降到3.8％，*0年再降至2.1％。黨中央國務(wù)院對此高度重視，采取多種政策措施，*1年農(nóng)民收入增長恢復(fù)到4.2％，*2年增幅達(dá)到4.4％，仍低于*7年的增長速度。此期間，城鄉(xiāng)居民收入差距進(jìn)一步加大，*0年城鄉(xiāng)人均收入比為2.2∶1，*5年為2.71∶1，*0年為2.79∶1。*2年農(nóng)民人均收入2476元，城市居民人均收入7703元，城鄉(xiāng)比約為3：1。這里要特別指出，農(nóng)民人均收入的大約40％是實(shí)物折算來的，不是貨幣收入。除此以外，在貨幣收入中農(nóng)民要留出20%~30％用于購買生產(chǎn)資料，以維持簡單再生產(chǎn)。如此計(jì)算，城鄉(xiāng)人均收入比要大于5：1。農(nóng)民增收難問題，會帶來一系列負(fù)面影響，例如農(nóng)民購買力下降，農(nóng)民用于生產(chǎn)的投入減少，農(nóng)村消費(fèi)市場難以啟動，農(nóng)村社會矛盾增多等等。

（二）農(nóng)業(yè)效益低下

*5年以后，農(nóng)產(chǎn)品市場趨于飽和，價(jià)格持續(xù)走低，農(nóng)產(chǎn)品賣難問題突出。*9年與*6年相比，農(nóng)產(chǎn)品收購價(jià)格總指數(shù)和糧食類收購價(jià)格總指數(shù)分別下降了23.1％和24％。有專家計(jì)算，*7—*9年，糧食價(jià)格下降使農(nóng)民人均減收40元，使農(nóng)民純收入增長減少15％。*7—*1年期間，每個(gè)農(nóng)民現(xiàn)金收入僅增加18.3元，其中工資性收入提高257.4元，出售農(nóng)產(chǎn)品收入下降455.8元。近幾年農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格仍在低位徘徊，影響了農(nóng)民種糧積極性，這種局面不扭轉(zhuǎn)，會給國家糧食安全造成威脅。*3年主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格出現(xiàn)上升趨勢，是一個(gè)非常值得注意的信號。

（三）農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱

農(nóng)業(yè)不同于其他產(chǎn)業(yè)，受自然因素影響大，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施對農(nóng)業(yè)發(fā)展具有十分重要的保障作用。長期以來，國家和各級政府對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重視不夠，投入很少。例如從*8—*1年中央共安排國債資金5100億元，主要用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其中用于農(nóng)業(yè)（不含水利、林業(yè)）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的僅為56億元，占國債投資的1.1％。專家指出，1950—1978年期間，通過價(jià)格差、農(nóng)業(yè)稅等形式，全國平均每年從農(nóng)業(yè)部門流出資金155億元，1979—*4年，平均每年流出811億元。農(nóng)業(yè)（特別是種植業(yè)）成本收益率呈下降趨勢，例如*7年種植業(yè)每畝成本純收益率為34％，*0年下降為19.5％。*7年全國農(nóng)民人均來自農(nóng)業(yè)的純收入是1267.69元，*1年則僅為1165.17元。

（四）農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重

多年來，黨中央國務(wù)院對減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)高度重視、三令五申，但是成效并不顯著。從根本上講，體制問題和政策問題是農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重的根源，縣鄉(xiāng)吃皇糧的人員規(guī)模和工資水平如果不能減少，農(nóng)民負(fù)擔(dān)就會居高不下。在農(nóng)業(yè)效益不高和農(nóng)民收入很低的情況下，國家每年從農(nóng)民身上收取約400億元的稅收，農(nóng)民還要繳納占純收入5％的“三提五統(tǒng)”，這兩項(xiàng)合法稅費(fèi)約1000億元。資料顯示，*0年農(nóng)村人口人均稅費(fèi)比率為5％，城市人口人均稅率為0.58％。除此之外，農(nóng)村子女就學(xué)和醫(yī)療是農(nóng)民最大的兩筆支出款項(xiàng)，據(jù)有人對我國中部某省農(nóng)村的調(diào)查，農(nóng)戶供養(yǎng)一個(gè)小學(xué)生一年需要1000元，初中學(xué)生一年需要1400元，高中學(xué)生一年需要3000元，因子女就學(xué)致貧的農(nóng)戶不在少數(shù)。

二、“三農(nóng)”問題產(chǎn)生的原因

從根本上說，“三農(nóng)”問題產(chǎn)生的根源是城鄉(xiāng)分治、一國兩策、重城輕鄉(xiāng)。城鄉(xiāng)分治的二元化社會結(jié)構(gòu)，是我國長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的，盤根錯(cuò)節(jié)，根深蒂固，而且形成一整套法規(guī)體系和管理制度，相當(dāng)堅(jiān)固?！叭r(nóng)”問題近幾年凸現(xiàn)出來，是新形勢下生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系矛盾的體現(xiàn)。

（一）農(nóng)村勞動力非充分就業(yè)，是農(nóng)村相對貧困的根本原因

人多地少是我國的基本國情，更是我國農(nóng)村的最大矛盾和農(nóng)民增收困難的根源。1952年我國農(nóng)村人口4.9億，1.1億農(nóng)戶，16億畝耕地，戶均耕地14.5畝，勞均5.7畝。*2年我國農(nóng)村人口9.3億，2.4億農(nóng)戶，20億畝耕地，戶均耕地8.1畝，勞均3.9畝。我國現(xiàn)有農(nóng)村勞動力約4.8億，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)或半就業(yè)的約有1億人，有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)外出務(wù)工的有9400萬人,留在農(nóng)村的勞動力大約3億人。根據(jù)農(nóng)業(yè)專家調(diào)查，按農(nóng)村現(xiàn)有生產(chǎn)率水平，農(nóng)業(yè)大體需要1億勞動力即可，有近2億農(nóng)村勞動力處于待轉(zhuǎn)移就業(yè)狀態(tài)。進(jìn)城務(wù)工人員大多工作極不穩(wěn)定，隨機(jī)就業(yè)，春去冬回，甚至隨農(nóng)忙季節(jié)來回流動，形成“候鳥”式民工潮，這并不利于農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移向健康方向發(fā)展。造成這種局面有國家政策導(dǎo)向的原因，國家對城市居民就業(yè)是一種政策，對農(nóng)村民工務(wù)工又是一種政策，加之有戶籍、身份制度限制，形成了就業(yè)的“一國兩策”，農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)自然不會有長遠(yuǎn)打算和提高技能的內(nèi)在需求，不能實(shí)現(xiàn)穩(wěn)固的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移。從根本上說，有計(jì)劃地解決農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)，是解決“三農(nóng)”問題的治本之策，其他措施不能代替。

（二）農(nóng)戶分散經(jīng)營體制難以適應(yīng)不斷變化的市場需求

我國農(nóng)村第一次改革確立了以家庭承包經(jīng)營為主、雙層經(jīng)營的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制。這種改革的優(yōu)點(diǎn)是充分考慮了我國的基本國情，把家庭承包土地作為基本制度，土地作為農(nóng)民安身立命的基本保障，相當(dāng)于城市的社會保障，使農(nóng)民沒有后顧之憂。但是，以家庭承包土地為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制帶來另一個(gè)問題，這就是家庭經(jīng)營土地過于分散，不利于現(xiàn)代科技的應(yīng)用，高度分散的農(nóng)戶難以對應(yīng)千變?nèi)f化的市場，農(nóng)業(yè)競爭力難以提高。例如：美國、加拿大平均每個(gè)農(nóng)戶大約擁有土地*公頃左右，歐盟國家平均每個(gè)家庭農(nóng)場擁有約20~30公頃土地，我國平均每個(gè)農(nóng)戶擁有土地0.5公頃。1987年前后，理論界開展過關(guān)于農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的大討論，有專家提出，在一定的生產(chǎn)力水平條件下，一個(gè)農(nóng)戶經(jīng)營的最佳規(guī)模是農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和土地生產(chǎn)率的平衡點(diǎn)，按中等勞動生產(chǎn)率水平，一個(gè)勞動力可以經(jīng)營約20畝耕地。按照生產(chǎn)關(guān)系要有利于生產(chǎn)力發(fā)展的基本要求，現(xiàn)階段應(yīng)允許農(nóng)民按照“自愿、規(guī)范、依法、有償”的原則進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。實(shí)際上，隨著農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，土地有償流轉(zhuǎn)是不可避免的。

（三）對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長期投入不足，使農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁不足

為了提高農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力，各國政府都在加大對農(nóng)業(yè)的支持和保護(hù)力度。韓國1970年制定了新農(nóng)村運(yùn)動計(jì)劃，到1980年，政府對農(nóng)業(yè)投資總額達(dá)到27571億韓元。日本*4年制定了一項(xiàng)對農(nóng)業(yè)投資6兆100億日元的計(jì)劃，用于應(yīng)對加入WTO對農(nóng)業(yè)的沖擊。*2年，美國頒布新農(nóng)業(yè)法，規(guī)定今后十年對農(nóng)業(yè)提供1900億美元的補(bǔ)貼。相比之下，我國是另一種情景，*0年我國財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的支出1298億元，占財(cái)政總支出的8％左右，比*0年的10％低2個(gè)百分點(diǎn)，比1980年的12％低4個(gè)百分點(diǎn)。按WTO協(xié)議計(jì)算口徑，我國財(cái)政支持農(nóng)業(yè)的空間還很大，僅“黃箱”政策就有1740億元。按照“綠箱”政策，用于農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)民技術(shù)培訓(xùn)、扶貧、公益基礎(chǔ)建設(shè)等的投入，還有更大的空間。我國長期以來對農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)投入不夠重視，使農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重落后，農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)十分脆弱。由此看來，改革國家財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，大幅度增加政府對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入，符合世界各國的通行做法和發(fā)展趨勢，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的歷史選擇。

三、解決“三農(nóng)”問題的建議

人們習(xí)慣認(rèn)為，農(nóng)業(yè)是一個(gè)產(chǎn)業(yè)，同其他產(chǎn)業(yè)一樣，國家應(yīng)把它推向市場去參加競爭和經(jīng)受考驗(yàn)。這種觀點(diǎn)是不全面的，農(nóng)業(yè)還有作為產(chǎn)業(yè)之外的另一面，這就是歐洲提出的農(nóng)業(yè)多功能性，其含義是：農(nóng)村是國土的組成部分，是保持自然平衡的一種生態(tài)類型，農(nóng)民是相對城市的公民階層，是保持民族傳統(tǒng)和本土文化的載體。因此，農(nóng)業(yè)具有穩(wěn)定社會格局和充分就業(yè)、保持國土景觀和生態(tài)安全、傳承民族傳統(tǒng)和鄉(xiāng)土文化的諸多功能，國家不能簡單把農(nóng)業(yè)作為一種產(chǎn)業(yè)對待，要加以保護(hù)和善待，對農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼不能看作是旨在扭曲農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼。據(jù)此，世界上許多國家都對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民進(jìn)行直接財(cái)政補(bǔ)貼，原歐盟國家最先實(shí)行這種政策，近幾年美國、加拿大、澳大利亞、日本、韓國等采取了類似政策。這種觀點(diǎn)在我國還沒有“市場”，應(yīng)當(dāng)對農(nóng)業(yè)有一個(gè)再認(rèn)識。

縱觀世界各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，工業(yè)化過程要經(jīng)歷以農(nóng)補(bǔ)工、工農(nóng)平衡發(fā)展和以工補(bǔ)農(nóng)三個(gè)階段。根據(jù)對美、日及我國臺灣地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的研究，我國（內(nèi)地）已具備第一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)的指標(biāo)：一是農(nóng)業(yè)在國民生產(chǎn)總值的比重在25％左右，工業(yè)和農(nóng)業(yè)的增加值大約為6∶4,這個(gè)指標(biāo)我國*8年已經(jīng)具備。二是農(nóng)業(yè)就業(yè)占社會就業(yè)人數(shù)總數(shù)不超過55％,我國*4年已基本具備。三是城市人口不低于全國人口的35％,我國目前接近這一指標(biāo)。四是人均GNP在700美元以上,我國*8年已經(jīng)達(dá)到。根據(jù)世界經(jīng)合和發(fā)展組織*0年的研究報(bào)告，世界上發(fā)達(dá)國家對農(nóng)業(yè)的保護(hù)率為生產(chǎn)者價(jià)格的51％，發(fā)展中國家平均在6％，我國為負(fù)數(shù)?？傮w來看，我國已具備條件和可能，應(yīng)及時(shí)調(diào)整國家財(cái)政和基礎(chǔ)投資結(jié)構(gòu)，加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的支持保護(hù)力度，這是協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展的根本措施。

解決“三農(nóng)”問題，重要的是真正落實(shí)中央關(guān)于“多予、少取、放活”的方針。“多予”要有安排，“少取”要有措施，“放活”要有配套政策保障。有些問題需要在發(fā)展中逐步解決，有些可以很快作出安排。當(dāng)前可以采取以下政策措施：

(一)切實(shí)增加對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入

農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠賬很多，從“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的要求出發(fā)，調(diào)整國家和各級政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)比例，加大對農(nóng)業(yè)的支持力度。財(cái)政用于農(nóng)業(yè)支出的比例不低于總支出的15％，略高于1980年12％的支出比例。在國家財(cái)政每年新增2000多億元中,應(yīng)按不低于30%的比例用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村。國債用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資應(yīng)不低于國債投放總量的20％，如果每年繼續(xù)發(fā)行1500億元，安排農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不應(yīng)低于300億元。

（二）消減有關(guān)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)

縱觀世界各國，對農(nóng)業(yè)征稅的國家不多，特別是工業(yè)化國家，幾乎都有“以工補(bǔ)農(nóng)”措施。我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展已經(jīng)跨過了依靠農(nóng)業(yè)提供原始積累支持城市和工業(yè)發(fā)展的階段，應(yīng)當(dāng)適時(shí)調(diào)整政策。首先應(yīng)當(dāng)積極考慮取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、農(nóng)業(yè)稅；加大國家和省級財(cái)政對農(nóng)村義務(wù)教育投入，消減農(nóng)村教育附加費(fèi)；推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)“吃皇糧”人數(shù)，從根本上減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，使農(nóng)民得以“休養(yǎng)生息”。消減農(nóng)業(yè)稅費(fèi)應(yīng)與各地稅費(fèi)改革、撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)合進(jìn)行，對我國東、中、西部省區(qū)可區(qū)別對待并有一個(gè)漸進(jìn)過程。

（三）建立農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織

世界上有一些國家的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制與我國相近，具有較小規(guī)模農(nóng)戶經(jīng)營的特點(diǎn)，這些國家都有農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)業(yè)專業(yè)協(xié)會，為農(nóng)戶提供科技應(yīng)用、市場信息、產(chǎn)品營銷、生產(chǎn)資料供應(yīng)甚至產(chǎn)品加工等服務(wù)，并在農(nóng)戶與政府、農(nóng)戶生產(chǎn)與市場之間起到橋梁作用。這種代表農(nóng)民利益的非政府組織，可以提高分散農(nóng)戶的組織化程度和科技水平，應(yīng)對變化的市場，降低生產(chǎn)的市場風(fēng)險(xiǎn)，是一種成功的經(jīng)驗(yàn)。我國應(yīng)盡快建立區(qū)域性農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織或?qū)I(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，并與農(nóng)民結(jié)為利益共同體，這樣做有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，提高農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力。

（四）制定有利于農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)的政策

實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口的充分就業(yè)，是解決“三農(nóng)”問題的長期戰(zhàn)略任務(wù)。國家應(yīng)盡快制定有利于農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)的政策，對農(nóng)民到城市異地就業(yè)給以“公平國民待遇”，包括改革現(xiàn)行戶籍政策，就業(yè)歧視政策，子女就地入學(xué)，享受就業(yè)城市的公共服務(wù)等，使農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)與城市居民就業(yè)完全平等，給他們公平競爭和發(fā)展的機(jī)會。這樣，有利于農(nóng)民從土地、農(nóng)村永久性解放出來，加快我國城市化進(jìn)程。

（五）加快農(nóng)業(yè)科技教育事業(yè)發(fā)展

各國經(jīng)驗(yàn)證明，農(nóng)業(yè)發(fā)展最重要的是依靠政府支持保護(hù)和科技進(jìn)步。因此，在推進(jìn)農(nóng)村各項(xiàng)改革過程中，應(yīng)高度重視加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技推廣體系建設(shè)，一是建立國家農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系，加大對農(nóng)業(yè)科研工作投入，爭取在種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)科技方面取得重大突破；二是建立新型農(nóng)業(yè)科技推廣體系，對從事公益性技術(shù)推廣和服務(wù)的隊(duì)伍，國家應(yīng)給以穩(wěn)定的支持和保護(hù)，同時(shí)鼓勵(lì)相關(guān)科技企業(yè)、大學(xué)等按照市場規(guī)律從事農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣和有償技術(shù)服務(wù)；三是加強(qiáng)農(nóng)民科技培訓(xùn)，把大量實(shí)用技術(shù)組裝配套成模式技術(shù)送到農(nóng)民手中，提高農(nóng)業(yè)科技應(yīng)用率和普及率，把農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展真正轉(zhuǎn)移到依靠科技進(jìn)步和提高農(nóng)民素質(zhì)的軌道上來。