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《立法法》的通過(guò)，指導(dǎo)和約束著各級(jí)立法活動(dòng)。這部法律首次對(duì)中央和地方的立法權(quán)限進(jìn)行了劃分，雖不十分明確但也大致劃定了地方立法的空間。隨著《行政處罰法》《行政許可法》等基本行政法律的通過(guò)，地方性法規(guī)規(guī)定行政類法律責(zé)任的權(quán)限正在逐步精確化；通過(guò)《立法法》的規(guī)定，刑事責(zé)任專屬于中央立法權(quán)也基本上不再存有爭(zhēng)議。但是，對(duì)于法律責(zé)任基本類型之一的民事責(zé)任，地方性法規(guī)對(duì)其進(jìn)行規(guī)定的權(quán)限尚有待于進(jìn)一步研究和明晰。

一、法律規(guī)定情況

按照《立法法》第八條、第九條的規(guī)定，民事基本制度和基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度只能由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定法律進(jìn)行規(guī)范；尚未制定法律的，全國(guó)人大及其常委會(huì)可以授權(quán)國(guó)務(wù)院根據(jù)實(shí)際需要制定行政法規(guī)。這一規(guī)定是地方性法規(guī)規(guī)定民事、經(jīng)濟(jì)關(guān)系最主要的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。從條文表述看，除民事基本制度和基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度外，地方性法規(guī)可以對(duì)非民事基本制度和非基本經(jīng)濟(jì)制度的有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范，這似乎明確了地方性法規(guī)規(guī)定民事制度和經(jīng)濟(jì)制度的立法權(quán)限。但是，這一規(guī)定又是十分模糊的，對(duì)于何為民事基本制度、基本經(jīng)濟(jì)制度，《立法法》本身沒(méi)有作出進(jìn)一步的界定，全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)的法律、決定乃至正式文件中也沒(méi)有對(duì)上述概念作出任何界定。

研究民事、經(jīng)濟(jì)各單行法律，可以發(fā)現(xiàn)有一些條文中會(huì)出現(xiàn)“法律（行政法規(guī)）另有規(guī)定的除外”等規(guī)定，這樣的規(guī)定中如果沒(méi)有出現(xiàn)“法規(guī)”，則我們可以認(rèn)為就排除了地方性法規(guī)作出規(guī)定的權(quán)限。如《合同法》第十條、三十六條、四十四條、五十二條、七十七條等條文中都規(guī)定法律、行政法規(guī)有例外規(guī)定的，從其規(guī)定，那么，我們可以確認(rèn)對(duì)于合同效力，只能由法律、行政法規(guī)加以規(guī)定。最高人民法院通過(guò)的《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)合同法〉若干問(wèn)題的解釋（一）》也證實(shí)了這一點(diǎn)，其第四條明確指出，人民法院確認(rèn)合同無(wú)效，不得以地方性法規(guī)、行政規(guī)章為依據(jù)。據(jù)此，我們可以說(shuō)合同效力的確定屬于民事基本制度，地方性法規(guī)無(wú)權(quán)規(guī)定。但是，這樣的規(guī)定在各單行法律中是散亂的，不成系統(tǒng)的，地方立法時(shí)對(duì)其重視程度也是不夠的；而且，對(duì)于未有此類例外規(guī)定的其他內(nèi)容，地方性法規(guī)能否規(guī)定，仍然是不明確的。因此，雖然有了《立法法》，地方性法規(guī)在規(guī)范民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系方面的權(quán)限仍然是不夠清晰的。能否確定所謂“民事基本制度、基本經(jīng)濟(jì)制度”的范圍，直接決定著地方性法規(guī)規(guī)定民事責(zé)任的權(quán)限。

目前，學(xué)術(shù)界對(duì)于地方性法規(guī)究竟在規(guī)范民事制度方面有哪些權(quán)限，還沒(méi)有深入的探討。江平教授在《再談制訂一部開(kāi)放型的民法典》（見(jiàn)江平《再談制訂一部開(kāi)放型的民法典》，載《法學(xué)家》**3年第4期）一文中對(duì)地方性法規(guī)和規(guī)章在規(guī)范民事活動(dòng)的權(quán)限范圍作了一個(gè)大致的界定：第一，對(duì)于一些比較明確的民事基本制度，如民事權(quán)利的種類、訴訟時(shí)效制度、非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收、合同效力的認(rèn)定等，地方?jīng)]有立法權(quán)。第二，民法中采取法定主義原則的，地方立法不應(yīng)作擴(kuò)大規(guī)定，比如物權(quán)法草案規(guī)定：“物權(quán)的種類及其內(nèi)容，由本法或者其他有關(guān)物權(quán)的法律規(guī)定?！边@就明確排除了地方立法在此問(wèn)題上的權(quán)限。另外，還有企業(yè)種類法定主義等。第三，屬于非基本民事制度和法定主義范疇外的一些民事制度，只要不與民事法律的規(guī)定相違背的，按照立法法的規(guī)定和法理的精神來(lái)理解，地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)可以作出規(guī)定，但以不形成沖突為原則。第四，民事法律規(guī)范的一個(gè)特點(diǎn)就是除民事基本法律和單行法律外，往往會(huì)和管理法規(guī)結(jié)合在一起，地方立法更明顯地體現(xiàn)了這一特點(diǎn)。在地方管理型的立法中，應(yīng)當(dāng)確立這樣一個(gè)基本原則，即地方管理法規(guī)中限制當(dāng)事人權(quán)利和增加當(dāng)事人義務(wù)、責(zé)任的規(guī)定應(yīng)以不減少民事基本法和單行法中的民事權(quán)利內(nèi)容的享有和不擴(kuò)大其民事義務(wù)責(zé)任的承擔(dān)為原則。第五，繼續(xù)保留民事基本法和單行法中所賦予民族自治地區(qū)的特別立法權(quán)，如《婚姻法》和《繼承法》中現(xiàn)有的規(guī)定。該文對(duì)于地方立法規(guī)范民事活動(dòng)的范圍作了一個(gè)原則性的描述，比起《立法法》的規(guī)定有所細(xì)化，比如提出了地方性法規(guī)涉及民事法律規(guī)范時(shí)，應(yīng)當(dāng)以不減少民事基本法和單行法中的民事權(quán)利內(nèi)容和不擴(kuò)大民事義務(wù)責(zé)任的承擔(dān)為原則，但這個(gè)界定依然是模糊的，而對(duì)于最核心的所謂民事基本制度的范圍還缺乏清晰的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

就本文所關(guān)注的民事責(zé)任而言，如果將其作為一個(gè)整體來(lái)看，應(yīng)當(dāng)屬于民事制度最基本和最重要的組成部分之一。但是，民事責(zé)任制度中包含的要素很多，在各種具體類型的民事責(zé)任中，各要素所起的作用和所處的地位是不同的。如果籠統(tǒng)認(rèn)定所有關(guān)于民事責(zé)任的問(wèn)題地方性法規(guī)都無(wú)權(quán)規(guī)定，則未免過(guò)于籠統(tǒng)和絕對(duì)，不是十分妥當(dāng)，也不符合當(dāng)前地方立法的實(shí)際情況。

二、如何具體確定地方性法規(guī)規(guī)定民事法律責(zé)任的界限

從民事法律框架和當(dāng)前地方立法實(shí)際情況看，筆者認(rèn)為地方立法涉及民事法律責(zé)任時(shí)可以從以下幾個(gè)方面考慮：

第一，在很多地方性法規(guī)中，為了照顧法律責(zé)任的周全，往往會(huì)規(guī)定“造成損害的，依法承擔(dān)民事（賠償）責(zé)任”之類的套話。這些規(guī)定往往不針對(duì)具體行為，也不具有太多實(shí)際意義。從法規(guī)的簡(jiǎn)潔性、實(shí)用性、實(shí)效性出發(fā)，如果沒(méi)有實(shí)質(zhì)內(nèi)容，只是起一個(gè)提醒作用或者像刑事責(zé)任那樣起威懾作用的此類規(guī)定，可以不再在法規(guī)中重復(fù)。

第二，對(duì)于現(xiàn)行法民事、經(jīng)濟(jì)法律和民法學(xué)理研究中已經(jīng)基本得到確認(rèn)的確定各類民事責(zé)任的基本原則、基本構(gòu)成要件等要素以及民事訴訟中涉及民事責(zé)任承擔(dān)的舉證責(zé)任分配、舉證要求等關(guān)鍵問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)屬于中央專屬立法權(quán)，地方性法規(guī)不宜作出變通性規(guī)定或者不同規(guī)定，也沒(méi)有必要重復(fù)。比如前文指出的合同效力問(wèn)題，在一些制定較早的地方性法規(guī)中，如《北京市鄉(xiāng)村集體企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)條例》第十二條規(guī)定“承包經(jīng)營(yíng)合同應(yīng)當(dāng)具備以下條款”，而《合同法》中所列舉的合同條款則只是示范性的，并不具有強(qiáng)制力。另外，該法規(guī)第二十九條更是明確規(guī)定了四種無(wú)效合同，這些規(guī)定已經(jīng)明顯違背了《合同法》的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)修訂。又如，在侵權(quán)責(zé)任中，關(guān)鍵問(wèn)題是確認(rèn)責(zé)任和確定損害賠償?shù)姆秶?，確認(rèn)責(zé)任的基本要件是歸責(zé)原則、過(guò)錯(cuò)、損害事實(shí)、因果關(guān)系等，那么地方性法規(guī)在這些方面不應(yīng)當(dāng)作出與現(xiàn)有法律、司法解釋、行政法規(guī)或者既有司法實(shí)踐已經(jīng)確定的規(guī)則不相符合的規(guī)定。即使認(rèn)為這些規(guī)則不夠合理，地方性法規(guī)作出自認(rèn)為更為合理的規(guī)定，可能也不會(huì)得到執(zhí)行。

在地方立法過(guò)程中，涉及相關(guān)民事責(zé)任時(shí)，首先需要分析該類責(zé)任在民法中所處的分類，研究認(rèn)定該類責(zé)任所需要確定的關(guān)鍵因素，然后需要研究相關(guān)上位法、司法解釋對(duì)這些因素的界定，才有可能明確地方遇到的實(shí)際問(wèn)題哪些是屬于地方立法權(quán)限，可以通過(guò)地方性法規(guī)加以解決的。對(duì)于不屬于地方立法權(quán)限范圍內(nèi)的事項(xiàng)，即使確實(shí)十分需要，也不能以違背《立法法》為代價(jià)來(lái)?yè)Q取立法“成績(jī)”，而只能通過(guò)向上級(jí)立法機(jī)關(guān)反映、提出建議等方式予以解決。

第三，在民事責(zé)任的基本原則、基本構(gòu)成要件等要素之外，還有其他一些因素可能對(duì)民事責(zé)任的最終歸屬產(chǎn)生影響，比如《北京市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法〉辦法》對(duì)經(jīng)營(yíng)者義務(wù)和消費(fèi)者權(quán)益的具體列舉，相對(duì)于國(guó)家法律來(lái)說(shuō)更為具體。這些規(guī)定首先是從規(guī)范市場(chǎng)秩序出發(fā)制定的舉措，但這些規(guī)定對(duì)于有關(guān)民事責(zé)任的認(rèn)定會(huì)起到一定的輔助作用，如判斷經(jīng)營(yíng)者的過(guò)錯(cuò)程度等。在這些方面，在對(duì)國(guó)家法律立法精神和具體規(guī)定有充分把握的前提下，地方性法規(guī)予以具體化和明確應(yīng)當(dāng)是可以的，并不超越立法權(quán)限。

但是，對(duì)于這種規(guī)定同樣要慎重對(duì)待，要確保這種從管理角度所確定的當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)建立在合法、公平、合理的基礎(chǔ)上。這類規(guī)定不能絕對(duì)化、封閉化，因?yàn)椴糠忠?guī)定可能對(duì)于當(dāng)事人民事責(zé)任的承擔(dān)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響，這些規(guī)定必然會(huì)進(jìn)入司法領(lǐng)域，接受司法機(jī)關(guān)對(duì)其與上位法關(guān)系的審查和判斷。比如《北京市中小學(xué)生人身傷害事故預(yù)防與處理?xiàng)l例》第二十五條規(guī)定：“有下列情形之一的，學(xué)校不承擔(dān)責(zé)任：（三）學(xué)校有證據(jù)證明，學(xué)校及其教職工已經(jīng)履行本條例第十條、第十一條規(guī)定的相應(yīng)職責(zé)，但仍然沒(méi)有避免事故的發(fā)生的?！倍緱l例第十條、第十一條所規(guī)定的學(xué)校的職責(zé)是封閉性的，那么第二十五條的規(guī)定就在事實(shí)上已經(jīng)劃定了學(xué)校承擔(dān)責(zé)任的范圍，但是鑒于現(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜多樣性，誰(shuí)能保證條例中所列舉的職責(zé)就是全面和適當(dāng)?shù)模咳绻麠l例中所列舉的職責(zé)過(guò)多，就會(huì)加重學(xué)校的責(zé)任；如果所列舉的職責(zé)過(guò)少，學(xué)校的責(zé)任就被減輕了。此類規(guī)定在遇到新情況時(shí)，又該如何執(zhí)行？又如，曾有一段時(shí)間在法學(xué)界和媒體引起很大爭(zhēng)議的河南“李慧娟事件”，其起因就在于《河南省種子條例》中所確定的玉米種子的定價(jià)原則與《種子法》的規(guī)定不一致，而這種不一致導(dǎo)致了一個(gè)案件中民事賠償數(shù)額相差數(shù)十倍。此類問(wèn)題，在地方性法規(guī)中其實(shí)經(jīng)常會(huì)碰到。很多看似單純的行政管理事項(xiàng)，很可能在很大程度上決定著民事責(zé)任的認(rèn)定。因此，在立法過(guò)程中，不能僅僅考慮某項(xiàng)具體措施本身，更要將其放到整個(gè)法律體系中，更全面地思考和研究。

第四，在一些地方性法規(guī)中，雖然以行政管理規(guī)范為主，但在涉及民事關(guān)系的規(guī)范時(shí)，在法律責(zé)任部分又針對(duì)具體行為對(duì)相應(yīng)的民事責(zé)任作出了實(shí)質(zhì)性規(guī)定，一般規(guī)定為“責(zé)令賠償、責(zé)令恢復(fù)原狀”等。比如《北京市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)工會(huì)法〉辦法》第六十一條規(guī)定：“職工或者工會(huì)工作人員因前款原因被解除勞動(dòng)合同而又不愿恢復(fù)其工作的，由勞動(dòng)行政部門(mén)責(zé)令單位給予本人年收入兩倍的補(bǔ)償，并按照解除勞動(dòng)合同的有關(guān)規(guī)定給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?！贝祟愐?guī)定一般適用于違法行為發(fā)生在兩方當(dāng)事人之間，其所指代的具體內(nèi)容就是民事責(zé)任，其實(shí)完全可以由與之直接相關(guān)的利害關(guān)系人依據(jù)民法、經(jīng)濟(jì)法的有關(guān)規(guī)定通過(guò)民事訴訟的渠道獲得解決。但在行政管理活動(dòng)中，有時(shí)也同時(shí)對(duì)此類違法行為作出了處理，法規(guī)因而作出了相應(yīng)規(guī)定；否則，有些行政管理行為顯得不完整，相對(duì)人也認(rèn)為行政職權(quán)行使得不夠到位。此類規(guī)定的特別之處在于，這種行為是通過(guò)行政權(quán)力的介入使民事性質(zhì)的法律責(zé)任得以實(shí)現(xiàn)，有時(shí)可能會(huì)輔以行政權(quán)力的強(qiáng)制。這等于用行政權(quán)力劃分當(dāng)事人之間的民事責(zé)任，并可能動(dòng)用行政權(quán)力的強(qiáng)制性保證民事責(zé)任的履行。如果某項(xiàng)法規(guī)明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令違法行為人賠償，則行政機(jī)關(guān)對(duì)這種民事糾紛的處理和裁決權(quán)就轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N法定的行政職責(zé)。如果該機(jī)關(guān)不行使和不正當(dāng)行使都構(gòu)成行政機(jī)關(guān)的違法。這種規(guī)定等于賦予了行政機(jī)關(guān)對(duì)民事責(zé)任的決定權(quán)，而且在法規(guī)中對(duì)責(zé)任的具體內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)予以明確則更事先明確了民事責(zé)任的分擔(dān)。如果立法中對(duì)于責(zé)任定性不準(zhǔn)，規(guī)定不當(dāng)，或者執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法中把握不夠慎重，就可能侵犯當(dāng)事人合法的民事權(quán)益，造成當(dāng)事人雙方之間民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的不平衡。而且，民事責(zé)任的最終承擔(dān)要由司法機(jī)構(gòu)來(lái)確定，行政機(jī)關(guān)的裁決并不具有最終決定效力，賦予當(dāng)事人尋求行政權(quán)力的救濟(jì)未必就能從根本上減輕相對(duì)人的“救濟(jì)之累”。因此，對(duì)于這種規(guī)定，地方性法規(guī)需要慎重對(duì)待，盡量不對(duì)民事責(zé)任作出絕對(duì)化的界定，尤其是對(duì)于數(shù)額、期限等容易定量化的內(nèi)容，以減少對(duì)民事專屬立法領(lǐng)域的可能侵犯。

第五，在很多地方性法規(guī)中，民事、經(jīng)濟(jì)關(guān)系和行政管理關(guān)系交織在一起，一些本可以通過(guò)民事手段解決的問(wèn)題現(xiàn)在都被置于單純的行政管理之下，使行政機(jī)關(guān)花費(fèi)大量的精力來(lái)處理此類事情。比如養(yǎng)鴿子擾民，其實(shí)可以通過(guò)民法上的相鄰關(guān)系來(lái)解決；再比如，掃雪鏟冰這件在我們看來(lái)很頭痛的事，在美國(guó)就是通過(guò)一些高額的民事?lián)p害賠償判例使市民提高了各掃門(mén)前雪的積極性，并將其視為自己的當(dāng)然義務(wù)。但是，在我國(guó)，很多類似的事情被迫納入行政管理中，成為完全的行政管理事項(xiàng)。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)，一方面是由于過(guò)去政府的管理方式和管理權(quán)限造成了人民群眾習(xí)慣于將一切事情和問(wèn)題都?xì)w結(jié)為政府管理不力，出了問(wèn)題都希望用行政手段來(lái)解決，而一些政府部門(mén)也已經(jīng)習(xí)慣了這種思維，沒(méi)有從根本上對(duì)一些問(wèn)題有清醒的認(rèn)識(shí)；另一方面，我國(guó)現(xiàn)行民事訴訟制度和司法實(shí)踐中存在的一些問(wèn)題也使人民群眾對(duì)民事訴訟的救濟(jì)途徑望而卻步。這種情況的改變，不是短時(shí)間內(nèi)能夠完成的。但我們?cè)诹⒎ㄟ^(guò)程中，對(duì)此類問(wèn)題應(yīng)當(dāng)有一個(gè)適當(dāng)?shù)呐袛啵珯?quán)力的運(yùn)用要以保護(hù)公民的私權(quán)利為基本出發(fā)點(diǎn)，要有適度的范圍，要有合適的方式，不能妨礙或者阻礙私權(quán)作用的發(fā)揮。立法時(shí)要認(rèn)真分析所要解決問(wèn)題的性質(zhì)，協(xié)調(diào)運(yùn)用行政管理手段和民事責(zé)任的不同功能，引導(dǎo)和鼓勵(lì)民眾更好地進(jìn)行自我保護(hù)和救濟(jì)。在運(yùn)用行政手段對(duì)相關(guān)行為進(jìn)行調(diào)整時(shí)，不應(yīng)當(dāng)限制其運(yùn)用民事救濟(jì)方式進(jìn)行自我保護(hù)的自由選擇權(quán)。