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改革開放以來，我國旅游業(yè)的增長速度遠遠高于同期GDP和同期第三產(chǎn)業(yè)，2006年達GDP的4.27%，已接近占GDP的5%，這一國際通行的支柱產(chǎn)業(yè)標準。有學者提出，在我國旅游業(yè)現(xiàn)有的增長中，有很大一部分是由豐富的旅游資源賦存和強勁的旅游需求驅(qū)動的，而旅游業(yè)本身發(fā)展模式粗放、產(chǎn)業(yè)體系粗糙、產(chǎn)品質(zhì)量不高等一系列深層結(jié)構(gòu)問題并未改觀，不利于我國旅游業(yè)的長期增長。如何規(guī)避發(fā)展陷阱，最大限度地建設(shè)和發(fā)揮旅游業(yè)的支柱產(chǎn)業(yè)作用，如何抓住因旅游消費大眾化而產(chǎn)生的戰(zhàn)略機遇期，保持和進一步提升發(fā)展速度我們認為，以下六個問題是需要認真研究并加以解決的。

一、景區(qū)的組織類型設(shè)計與企業(yè)改制

現(xiàn)階段，我國旅游業(yè)發(fā)展中一個最重要的問題是，景區(qū)的組織類型究竟應該如何設(shè)計。我們認為，我國景區(qū)應該設(shè)計為有限責任公司和經(jīng)營性非營利企業(yè)兩大類。除少數(shù)國家機構(gòu)，如人民大會堂的參觀部門可以繼續(xù)保持非企業(yè)性質(zhì)外，其他景區(qū)均應改制為公司制企業(yè)。其中，重要的文博單位、風景名勝區(qū)、自然和文化遺產(chǎn)部門應該將旅游經(jīng)營權(quán)與資源管理權(quán)分離，成立獨立的經(jīng)營性非營利企業(yè)經(jīng)營旅游業(yè)。這些經(jīng)營性非營利企業(yè)的利潤必須建立制度，嚴格管理，全部用于資源的保護。其他景區(qū)則應設(shè)計為有限責任公司，有條件的成立股份有限公司。

我國景區(qū)的企業(yè)改制應該是漸進式的，應該在各方面條件逐步具備的情況下輕推漸進，不排除在改制過程中采用各種過渡形態(tài)。這一切取決于旅游資源產(chǎn)權(quán)制度和旅游資源資產(chǎn)化核算技術(shù)等的發(fā)展進程而定。但無論如何，景區(qū)的治理結(jié)構(gòu)、運營模式和運營機制將會隨著企業(yè)改制而發(fā)生根本性的變革，并對我國旅游業(yè)的整體發(fā)展產(chǎn)生積極的推動效應。

需要注意的是，景區(qū)企業(yè)改制過程中，要防止前一段時間景區(qū)企業(yè)熱衷于上市圈錢而忽視業(yè)務整合，熱衷于業(yè)務擴張而忽視治理結(jié)構(gòu)建設(shè)，熱衷于門票漲價而忽視獲利模式升級等不良傾向。與此同時，還要積極改革多頭管理的景區(qū)政府管理模式，打破行政壁壘，為景區(qū)企業(yè)改制創(chuàng)造良好的市場條件。

二、旅游集團的組建及其結(jié)構(gòu)安排

組建旅游集團是現(xiàn)階段國有旅游企業(yè)整合的最佳辦法。但旅游集團的組建應該建立在加盟企業(yè)公司化、加盟方法市場化的基礎(chǔ)之上。組建集團的動力機制應該來源于市場，政府的行政干預必須以形成競爭優(yōu)勢為指針。只有這樣，國有旅游企業(yè)的各項優(yōu)勢才可能得到有效的整合。

從我國國有旅游企業(yè)現(xiàn)狀及其所處的制度背景出發(fā)，我國旅游集團應該走范圍經(jīng)濟和規(guī)模經(jīng)濟、縱向整合和橫向整合并舉的發(fā)展道路。在總部層面，集團應該橫跨旅游業(yè)的各個領(lǐng)域，在治理結(jié)構(gòu)、財務管理、品牌建設(shè)、產(chǎn)品設(shè)計、市場營銷、人力資源和客源配置等方面打造統(tǒng)一的平臺，通過范圍滲透和縱向整合，實現(xiàn)各業(yè)務部門的優(yōu)勢互補和功能耦合，降低交易成本，提高資產(chǎn)效益。在子公司層面，各子公司應該將業(yè)務專注于某一專業(yè)領(lǐng)域，突出專業(yè)優(yōu)勢，形成自身的核心競爭力，通過規(guī)模拓展和橫向整合，降低生產(chǎn)成本，獲取最大化的市場份額。

需要注意的是，我國現(xiàn)有的旅游集團大體是由地方政府在地方行政區(qū)域范圍內(nèi)組建的。由于旅游經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)并不一定重合，以行政區(qū)為限組建旅游集團并不符合旅游經(jīng)濟的內(nèi)在規(guī)律，打破旅游集團組建上的行政壁壘勢在必行。

三、“軟實力”產(chǎn)業(yè)與企業(yè)功能創(chuàng)新

20世紀90年代初，美國哈佛大學肯尼迪政府學院院長約瑟夫·S·奈教授最早提出了“軟實力”的概念。奈教授認為，國家實力有多種表現(xiàn)形式，“軟實力”是其中一種，指國家通過自己的吸引力來實現(xiàn)國家目標的能力。旅游業(yè)具有“懷徠遠人”的功能，本身即構(gòu)成一種衡量“軟實力”的指標。更重要的是，打造民族國家的歷史、人文與地理吸引力是旅游業(yè)自身發(fā)展的內(nèi)在需求。旅游業(yè)對國家“軟實力”的建設(shè)具有自發(fā)性，是重要的“軟實力”產(chǎn)業(yè)。

綜觀國外旅游業(yè)近年來的實踐，比如日本的“觀光立國”，我們清楚地看到，至少在主題策劃、產(chǎn)品組織、文化營銷、政策建議這四個領(lǐng)域，最重要的創(chuàng)新主體都是旅游企業(yè)。我國旅游業(yè)的情況則不盡理想，在這四個領(lǐng)域中，旅游企業(yè)均沒有起到創(chuàng)新主體的作用，而僅僅是創(chuàng)新活動的一個環(huán)節(jié)而已。例如，我國旅游的“紅色”主題和“和諧”主題主要是由宣傳部門提出的，而產(chǎn)品組織和文化營銷則主要依靠政府旅游行政主管部門的協(xié)調(diào)。這種情況任其發(fā)展下去，對我國旅游業(yè)的長期國際競爭是非常不利的。

作為國家“軟實力”的重要生產(chǎn)者，旅游業(yè)的文化創(chuàng)新能力與其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新設(shè)計密切相關(guān)。我國旅游業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，業(yè)務功能分工不發(fā)育，企業(yè)過于原子化，各企業(yè)自己包辦生產(chǎn)過程的所有中間環(huán)節(jié)，效率低下，因而缺乏創(chuàng)新能力。應該按業(yè)務功能的層次分工重新設(shè)計旅游業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，現(xiàn)階段的重點是，創(chuàng)建由非營利性的旅游研究單位，專業(yè)的旅游策劃、融資、營銷公司和專門的旅游企業(yè)管理咨詢公司等構(gòu)成的“服務于旅游企業(yè)”的旅游企業(yè)。形成宏觀與微觀、務虛與務實、理念與操作、長期與短期相結(jié)合的層級性和差異性的產(chǎn)業(yè)分工結(jié)構(gòu)。

四、產(chǎn)業(yè)鏈與價值鏈的拓展

旅游業(yè)“無邊界產(chǎn)業(yè)”的產(chǎn)業(yè)性質(zhì)，已為業(yè)界所普遍接受?，F(xiàn)代旅游企業(yè)可以圍繞資源、市場和品牌拓展產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈，利用多種方式進行增值活動，從而獲得豐厚的利潤回報。具體來說，一是利用跨行業(yè)的互動開發(fā)，如建立影視基地、開發(fā)旅游出版物、建設(shè)旅游網(wǎng)站等，對同一資源內(nèi)容進行不同商業(yè)形式的包裝轉(zhuǎn)化，將資源最大限度地推向市場。二是為旅游者設(shè)計更為豐富的購買選擇，如食宿交通、旅游商品、體驗項目等，充分激發(fā)旅游者的購買潛力。三是利用企業(yè)的品牌與技術(shù)開發(fā)諸如會務接待、活動策劃等非旅游業(yè)務，占領(lǐng)廣泛的業(yè)務市場。

當前，外國跨國旅游企業(yè)正不遺余力的要將我國旅游業(yè)納入全球性的旅游產(chǎn)業(yè)鏈與價值鏈之中。這對我國旅游企業(yè)既是挑戰(zhàn)又是機遇。我們不但要在國內(nèi)有效拓展產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈，還要積極主動地打入國際旅游市場，盡快建立自己的跨國旅游企業(yè)，在全球范圍內(nèi)拓展產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈。

需要強調(diào)的是，電子商務系統(tǒng)對于現(xiàn)代旅游產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈的拓展至關(guān)重要。只有建立了有效的電子商務系統(tǒng)，旅游企業(yè)才可能對分散進行的旅游產(chǎn)品生產(chǎn)進行實時管理。電子商務系統(tǒng)是旅游企業(yè)從傳統(tǒng)管理方式躍升到現(xiàn)代企業(yè)管理的技術(shù)前提，我國旅游企業(yè)應當盡快建立和推廣電子商務。

五、區(qū)域內(nèi)的聯(lián)合與分工以及改善產(chǎn)業(yè)生態(tài)

從外部環(huán)境看，制約我國旅游業(yè)進一步發(fā)展的兩大因素是地區(qū)行政壁壘的存在和產(chǎn)業(yè)生態(tài)的惡化。有效解決這兩個問題，對我國旅游業(yè)的下一步發(fā)展至為重要。

旅游業(yè)的發(fā)展內(nèi)在的需要加強旅游企業(yè)間的聯(lián)合，打破行政壁壘，逐步形成旅游經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)合理的產(chǎn)業(yè)分工。這種區(qū)域性的聯(lián)合是與收益遞增相聯(lián)系的，是一種基于比較優(yōu)勢的專業(yè)化分工。隨著無障礙旅游的推廣、旅游企業(yè)改制和旅游集團的組建，這種區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)聯(lián)合和分工成為可能。以長江三角洲為例，隨著長三角經(jīng)濟一體化進程的加快，這一地區(qū)正發(fā)展為我國最龐大、最成熟、最穩(wěn)定的旅游消費市場和旅游接待市場之一。相應的，該地區(qū)的政府部門、旅游企業(yè)正積極主動地撤除行政壁壘，推進區(qū)域內(nèi)各旅游企業(yè)的分工、聯(lián)合和融合。這一演進符合旅游經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，必將為這一地區(qū)的旅游企業(yè)提供巨大的發(fā)展空間。

近年來，我國各類旅游企業(yè)如雨后春筍般建立起來。但與之相適應的市場秩序和規(guī)則卻沒有得到很好的建設(shè)。旅游企業(yè)超范圍經(jīng)營普遍、零負團費橫行、企業(yè)誠信缺失、員工勞動保障惡化、門票漲價失控，嚴重威脅著旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。隨著競爭的加劇，這種情況還可能進一步惡化，進而引發(fā)產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的崩潰。因此，產(chǎn)業(yè)生態(tài)治理應該成為今后幾年旅游業(yè)的核心工作，當然，產(chǎn)業(yè)生態(tài)的根本改善最終還是要依靠旅游經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)旅游企業(yè)聯(lián)合與分工所形成的合作行動的行為規(guī)范。

六、政府主導范圍的設(shè)定和能力的增強

我國在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期的條件下發(fā)展旅游業(yè)，政府主導下的市場經(jīng)濟體制是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實條件與實施趕超發(fā)展戰(zhàn)略的必然產(chǎn)物。對于旅游業(yè)政府主導型發(fā)展戰(zhàn)略，應該放到政府主導范圍與政府主導能力的二維分析框架中來分析。在旅游業(yè)發(fā)展中，無所不在的政府和虛弱無力的政府都是不對的，政府主導行為必須被限制在必要的范圍之內(nèi)，但是在這個范圍內(nèi)政府必須具有非常強大的創(chuàng)造規(guī)則和執(zhí)行政策的能力。

根據(jù)上述分析框架，我們認為，在休假制度設(shè)計和出境旅游管理方面，我國政府主導行為的范圍適中，行為能力較好;在交通食宿企業(yè)管理和入境旅游管理方面，我國政府主導行為的范圍過小，行為能力偏低;在景區(qū)企業(yè)管理和旅游安全管理方面，我國政府主導行為的范圍很大，但行為能力極低。

從經(jīng)濟效率的角度出發(fā)，我們應該在盡可能縮小政府主導范圍的同時增強其行為能力。從總體上說，對那些可監(jiān)控性高和事務量低的事務，如行業(yè)組織設(shè)計與管理，休假制度、融資制度和資源保護制度設(shè)計，公共性景區(qū)門票管理等，應堅持政府主導并強化主導能力建設(shè);對那些必須通過正式監(jiān)控和非正式監(jiān)控相結(jié)合的混合管理才能做好的事務，如企業(yè)準入、企業(yè)等級評定、員工勞動保障管理、小費回扣管理等，則應該縮小行動范圍，主要建設(shè)違規(guī)處罰能力;對那些難以進行正式監(jiān)控的事務，如旅游產(chǎn)品和旅游商品設(shè)計、企業(yè)內(nèi)部營運等，則應該取消政府主導，實行等同一般工商企業(yè)的管理方法。