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一、進(jìn)一步治理整頓土地市場秩序勢在必行 自1990年以來,我省土地市場從無到有,從亂到治,得到了不斷的發(fā)展和規(guī)范。伴隨著市場的發(fā)展,治理整頓工作始終在進(jìn)行,其中最重要的是1997年的非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地清查和2001年的土地市場秩序?qū)ｍ?xiàng)治理整頓。這兩次治理,遏制了違法占地、亂占濫用耕地的勢頭,規(guī)范了用地行為。建立了土地市場規(guī)范運(yùn)行的六項(xiàng)制度,完善了土地市場管理機(jī)制。但是,由于實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)的時間較短,土地市場的發(fā)展和規(guī)范是一個漸進(jìn)的過程,很多問題還沒有得到根本解決,進(jìn)一步治理整頓土地市場的任務(wù)還十分艱巨。對此,我們必須提高認(rèn)識,統(tǒng)一思想,增強(qiáng)進(jìn)一步做好治理整頓土地市場秩序工作的使命感和緊迫感。 (一)進(jìn)一步治理整頓土地市場秩序,是國家的統(tǒng)一部署和要求。治理整頓土地市場秩序,是近年來國家規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序的重要工作。2001年4月,繼《關(guān)于整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序的決定》后,國務(wù)院專門發(fā)出了《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》,對控制建設(shè)用地供應(yīng)總量、確保土地使用權(quán)交易的公開、公平、公正,加強(qiáng)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓和地價(jià)管理,都做出了明確規(guī)定,為規(guī)范土地市場秩序提供了綱領(lǐng)性文件。2001年6月,國土資源部下發(fā)了《關(guān)于整頓和規(guī)范土地市場秩序的通知》,進(jìn)一步明確了整頓和規(guī)范土地市場秩序的目標(biāo)和任務(wù)。今年1月,同志針對土地市場中存在的問題做出了重要批示:“一些地方土地市場秩序混亂、非法占地、非法入市的問題相當(dāng)嚴(yán)重。利用土地牟取暴利已經(jīng)成為一些單位和個人‘尋租’的手段。不少國土部門管理松弛,有的甚至執(zhí)法犯法,給不法分子大開方便之門。這些問題應(yīng)該引起國土資源部的高度重視。對各地以各種名目非法占用、轉(zhuǎn)讓土地的行為要嚴(yán)肅查處,對違規(guī)建立的各類園區(qū)要進(jìn)行清理,對土地執(zhí)法中的錯誤做法要堅(jiān)決糾正。”今年2月,經(jīng)國務(wù)院同意,國土資源部又專門召開會議進(jìn)行了部署和安排。各級政府和國土資源部門,必須認(rèn)真學(xué)習(xí)溫總理的批示和全國電視電話會議精神,努力做好治理整頓工作。 (二)進(jìn)一步治理整頓土地市場秩序,對于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)制度具有重要意義。治理整頓土地市場秩序,是完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序的需要。黨的十六大明確指出,要“發(fā)展產(chǎn)權(quán)、土地、勞動力和技術(shù)等市場。創(chuàng)造各類市場主體平等使用生產(chǎn)要素的環(huán)境。”土地作為重要的生產(chǎn)要素,其市場秩序如何,能否做到市場主體平等使用土地要素,直接關(guān)系到整個經(jīng)濟(jì)秩序的優(yōu)劣,關(guān)系到人們對實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)制度的信念問題。從這個意義上說,治理整頓土地市場既是一項(xiàng)緊迫的經(jīng)濟(jì)工作,又是一項(xiàng)嚴(yán)肅的政治任務(wù)。當(dāng)前的主要問題是,一些地方土地市場秩序混亂,管理松弛,一定程度上造成了土地資產(chǎn)流失,損害了國家利益。可以說,土地市場秩序已經(jīng)到了非治理不可的程度。治理整頓土地市場秩序,是依法行政和與世界接軌的需要。只有以法律為準(zhǔn)繩,才能實(shí)現(xiàn)各市場主體的平等入市,公平竟?fàn)?。只有依法行?才能創(chuàng)造公正環(huán)境,保證各市場主體合法權(quán)益不受損害。治理整頓土地市場秩序,就是要求政府有法必依,堅(jiān)持工作的嚴(yán)肅性,杜絕執(zhí)法的隨意性,樹立政府的權(quán)威性。同時,創(chuàng)造有法必依、違法必糾的公平土地市場環(huán)境,也是加入WTO后與國際接軌的必然要求。 (三)進(jìn)一步治理整頓土地市場秩序,是強(qiáng)化我省土地資產(chǎn)管理和規(guī)范土地市場建設(shè)的客觀需要。近年來,特別是省國土資源廳成立后,我省土地資產(chǎn)管理取得顯著成效,土地市場建設(shè)得到長足發(fā)展,市場規(guī)則逐步建立,市場管理更趨科學(xué)。為了推進(jìn)全省土地市場建設(shè)和壟斷土地一級市場,省政府于2001年9月下發(fā)了《建立政府土地收購儲備制度和實(shí)行土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣的意見》。各市、縣普遍建立政府土地收購儲備制度,積極推行經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣和掛牌出讓,土地收益逐年增加。去年,全省土地有償收益突破20億元,其中招標(biāo)、拍賣和掛牌出讓價(jià)款近8億元,實(shí)現(xiàn)了歷史性突破。但是,一些地方仍不同程度地存在著土地市場秩序混亂的問題,影響了經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。主要表現(xiàn)在:第一,用地秩序混亂現(xiàn)象尚未徹底根治。破壞耕地、未批先占、違法批地現(xiàn)象屢禁不止;違背土地利用總體規(guī)劃設(shè)立園區(qū)、違反規(guī)劃供地、擅自協(xié)議圈占集體土地等違法行為時有發(fā)生;掛靠劃撥供地政策,騙取批地的問題依然存在,一些房地產(chǎn)開發(fā)商以經(jīng)濟(jì)適用住房為名開發(fā)商品房,從中牟取暴利,嚴(yán)重?cái)_亂土地市場的公平秩序。第二,政府壟斷一級市場有待加強(qiáng)。多頭供地現(xiàn)象仍然存在,削弱了政府對土地一級市場的壟斷。各類園區(qū)自主供地,企業(yè)以劃撥土地自行招商,肢解了政府的土地統(tǒng)一供應(yīng)權(quán),造成一市多場,土地價(jià)格形成機(jī)制失靈,政府宏觀調(diào)控能力得不到有效發(fā)揮。第三,土地供應(yīng)政策不統(tǒng)一,嚴(yán)重影響了平等競爭原則的有效落實(shí)。開發(fā)區(qū)與原有城區(qū)之間、不同所有制企業(yè)、不同行業(yè)、域內(nèi)投資與域外投資所享受的土地政策不一致,人為造成區(qū)域、行業(yè)、企業(yè)間的市場成本差異,形成市場的不平等競爭,極大地挫傷了一些行業(yè)、企業(yè)的積極性。從長遠(yuǎn)看,不利于建立完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序。第四,行政干預(yù)土地市場,對完善市場經(jīng)濟(jì)秩序造成隱患。一些地方各自為政、管理松弛、擅自制定出讓金減免政策,隨意減免地價(jià)款,該招標(biāo)拍賣的用地實(shí)行協(xié)議出讓,甚至零地價(jià)出讓土地用以招商,妨礙了市場在土地要素配置中的基礎(chǔ)性作用的發(fā)揮。這些問題,對我省繼續(xù)強(qiáng)化土地資產(chǎn)管理,規(guī)范土地市場建設(shè)十分不利,必須結(jié)合進(jìn)一步治理整頓土地市場秩序工作,認(rèn)真研究加以解決。 二、治理整頓土地市場工作的指導(dǎo)思想、總體要求和主要任務(wù) 治理整頓土地市場秩序工作的指導(dǎo)思想是:按照十六大提出“發(fā)展要有新思路、改革要有新突破、開放要有新局面、各項(xiàng)工作要有新舉措”的要求,解放思想,轉(zhuǎn)變觀念,突出重點(diǎn),深入自查,嚴(yán)肅整改,健全制度,實(shí)現(xiàn)土地市場政策公平、管理科學(xué),競爭合理,發(fā)展有序,為實(shí)現(xiàn)老工業(yè)基地的振興和全省經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展創(chuàng)造良好的土地市場環(huán)境。 治理整頓土地市場秩序工作的總體要求是:認(rèn)真貫徹落實(shí)省政府批轉(zhuǎn)省國土資源廳制定的《吉林省進(jìn)一步治理整頓土地市場秩序工作方案的通知》精神,統(tǒng)一思想、明確任務(wù)、尊重歷史、面對現(xiàn)實(shí)、精心組織、按時完成土地市場秩序治理整頓工作。強(qiáng)化政府對土地市場的調(diào)控能力,進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能,增強(qiáng)服務(wù)意識,繼續(xù)培育和完善土地市場,促進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。 按照上述指導(dǎo)思想和總體要求,治理整頓土地市場秩序工作的主要任務(wù)是: (一)加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理。深入貫徹落實(shí)《國務(wù)院加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理的通知》精神,按照省政府關(guān)于建立政府土地收購儲備制度、實(shí)行國有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣意見的要求,加強(qiáng)土地市場宏觀調(diào)控,實(shí)現(xiàn)國有土地資產(chǎn)效益最大化。進(jìn)一步完善政府土地收購儲備制度,真正實(shí)現(xiàn)政府對土地一級市場的高度壟斷?？刂平ㄔO(shè)用地供應(yīng)總量,經(jīng)營性項(xiàng)目用地全部實(shí)行有償使用,商業(yè)、旅游、娛樂、商品房開發(fā)等經(jīng)營性用地,嚴(yán)格實(shí)行招標(biāo)、拍賣和掛牌出讓。加強(qiáng)土地使用權(quán)特別是原劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的管理。 (二)規(guī)范土地市場主體行為。全面貫徹落實(shí)全國電視電話會議精神,以大力培育土地市場,完善土地市場秩序?yàn)樽谥?加大治理整頓力度,在培育中治理,在治理中完善。重點(diǎn)整治違法批地、越權(quán)批地,違法出讓,超出法定范圍劃撥供地,違法減免土地稅費(fèi)等問題。對應(yīng)實(shí)行招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓,卻以協(xié)議方式出讓土地的行為要按有關(guān)規(guī)定嚴(yán)肅查處。對違法圈占土地,違反規(guī)劃設(shè)立各類園區(qū),集體土地非法入市,私下交易土地使用權(quán)等行為,要切實(shí)整改,加強(qiáng)管理,切實(shí)解決土地交易秩序混亂的問題。 (三)建立健全土地市場運(yùn)行制度。各地要按照國土資源部關(guān)于整頓和規(guī)范土地市場秩序的要求,深入開展工作,進(jìn)一步完善和落實(shí)土地市場規(guī)范運(yùn)行的各項(xiàng)制度。要積極推進(jìn)政務(wù)公開,嚴(yán)格執(zhí)行土地集中統(tǒng)一供地制度、土地使用權(quán)公開交易制度、集體決策制度和錯案追究制度。 (四)突出重點(diǎn)抓好整改。要將各類園區(qū)用地問題、非法圈占集體土地問題、違法違規(guī)交易問題、管理松弛問題作為治理整頓的重點(diǎn),一抓到底,不留死角。整頓是手段而不是目的,建立統(tǒng)一、高效、公平、有序的土地市場秩序才是最終目的。因此,各地在治理整頓中,要邊整頓、邊總結(jié),邊治理、邊完善,致力于早日實(shí)現(xiàn)我省土地市場秩序的根本好轉(zhuǎn)。 三、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo),采取有效措施,高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求地做好進(jìn)一步治理整頓土地市場秩序工作 進(jìn)一步治理整頓土地市場秩序,是我省今年的一件大事。各級政府要切實(shí)負(fù)起責(zé)任,加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo),嚴(yán)肅對待,不搞形式,不走過場,確保土地市場秩序治理整頓工作抓出實(shí)效。 (一)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo),切實(shí)把治理整頓土地市場秩序工作納入政府議事日程。各級政府要成立領(lǐng)導(dǎo)小組,統(tǒng)一組織協(xié)調(diào),認(rèn)真研究,周密部署。由政府主要領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長,由國土、計(jì)劃、經(jīng)貿(mào)、規(guī)劃、建設(shè)、財(cái)政、監(jiān)察、審計(jì)等部門負(fù)責(zé)人任小組成員。在國土資源部門設(shè)立治理整頓土地市場秩序督查辦公室,設(shè)立舉報(bào)電話,向社會公告,接受群眾的監(jiān)督和配合。 前不久,國土資源部督查辦派員來我省進(jìn)行了檢查督導(dǎo)。省國土資源廳督查辦也到各市(州)進(jìn)行了檢查和督導(dǎo)。從目前掌握的情況看,各地的工作正在緊鑼密鼓地展開。特別是長春市,成立了治理整頓土地市場秩序工作督察組,市長祝業(yè)精同志任組長、主管副市長、分管秘書長和國土資源局長任副組長、15個委辦局作為成員,召開了全市治理整頓土地市場秩序動員大會。松原市政府成立了治理整頓土地市場秩序工作領(lǐng)導(dǎo)小組,張兆才副市長任組長,抽調(diào)十多名業(yè)務(wù)骨干作為下設(shè)辦公室的工作人員。四平、通化等地也很積極,落實(shí)了各項(xiàng)治理整頓措施、動作很快,工作主動。全國治理整頓土地市場秩序電視電話會議結(jié)束后,我曾經(jīng)和大家說,不要等,要積極主動開展這項(xiàng)工作。但從全省看,各地的工作進(jìn)展還不夠平衡,一些地方存在著“等”、“靠”思想,動作還不夠快,希望動作較慢的地方積極行動起來,把這項(xiàng)工作抓緊、抓實(shí),抓出成效來。 (二)各司其職,各負(fù)其責(zé),搞好配合。當(dāng)前土地市場建設(shè)和發(fā)展中存在的問題,是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、擴(kuò)大開放、完善社會主義經(jīng)濟(jì)秩序過程中各種因素共同作用的產(chǎn)物。既有主觀原因,又有客觀原因?，F(xiàn)在,工作原則和整改目的已經(jīng)明確,關(guān)鍵在于搞好自查自糾。要在政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,充分發(fā)揮各部門的職能作用,合力抓好治理整頓。要刮骨療傷,忍一時之痛換長遠(yuǎn)健康。否則,敷衍了事,蒙混過關(guān),會給未來工作造成更大的損失和隱患。因此,各地必須認(rèn)真自查,有關(guān)部門要搞好配合,通力協(xié)作,特別是國土、規(guī)劃、建設(shè)、財(cái)政等部門要結(jié)合實(shí)際,搞好自查自糾,在自查基礎(chǔ)上搞好整改。要切實(shí)發(fā)揮監(jiān)察、審計(jì)等部門的檢查監(jiān)督職能,為整頓優(yōu)化土地市場秩序保駕護(hù)航。 (三)加強(qiáng)督導(dǎo),狠抓落實(shí)。治理整頓土地市場秩序,在主流上是民心所向,但由于涉及各行各業(yè)尤其是企業(yè)、政府的各方面利益,也一定會遇到來自各方面的壓力和阻力。市、縣政府務(wù)必引起注意。要切實(shí)加強(qiáng)督導(dǎo)、狠抓落實(shí)。領(lǐng)導(dǎo)小組要定期召開部署會議,協(xié)調(diào)好有關(guān)部門,聽取匯報(bào),研究解決重點(diǎn)、難點(diǎn)問題。省里的督導(dǎo)人員要經(jīng)常深入實(shí)際進(jìn)行檢查、指導(dǎo),高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求,督導(dǎo)到位。會后各地要盡快抓好各項(xiàng)工作的落實(shí),如果自查自糾不認(rèn)真、不落實(shí),在國家和省里統(tǒng)一檢查時發(fā)現(xiàn)問題,將會很被動。對此,各地務(wù)必引起高度重視。 (四)務(wù)求實(shí)效,標(biāo)本兼治。在治理整頓土地市場秩序工作中,一定分析性質(zhì),區(qū)別對待。由于法制、體制、機(jī)制原因出現(xiàn)的問題要尊重歷史實(shí)際,抓緊處理。屬工作中的問題,不是主觀故意,沒有違法行為的要在自查自糾后妥善做出結(jié)論,不再追究。屬于違法的問題,凡能主動自查自糾的,應(yīng)從輕處理。而對于搞“上有政策,下有對策”,內(nèi)外勾結(jié),以權(quán)謀私,共同違法犯罪的要嚴(yán)厲查處。對典型案件,要公開曝光,警示他人,震懾犯罪。在此基礎(chǔ)上,各級政府要進(jìn)一步加強(qiáng)法制建設(shè),深化體制改革,完善機(jī)制建設(shè),提高依法行政水平,充分發(fā)揮穩(wěn)定市場的調(diào)控能力,從根本上實(shí)現(xiàn)土地市場秩序的全面好轉(zhuǎn)。