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對當前行政執(zhí)法存在的問題及對策的思考

黨的十六屆四中全會通過了關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定。執(zhí)政能力建設，特別是科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政是黨執(zhí)政后的一項根本建設，也是我們黨始終面臨和不斷探索的一個重大課題。其中，依法執(zhí)政又是黨和國家歷史基礎教訓的高度概括和總結。依法執(zhí)政離不開依法行政，依法行政是依法執(zhí)政的具體表現(xiàn)形式和實現(xiàn)方式，研究和解決當前行政執(zhí)法方面存在的諸多問題，提高司法及行政執(zhí)法能力和水平，是依法行政、依法治國的密切需要，對于完善社會主義市場經(jīng)濟，建設法治政府，提高黨的執(zhí)政地位具有重要的現(xiàn)實意義和歷史意義。

一、當前行政執(zhí)法中存在的突出問題

1、濃厚的功利色彩、部門利益驅動、不移送刑事案件

在一些行政執(zhí)法部門查處的行政違法案件中，涉及的對相對人給予經(jīng)濟處罰的同時，又需要追究相對人的刑事責任，一旦將案件移送，罰款也將隨案移送。執(zhí)法部門為了不讓利益受損失，維護部門和單位利益，完成上級下達的罰款創(chuàng)收任務，確保本單位干部職工工資、福利兌現(xiàn)，既便是相對人的行為構成犯罪，應該移送司法機關追究刑事責任，現(xiàn)在這種利益驅動下，也是一罰了之，單位得實惠，相對人也滿意。

2、執(zhí)法人員收受賄賂、徇私舞弊，不移送刑事案件

違法調解，以罰代刑的背后，往往伴隨著權錢交易，執(zhí)法人員收受或索取行政相對人的賄賂。阜陽劣質奶粉事件中，工商管理人員白啟祥、李亭君明知他人銷售劣質奶粉導致被害人死亡，被害人親屬也多次要求查處此案，但白、李二人卻因接受了當事人吃請和1000元賄賂，僅作了行政處罰，并偽造材料，隱瞞事實真相，企圖讓犯罪嫌疑人逃避法律追究。

3、行政執(zhí)法人員執(zhí)法水平差，缺乏區(qū)分罪與非的識別能力，證據(jù)收集、保全能力低，而不移送刑事案件

行政執(zhí)法案件中構成犯罪的，大多數(shù)為結果犯，有的用具體數(shù)字表述，有的則用“情節(jié)嚴重，性質嚴重”等模糊概念表述，在實踐中不宜把握，盡管有的案件有司法解釋，但行政執(zhí)法部門對司法解釋知之甚少，在案件處理中，往往是就低不就高，以理解和掌握的政策法律結案，致使有些觸犯刑律的犯罪嫌疑人未受到刑事追究，放縱了犯罪。另外，收集固定證據(jù)是專業(yè)性很強的一項專門工作，一方面，法律對證據(jù)形式、證明方法有特殊要求，另一方面，對證據(jù)材料的調查、收集、審查必須符合法定程序；同時，證據(jù)由于時間或其它原因，有滅失或難以提取的困難，固定和保全證據(jù)也顯得尤為重要，行政執(zhí)法人員使用證據(jù)的專業(yè)水平低，要么程序不合法，要么證據(jù)不能證明犯罪，致使有些刑事案件降格處理，導致打擊不力，放縱犯罪。

4、行政執(zhí)法權“出租”現(xiàn)象嚴重，致使權力泛濫

行政執(zhí)法權是國家賦于國家行政機關的一項特殊權利，任何單位和個人都無權享有。實際工作中，有此國家行政機關利益驅動，法制觀念淡薄，把本應由國家行政機關依法行使的行政權利，“出租”給某些單位和個人，以致使一些單位和個人借用“出租”的行政權，亂罰款、濫收費，甚至索取、收受行政相對人賄賂、貪污、私分罰沒款，造成較壞的社會影響。如煙火爆竹、煤碳管理權本應由國家行政主管部門負責，但是，有些國家行政機關硬是把管理權承包出租給個人，并以政府的名義成立辦公室，行使行政執(zhí)法權。這種行為導致的結果必然是權利泛濫，影響政府形象，破壞社會經(jīng)濟秩序。

5、檢察機關對行政執(zhí)法的監(jiān)督意識差

檢察機關是國家的法律監(jiān)督機關，理所當然地應當擔負起對法律實施的監(jiān)督職責，但檢察機關重刑輕罰的思想依然存在，在打擊刑事犯罪方面我們的確積累了不少經(jīng)驗，這是無庸置疑的。但隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，行政執(zhí)法領域經(jīng)濟領域內(nèi)的違法犯罪日漸增多，打擊這類犯罪是我國法治建設的需要，我國九七刑法的修改就是例證。檢察機關如何隨著立法上的調整，加大對行政執(zhí)法領域犯罪的查處力度是當前我們值得探討和思考的問題。首先，要認識到當前行政執(zhí)法中有些問題的嚴重性，有的權錢交易，敗壞黨和政府的形象，有的瀆職造成人民生命財產(chǎn)重大損失，有的無視法律，侵犯公民的人身權利和民主權利等等。如果聽之任之，會破壞我國剛剛建立的市場秩序和法制秩序，就影響十六屆四中全會提出的依法執(zhí)政目標的實現(xiàn)，其危害性是不能低估的。其次，唱好法律監(jiān)督的主旋律，借助法律監(jiān)督這個平臺，查處和打擊行政執(zhí)法犯罪案件，維護社會公平正義，是我們義不容辭的職責。如果我們在觀念上對行政執(zhí)法監(jiān)督仍然抱著無所謂，害怕多一事，或者是例行公事，滿足于發(fā)文件、講講話，不實實在在地抓一抓案件，那就是對“強化法律監(jiān)督，維護公平正義”認識的一種偏頗，是執(zhí)法中的教條主義和主觀主義，應當給予擯棄。

6、對行政執(zhí)法監(jiān)督程序不規(guī)范，導致監(jiān)督不力

今年高檢院和國務院部分行政執(zhí)法部門共同會簽了關于完善行政執(zhí)法部門移交刑事案件的文件，這對監(jiān)督行政執(zhí)法具有積極的作用。司法實踐中，這種監(jiān)督是伴隨刑事案件的移送而開展的，對移送以外的行政執(zhí)法案件，如該立未立的，該移送而未移送的如何開展監(jiān)督，法律未有明確規(guī)定，形成法律監(jiān)督的“灰色”地帶。正如以上分析所述，容易形成案件的降格處理和執(zhí)法中的徇私枉法現(xiàn)象。另外，檢察機關內(nèi)部對行政執(zhí)法如何進行監(jiān)督，行政訴訟法只規(guī)定了進入訴訟程序，檢察機關有權進行監(jiān)督，對訴訟以外的行政執(zhí)法案件如何開展監(jiān)督，檢察機關內(nèi)部如何劃定職責，也需要認真研究解決。

二、加強對行政執(zhí)法監(jiān)督的設想

加強對行政執(zhí)法的監(jiān)督，有利于提高行政案件質量和執(zhí)法人員的執(zhí)法水平，有利于維護政府形象，有利于在全社會實現(xiàn)公平正義，對于完善社會主義民主和法制，提高我黨依法執(zhí)政水平具有重要意義。

1、強化監(jiān)督意識，維護公平正義

人民檢察院是憲法和法律規(guī)定的專門法律監(jiān)督機關，有權對行政機關及其工作人員的職權活動進行監(jiān)督。完善和加強這種監(jiān)督制度和方式，健全刑事司法與行政執(zhí)法銜接機制，發(fā)揮檢察機關對行政機關及其工作人員的職權活動進行監(jiān)督的作用，是貫徹十六屆四中全會精神，加強依法執(zhí)政能力建設的需要；是規(guī)范政府行政行為，維護法制統(tǒng)一的需要；也是落實高檢院提出的“強化法律監(jiān)督，維護公平正義”的需要。當前，社會治安和反腐敗的形勢比較嚴峻，行政執(zhí)法領域里有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象時有發(fā)生，因此，要強化法律監(jiān)督，發(fā)揮監(jiān)督職能，探索和拓寬監(jiān)督渠道，改進和完善監(jiān)督方式，使執(zhí)法部門的權力受到有效的監(jiān)督和制約。一方面，法律監(jiān)督的觸角要向前延伸，由過去重點審查批準逮捕、審查起訴，提前到引導偵查監(jiān)督上，對該立未立，該訴未訴，“另案”作其他處理的，要問一個為什么，要建議立案、追撲、追訴。另一方面，要積極探索，認真研究對執(zhí)法部門監(jiān)督的范圍、程序、方式等，使法律監(jiān)督更加符合司法規(guī)律，符合中國法制建設的需要，使法律監(jiān)督與健全法制社會有機結合起來，與懲治腐敗建設廉潔政府有機結合起來，與打擊犯罪維護社會經(jīng)濟秩序，社會穩(wěn)定有機結合起來，有效地保證法律統(tǒng)一正確實施，實現(xiàn)全社會的公平正義，更好地為全面建設小康社會服務。

2、加強法制宣傳教育，提高行政執(zhí)法水平

依法治國，一個重要方面就是依法行政，各級行政機關要嚴格按照法定權限和程序行使權力，履行職責，行政執(zhí)法人員都要學會并善于依法處理經(jīng)濟和社會事務，提高依法行政能力。國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》和全國人大頒布的《行政許可法》是推進依法行政，建設法治政府的重大舉措。檢察機關可結合查處行政職務犯罪案件，以案示法，尤其是對當前行政執(zhí)法領域暴露和存在的突出問題。如：違反委托授權執(zhí)法權“出租”問題；有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究和多頭執(zhí)法、亂罰款問題；執(zhí)法程序不規(guī)范問題等，可到發(fā)案單位和重點執(zhí)法領域進行個案剖析，舉行一次案發(fā)原因分析會，上一堂法制課，提一份檢察建議。同時，可利用各種形式上如辦培訓班，舉辦電視講座，圖片展、報告會等。對行政執(zhí)法單位進行執(zhí)法理念的教育，引導和規(guī)范執(zhí)法程序。另外，檢察機關與行政執(zhí)法單位可建立會議聯(lián)系制度，采取“走出去，請進來”的方式，建立司法與行政執(zhí)法聯(lián)系工作機制。

3、嚴肅查處行政職務犯罪案件

隨著改革的深入，經(jīng)濟和社會的全面發(fā)展，行政職務案件也呈上升態(tài)勢，尤其是侵害國家和社會公共利益的犯罪，嚴重侵犯公民權利的犯罪，經(jīng)濟犯罪，嚴重失職、瀆職的犯罪較為突出，要加大查處和打擊的力度；一是要有一定的案件數(shù)量，數(shù)量是打擊力度的具體體現(xiàn)；二是要查處有重大影響的案件，出重拳、擊重點，力爭破窩案、串案；三是對職務犯罪案件不能一退了之，避免單純追求經(jīng)濟利益的傾向，更不能有等級觀念，能訴的堅決訴，不在檢察環(huán)節(jié)消化；四是對職務犯罪案件判刑時輕的要堅決抗訴，防止打擊不力而放縱犯罪的傾向和苗頭；五是要提高辦案質量，要確?！傲⒌米　⒃V得出、判得了”，用較高的辦案質量確保打擊的效果。

4、建立對行政執(zhí)法的監(jiān)督機制

要從兩方面入手，一方面，要進一步完善規(guī)范行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接機制，國務院制定的《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》和最高人民檢察院制定的《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，是行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法協(xié)作配合兩個規(guī)范性文件，要認真貫徹落實，在此基礎上，最高檢、公安部等部門又頒布了《關于加強行政執(zhí)法機關與公安機關、人民檢察院工作聯(lián)系的意見》，對進一步規(guī)范和完善行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接具有重要作用，下一步，要加大工作的落實力度，要突出抓好：一是要落實情況信息通報制度，要制度化、規(guī)范化，要建立以檢察機關為主體的協(xié)調機構，確保信息交流，情況通道暢通；二是建立檢察機關對行政執(zhí)法案件的查詢制度。確保檢察機關的查詢權不受干預。檢察機關可以根據(jù)某一時期行政執(zhí)法方面的一些熱點問題，群眾普遍關心的問題，有針對性、有重點地查詢行政執(zhí)法機關某一時期的執(zhí)法情況；同時，檢察機關還可以根據(jù)專項治理以及一些帶有傾向性的問題，采取“系統(tǒng)查、查系統(tǒng)”的方法，分行業(yè)、分系統(tǒng)，對行政執(zhí)法機關不移送涉嫌犯罪案件，有關單位、個人舉報或群眾反映強烈的行政案件進行普查或抽查。另一方面，要完善檢察機關內(nèi)部分工，強化監(jiān)督功能。行政執(zhí)法涉及的行政法規(guī)比較多，監(jiān)督單位必須了解和熟悉行政法規(guī)，從這個角度講，民事行政檢察部門應是檢察機關對行政執(zhí)法監(jiān)督的主體，應賦于他們的初查權，涉嫌構成犯罪的，然后再分流有關部門處理，這樣做，對監(jiān)督法律實施，適用政策法律，處理涉刑案件都是有益的。