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關(guān)于漳州市（區(qū)）城市公交建設(shè)

情況的視察報告

市十三屆人大四次會議期間，部分代表向大會提出了《關(guān)于將漳州市城市公交建設(shè)列為2005年為民辦實事工程的建議書》，強烈要求加強我市市區(qū)公交建設(shè)。人大作為民意機關(guān)，人民的呼聲就是其工作指向。常委會主任會議決定將這項工作列為今年視察的一項重要內(nèi)容，由黃和東副主任帶領(lǐng)人大城環(huán)委、人事代表委、辦公室和研究室的同志組織實施。法制委、僑臺委和薌城區(qū)、龍文區(qū)人大常委會也派出領(lǐng)導(dǎo)、代表參加視察，建設(shè)局、公交公司、長運公司、漳州電視臺、廈門日報駐漳記者站也派人參加學(xué)習(xí)、考察活動。在充分準(zhǔn)備的基礎(chǔ)上經(jīng)過近一段時間的工作，視察活動已靠一段落。

為保證取得成效，這次視察采取了一些新的做法，主要是“一個發(fā)揮、三個結(jié)合”，即：發(fā)揮人大代表的主體作用和整體優(yōu)勢，邀請16位代表參加視察。實行本地明察暗訪與赴外地參觀考察相結(jié)合，代表不亮身份全程搭乘公交車，對19條公交線路運營情況明察暗訪，還赴廈門等地參觀考察，著重了解公交公司管理體制和運營機制；實行人大監(jiān)督與輿論監(jiān)督相結(jié)合，邀請漳州電視臺派出專題記者組參與調(diào)查視察，及時制作播放反映公交建設(shè)中存在的問題的電視新聞，增強視察效果；實行監(jiān)督者與被監(jiān)督者相結(jié)合，召開有13個政府職能部門參加的座談會，推動其形成共識，增強服務(wù)意識，促進(jìn)公交事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。整個視察工作堅持以實事求是、促進(jìn)問題解決為指導(dǎo)思想，本著多研究探討體制、機制問題，多提實質(zhì)性、建設(shè)性建議的原則，扎扎實實開展工作，取得了預(yù)期的效果?，F(xiàn)將視察情況匯報如下：

我市市區(qū)公交建設(shè)的現(xiàn)狀

城市公交事業(yè)是城市公用事業(yè)的一個重要組成部分。近年來，隨著我市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，城市化進(jìn)程的加快，新城區(qū)范圍的拓展，市區(qū)公交建設(shè)從中獲得了新的動力，取得了長足進(jìn)展。主要表現(xiàn)在這幾個方面：一是用改革的精神，探索城市公交運營機制。有別于外地的做法，我市市區(qū)公交事業(yè)是由長運集團(tuán)公司和市公交公司按合作協(xié)議共同來運營，實行線路經(jīng)營權(quán)和場、站、臺等經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)”分離，這種機制在政府投入不足的情況下，對我市公交事業(yè)步入發(fā)展軌道起了強有力的推動作用。在線路運營方式上，采取自營與外包相結(jié)合的做法，現(xiàn)有5線路承包給個體經(jīng)營。二是城市公交初具規(guī)模，成為市民生活的重要組成部分。目前，公交企業(yè)擁有公共汽車153部，開辟公交線路19條，線網(wǎng)總長278.5公里，線網(wǎng)密度4公里/平方公里；投入使用的公交候車亭35座，建有一個占地27畝、停車容量120部的公交綜合停車場；積極提供良好的服務(wù)，實行月票、老人半價、離休干部免費等優(yōu)惠政策吸引市民乘坐，辦理月票從最初的200張發(fā)展到1800張，現(xiàn)每月約有50萬人次乘坐公交車。三是積極制定公交規(guī)劃，為公交建設(shè)提供依據(jù)。1986年制定了《市區(qū)公共交通發(fā)展規(guī)劃》，隨著城市總體規(guī)劃的調(diào)整，在1995年和2004年又先后進(jìn)行調(diào)整、修編。四是政府職能部門積極扶持公交事業(yè)的發(fā)展，為其提供了一定的發(fā)展空間。如公路稽征部門每年為公交企業(yè)減免規(guī)費185.9萬元。建設(shè)部門加大公交基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，今年又計劃投建30座以上標(biāo)準(zhǔn)公交候車亭，計劃投資160萬建設(shè)回車場，投資620萬元征地30畝建設(shè)公交停車場和附屬用房800平方米。公安機關(guān)開展了“反扒”專項活動，促進(jìn)了公交車治安情況的好轉(zhuǎn)。2004年10月至今，僅發(fā)案16起，比整治前下降了86.5%。五是市區(qū)公交事業(yè)的發(fā)展面臨著新的良好的機遇。隨著我市城市化進(jìn)程加快，新區(qū)發(fā)展擺上政府工作議程，群眾出行對公交服務(wù)的需求量在擴(kuò)大，依存度在提高，迫切希望能建立一個“安全、方便、舒適、快捷”的市區(qū)公交運輸系統(tǒng)，這為進(jìn)一步發(fā)展公交事業(yè)提供了良好的社會群眾基礎(chǔ)。

市區(qū)公交建設(shè)存在的問題及原因分析

經(jīng)過多年的努力，我市公交事業(yè)正步入發(fā)展軌道，但市區(qū)公交建設(shè)良性循環(huán)的發(fā)展態(tài)勢尚未形成，公交建設(shè)面臨著一系列亟待解決的問題。

一是建設(shè)發(fā)展資金緊缺，場、站、臺等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后。目前，政府財政投入嚴(yán)重不足，公交企業(yè)投資主體單一，籌資渠道不寬，融資能力不強，建設(shè)發(fā)展資金緊缺，影響到公交基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。根據(jù)城市公交規(guī)劃，市區(qū)道路至少需建設(shè)200多對400多座?？客?。而目前除勝利路、南昌路僅有的11對22個外，大多數(shù)的公交線路均無?？客?。有的路段也只有個把站臺，無任何線路標(biāo)示牌。公交線路起點、終點的回車場嚴(yán)重不足，至今仍沒有一條線路有政府明文認(rèn)可的始、終站?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后帶來了許多弊病，如隨地招手、隨地停車，造成無法準(zhǔn)點到站、準(zhǔn)點發(fā)車和正常運行，失去了公交車的公信度和對市民的吸引力；在路邊回車，既影響交通秩序又存在安全隱患。據(jù)統(tǒng)計，公交企業(yè)每月由于這方面原因給顧客帶來不便而收到的投訴電話125個左右、投訴信10封左右。

二是公交車數(shù)量不足，公交線路形不成網(wǎng)絡(luò)，公交服務(wù)供需矛盾大。按照“暢通工程”評價標(biāo)準(zhǔn)（C類城市三等），每萬人必須具備8.0標(biāo)臺，計算需有公交車輛400部；但目前漳州市區(qū)僅達(dá)5.2標(biāo)臺，僅有公交車輛153部，公交車臺數(shù)嚴(yán)重不足。加上市區(qū)道路建設(shè)布局不合理，斷頭路多，老城區(qū)人口密度大、路面窄，公交車無法行使，難于有效構(gòu)造覆蓋整個市區(qū)的公交線路網(wǎng)絡(luò)，造成市民出行想乘公交車不方便，從而抑制了這方面的消費需求。另一方面，在一些人口密集、流動性大的居民小區(qū)、市區(qū)附近的開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)及旅游休閑景點，迫切需要開通公交線路，由于受各種因素制約一些地方尚未開通，已開通的地方車次少、候車時間長，限制了城市公交網(wǎng)絡(luò)的擴(kuò)大和公交服務(wù)的拓展。

三是發(fā)展環(huán)境不優(yōu)，公交線路拓延受“摩的”的強行阻攔，公交車運營虧損嚴(yán)重，經(jīng)營發(fā)展舉步維艱。對市區(qū)公交事業(yè)的發(fā)展，政府政策扶持不到位，突出的一點就是對與公交客運存在競爭關(guān)系的人力三輪車、二輪載客摩托車、無牌證“面的”和具有替代關(guān)系的私人摩托車、自行車的發(fā)展，在規(guī)劃、引導(dǎo)、管理等方面都不到位，沒有實施有效的管理限制政策。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，市區(qū)現(xiàn)有二輪摩托車12萬多輛，而且每天以70輛左右的數(shù)量在增長，成了發(fā)展公交事業(yè)一個掣肘。公交路線延伸到藍(lán)田開發(fā)區(qū)受“摩的”圍堵，矛盾激化，長期得不到解決，造成不得不停開。從公交企業(yè)內(nèi)部環(huán)境看，無論是長運集團(tuán)公司還是公交公司，都未脫胎于傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制下的國有企業(yè)，其管理經(jīng)營很多方面還沿襲計劃經(jīng)濟(jì)的做法和傳統(tǒng)，務(wù)實創(chuàng)新、銳意改革的企業(yè)文化還沒有形成。企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層還面臨著按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律應(yīng)用市場經(jīng)濟(jì)手段開拓業(yè)務(wù)的新課題。而且駕乘人員多為臨時招聘人員，流動性較大，加上工資待遇、社會保障較低，影響到素質(zhì)提高和服務(wù)優(yōu)化。內(nèi)外環(huán)境不優(yōu)，加上公交行業(yè)的公益性，服務(wù)、定價要考慮老百姓承受能力，使公交車運營嚴(yán)重虧損。自2000年至2005年3年期間，我市公交企業(yè)虧損515萬元，成了進(jìn)一步發(fā)展壯大的一大難題。

歸結(jié)起來，當(dāng)前我市公交存在“四個不到位”，即車輛配備不到位，線路站臺設(shè)施不到位，資金投入不到位，服務(wù)環(huán)境不到位。

以上這些問題的存在，其原因是多方面的。既有客觀原因，也有主觀原因；既有政府的外部原因，也有企業(yè)的內(nèi)部原因。而最根本、深層次的原因則是公交定性、定位有偏差、發(fā)展戰(zhàn)略不明確和經(jīng)營管理的體制、機制未理順。

一是公交定位不明確，公交優(yōu)先不落實，政府扶持不到位。從我市目前的情況看，公交優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略并沒有明確和牢固樹立起來。在眾多的城市交通工具中，各相關(guān)部門對是否把公交車作為市民出行的主要交通工具尚未形成共識，因此，就未能對其他交通工具制定和實施有效的、與公交優(yōu)先相配套的管理政策。城市公交企業(yè)在市場化進(jìn)程中具有雙重性，作為公益性公用事業(yè)企業(yè)，其定性在實際工作中沒有得到切實保證，尤其是在財力比較緊張的情況下，政府往往把公交企業(yè)作為微觀經(jīng)濟(jì)主體和市場運營主體，在公益性與盈利性關(guān)系處理上片面強調(diào)后者，要求其實現(xiàn)自我經(jīng)營、自負(fù)盈虧，致使公交建設(shè)投入嚴(yán)重不足，歷史欠帳多。

二是城市公交規(guī)劃、建設(shè)滯后。城市總體規(guī)劃是城市公交規(guī)劃的依據(jù)。過去幾年，我市城市總體規(guī)劃每五年進(jìn)行一次調(diào)整，幾經(jīng)調(diào)整，而城市公交規(guī)劃建設(shè)自1995年編制雖經(jīng)二次修編，但都跟不上城區(qū)總體規(guī)劃的調(diào)整，存在著公交規(guī)劃滯后于城市總體規(guī)劃，一些重要的公交基礎(chǔ)設(shè)施未能納入城市規(guī)劃之中；有的雖然做了局部規(guī)劃，卻沒有得到很好執(zhí)行，僅停留在規(guī)劃圖上。目前，我市存在的公交基礎(chǔ)設(shè)施滯后，公交線路網(wǎng)絡(luò)不全，市民出行“望車興嘆”的問題與規(guī)劃工作不無關(guān)系。

三是公交管理體制、運營機制不順，發(fā)展制約因素多。從管理體制上看，一個突出問題是公交企業(yè)依然沒有脫離計劃經(jīng)濟(jì)體制的束縛，企業(yè)經(jīng)營活動被政府行政審批控制著，如新開公交線路及其延伸、票價制定、人事安排等，都缺乏必要的自主權(quán)，在一定程度上仍是政府附屬物。同時，存在著多頭交叉管理的現(xiàn)象，有權(quán)管理的部門多達(dá)10多個，許多問題難以協(xié)調(diào)和解決。如建設(shè)部門負(fù)責(zé)市區(qū)范圍內(nèi)的公交線路規(guī)劃管理，而跨出城區(qū)的公交線路則由交通部門負(fù)責(zé)審核批準(zhǔn)。目前在全市19條公交線路153部車輛中有9條、26部車輛屬跨出城區(qū)運行的路線，歸交通部門批準(zhǔn)、管理。在我市公交線路已跨城區(qū)范圍經(jīng)營的情況下，建設(shè)、交通等部門的協(xié)調(diào)問題顯得日益突出。在運營機制上，我市走的是獨家壟斷經(jīng)營，實行集團(tuán)化管理的發(fā)展模式，由市長運集團(tuán)公司與市公交公司共同管理，實行線路經(jīng)營權(quán)與場、站、臺建設(shè)經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)”分離，雖然這一模式在實現(xiàn)公交事業(yè)起步時曾起過積極的作用，但隨著城區(qū)擴(kuò)展已暴露出許多不適應(yīng)的問題，如人力資源無法綜合使用，公交公司有人無事做，而長運集團(tuán)公司每年要招聘200人；優(yōu)勢無法充分發(fā)揮，長運集團(tuán)公司有資金優(yōu)勢，卻無場、站、臺等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)經(jīng)營權(quán)，公交公司有經(jīng)營權(quán)卻受到資金“瓶頸”制約。管理體制、運營機制不順已成了公交事業(yè)發(fā)展的一大制約因素。

四是公交企業(yè)自我積累、自我發(fā)展的機制尚未形成，發(fā)展后勁不足。公交企業(yè)是公益性的公用事業(yè)單位，可以虧損經(jīng)營，由政府給予財政補貼。但它畢竟還是企業(yè)，還得講求企業(yè)賴以生存和發(fā)展的經(jīng)濟(jì)效益，不能因為承擔(dān)著一定的社會職能和政府賦予的任務(wù)，在發(fā)展問題上就一味地訴求于政府的財政補貼和政策扶持。從目前情況看，我市的公交企業(yè)還不同程度地存在著這種情況，傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下微觀經(jīng)濟(jì)主體等、靠、要的思想較濃，還不能很好地適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，積極運用資產(chǎn)經(jīng)營和資本經(jīng)營的手段，通過改革來打破發(fā)展制約瓶頸。在政府資金支持、政策扶持不到位的情況下，企業(yè)陷于嚴(yán)重的虧損經(jīng)營中。這種運行機制所產(chǎn)生的問題暴露無遺，亟待解決。

進(jìn)一步推進(jìn)我市市區(qū)公交建設(shè)的建議

市區(qū)公共交通是城市的窗口，是城市的動態(tài)形象工程，是城市建設(shè)與發(fā)展進(jìn)程中的基礎(chǔ)性與先導(dǎo)性行業(yè)，對發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)和提高城市文明程度有著積極的推動作用。必須站在貫徹落實“三個代表”重要思想的高度，把市區(qū)公交建設(shè)作為為民辦實事的一項民意工程切實抓好。為此，我們建議：

（一）牢固樹立公交優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略，明確公交定位，為公交建設(shè)創(chuàng)造良好環(huán)境。公交優(yōu)先是克服市區(qū)人多地少、車多路少、擁擠堵塞等矛盾和環(huán)境污染等問題的首選，是各地在城市發(fā)展過程形成的一條經(jīng)驗性共識。公交優(yōu)先包括政策優(yōu)先，投資優(yōu)先，規(guī)劃用地優(yōu)先，通行時間優(yōu)先。先進(jìn)地區(qū)的經(jīng)驗表明，在公交企業(yè)起步階段，政府要從公用事業(yè)的角度更多給予政策傾斜，企業(yè)一旦走上了自我發(fā)展的軌道，則要以市場經(jīng)營主體的身份，更多地按市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律來發(fā)展壯大。鑒于我市公交企業(yè)處于起步階段，政府在資金支持上要加大投入，在條件允許下，設(shè)立城市公交發(fā)展專項資金用于公交場站等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對列入今年工作計劃的建設(shè)項目，要狠抓落實；抓住市區(qū)道路改造建設(shè)已完成這一有利時機，加快公交?？客ぁ⒕€路牌等的修建、調(diào)整。對郊區(qū)已開通的公交線路要盡快建設(shè)簡易的?？奎c和線路牌。在政策扶持上，要加大市區(qū)對人力三輪車、摩托車等交通工具的整治力度，按照市區(qū)嚴(yán)禁摩托車載人，逐步取締人力三輪車載人、限制摩托車報牌數(shù)、減少自行車“三步走”的工作思路，把“限制”擺上工作日程，適時實施規(guī)范、取締的政策。在目前情況下，建議對部分路段實施交通管制，開辟公交專用線，形成公交綠色通道。

（二）要加強規(guī)劃工作，提高城市公交規(guī)劃建設(shè)水平。處理好公交規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的銜接關(guān)系，研究、界定城區(qū)范圍，要提高城市總體規(guī)劃的水平，以科學(xué)、權(quán)威的城市總體規(guī)劃來指導(dǎo)和規(guī)范公交規(guī)劃建設(shè)。在新區(qū)規(guī)劃建設(shè)中，要吸取老城區(qū)的經(jīng)驗教訓(xùn)，把城市公交建設(shè)的發(fā)展納入城市建設(shè)的整體規(guī)劃，克服公交規(guī)劃滯后于城市規(guī)劃、公交建設(shè)滯后于規(guī)劃的情況，把公交基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)納入城市總體規(guī)劃，實行同步規(guī)劃、同步建設(shè)，同步發(fā)展，做到城市規(guī)劃建設(shè)到哪里，公交規(guī)劃建設(shè)到哪里。

（三）理順關(guān)系，創(chuàng)新體制，推動“大公交”的建設(shè)。我市城市公交建設(shè)所涉及的政府職能部門之間要理順關(guān)系，形成合力，共同推進(jìn)公交事業(yè)的發(fā)展。建議政府首先從全局的高度，理順職能部門與公交企業(yè)之間關(guān)系，促進(jìn)當(dāng)前困擾公交發(fā)展的一些具體問題能夠早日解決。如公交線路和公交旅游專線的開通、延伸，公交建設(shè)稅費的減免，給予限制性優(yōu)惠，城市公交車輛運行范圍的界定等等。其次是促進(jìn)、指導(dǎo)公交企業(yè)創(chuàng)新經(jīng)營機制。實踐證明，“兩權(quán)”分離的運營機制已形成公交事業(yè)進(jìn)一步拓展的制約因素，適應(yīng)城市建設(shè)和群眾需要，發(fā)展“大公交”，就必須積極推進(jìn)更深層次的體制改革，合理資源配置。當(dāng)前公交企業(yè)經(jīng)營上有幾種可供選擇的模式，即獨家壟斷、集團(tuán)化經(jīng)營，成立新興公交公司參與市場競爭，個體承包經(jīng)營，實行市場準(zhǔn)入、政府授權(quán)經(jīng)營，拍賣線路、行業(yè)主管監(jiān)督等。對此，要在借鑒廈門等地做法的基礎(chǔ)上，采用一套適合我市實際的運營機制和發(fā)展模式。

（四）積極推進(jìn)公交企業(yè)積累機制的形成，努力實現(xiàn)自我發(fā)展，營造企業(yè)內(nèi)良性循環(huán)。政府在加大對公交企業(yè)資金支持和政策扶持的同時，還要引導(dǎo)和鼓勵其按市場規(guī)律辦事，形成滾動積累，實現(xiàn)自我發(fā)展，做到公益性和效益性的有機結(jié)合。要積極加強和改善經(jīng)營管理，向內(nèi)部管理要效益。要積極開展公交行業(yè)文明創(chuàng)建，通過實施文明公交車、站、點整治規(guī)劃，提高駕乘人員的素質(zhì)，發(fā)揮其在公交車上文明建設(shè)的勸導(dǎo)、輔導(dǎo)、倡導(dǎo)的作用，更好地提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，增強公交運輸?shù)墓哦群臀Γ瑒?chuàng)造出更好的經(jīng)濟(jì)效益；抓好公交企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，形成一個務(wù)實創(chuàng)新、銳意改革的領(lǐng)導(dǎo)層，帶領(lǐng)員工艱苦創(chuàng)業(yè)。市政府要研究探討靈活的投入機制，為社會資本、民間資本注入開辟渠道，提供平臺，集社會、政府和企業(yè)三方面的力量推進(jìn)公交建設(shè)。要利用現(xiàn)有的企業(yè)資產(chǎn)，按市場化經(jīng)營的改革取向，加大資產(chǎn)、資本經(jīng)營的力度，特別在線路經(jīng)營權(quán)、場站建設(shè)經(jīng)營權(quán)、廣告使用權(quán)等方面多做文章，以經(jīng)營城市的理念促進(jìn)效益的提高。鑒于目前公交企業(yè)依靠主業(yè)進(jìn)行自我積累的能力還不強，建議市政府借鑒廈門市的做法，允許公交公司拓展經(jīng)濟(jì)范圍，增強其積累和發(fā)展的能力，實現(xiàn)我市公交事業(yè)建設(shè)的新突破。