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一、改革前后*市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所職能、機構(gòu)、人員演變情況

1、改革前后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所職能演變。稅費改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是基本完整的一級財政，特別是*年《預(yù)算法》的頒布實施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財權(quán)和支出范圍擴大，保障能力增強，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政相對獨立的編制財政預(yù)決算，管理預(yù)算內(nèi)、外資金。主要履行七項職能：

（1）負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的預(yù)決算和預(yù)算執(zhí)行管理等工作；

（2）負(fù)責(zé)農(nóng)村稅收政策的執(zhí)行和農(nóng)業(yè)四稅的征收管理；

（3）負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國有資產(chǎn)管理；

（4）負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金和票據(jù)的監(jiān)督管理工作；

（5）負(fù)責(zé)維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運轉(zhuǎn)；

（6）負(fù)責(zé)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”實行“零戶統(tǒng)管”；

（7）負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府安排的其他中心工作。

稅費改革后，為確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)正常運轉(zhuǎn)，*市實行了鄉(xiāng)財縣管，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)視同市直部門，納入部門預(yù)算編制范圍，調(diào)整了縣、鄉(xiāng)財政體制與分配關(guān)系。改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的工作環(huán)境和工作任務(wù)發(fā)生了很大變化。一是由收支管理型向支出管理型轉(zhuǎn)變。農(nóng)村稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所不再承擔(dān)組織財政收入這一任務(wù)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出資金量呈持續(xù)增加趨勢，支出管理型的特征十分突出。二是由預(yù)算管理型向核算管理型轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革取消了“七站八所”、財政所和經(jīng)管站進行了合并，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行預(yù)算管理的單位僅剩鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和財政所兩家，預(yù)算管理職能在削弱。通過實行“村帳鎮(zhèn)管”以后，在保持資金所有權(quán)、管理權(quán)、使用權(quán)不變的前提下，實行集中統(tǒng)一核算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的財務(wù)核算管理職能得到了增強。三是由維持保障型向服務(wù)發(fā)展型轉(zhuǎn)變。隨著國家支持“三農(nóng)”力度的加大和惠農(nóng)政策的不斷出臺，各項直接針對農(nóng)民的補貼逐年增多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所不可替代地承擔(dān)了這些資金的兌付落實工作，而服務(wù)群眾、服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展成為當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作的主要內(nèi)容。稅改后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所主要履行17項職能：

（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門預(yù)算的編制與執(zhí)行；

（2）“鄉(xiāng)財縣管”改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位收支管理與監(jiān)督；

（3）農(nóng)村公益性服務(wù)中心“以錢養(yǎng)事”資金、財務(wù)管理；

（4）上級轉(zhuǎn)移支付資金、專項資金的使用管理與監(jiān)督；

（5）惠農(nóng)補貼資金、社保資金的發(fā)放及政策的落實；

（6）新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金征收；

（7）鄉(xiāng)鎮(zhèn)非稅收入、票據(jù)管理；

（8）鄉(xiāng)鎮(zhèn)國有資產(chǎn)及村級資產(chǎn)、資源管理；

（9）農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理；

（10）農(nóng)村財務(wù)、資金“雙”；

（11）農(nóng)村土地承包管理及土地糾紛調(diào)解；

（12）鄉(xiāng)村兩級債權(quán)、債務(wù)監(jiān)管；

（13）農(nóng)村專業(yè)合作組織建設(shè)；

（14）農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)營統(tǒng)計；

（15）農(nóng)村綜合改革日常工作；

（16）財政與編制政務(wù)公開；

（17）鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府安排的中心工作及其他工作等。

2、機構(gòu)設(shè)置變化。農(nóng)村稅費改革前，*全市21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2個開發(fā)區(qū)，共有21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所、2個財政分局，23個經(jīng)管站。農(nóng)村稅費改革后，*行政區(qū)劃合并為16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財政所與經(jīng)管站合并，46家機構(gòu)合并為16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所，各所加掛經(jīng)管站牌子。合并機構(gòu)從屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)開發(fā)區(qū)行政合并，最少二合一，最多六合一。

3、人員配置變化。稅費改革前，*市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所、開發(fā)區(qū)分局、經(jīng)管站共有624人（其中：男441人，女183人）。改革后，在崗270人，分流241人，離退休84人，臨時工29人。按學(xué)歷劃分：研究所學(xué)歷2人，大學(xué)學(xué)歷48人，大專學(xué)歷332人，中專學(xué)歷46人，高中及以下學(xué)歷196人。其中，黨員414人。

現(xiàn)有在崗人員270人（不含臨時工29人），其中：男187人，女83人；研究生學(xué)歷1人，大學(xué)學(xué)歷34人，大專學(xué)歷203人，中專及高中學(xué)歷32人；黨員246人。

從年齡結(jié)構(gòu)上劃分：30歲以下25人，占總?cè)藬?shù)的9.3%，31歲—35歲39人，占總?cè)藬?shù)的14.4%，36歲—40歲68人，占總?cè)藬?shù)的25.2%，41歲—45歲68人，占總?cè)藬?shù)的25.2%，46歲—50歲30人，占總?cè)藬?shù)的11.1%，50歲以上40人，占總?cè)藬?shù)的14.8%。

二、當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政隊伍建設(shè)面臨的主要問題

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所機構(gòu)性質(zhì)錯位。從中央有關(guān)文件來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所理應(yīng)為行政編制。中央編辦《關(guān)于地方機構(gòu)改革實施中若干問題的意見（中編辦發(fā)[1995]3號）第三條明確規(guī)定：“中央核定的各級機關(guān)行政編制總額，包括地方稅務(wù)部門……及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的人員”。中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳《關(guān)于市縣鄉(xiāng)人員編制精簡的意見》（中辦發(fā)[*]30號）再次明確財政所編制為行政編制（原文：行政編制精減范圍是：黨委、政府、人大、政協(xié)及工青婦等群眾團體機關(guān)的編制，包括基層工商所、稅務(wù)所、物價所、財政所、人民武裝部、國家級開發(fā)區(qū)黨工委和管委會機關(guān)的編制及省以下垂直管理部門的機關(guān)編制。今后，行政機關(guān)不得再使用事業(yè)編制）。20*年省鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革辦公室發(fā)文，將基層財政所定位為事業(yè)單位，改變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所機構(gòu)性質(zhì)。究其原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革是為了鞏固農(nóng)村稅費改革成果，由于時間緊迫，需要快刀斬亂麻，“七站八所”撤銷或轉(zhuǎn)制，財政所機構(gòu)性質(zhì)降格有利于縮小與其他站所命運的差距。而時至今日，財政所雖然免除了農(nóng)業(yè)稅征收的職能，但新征了更多的財政支出管理的職責(zé)，不斷擴大的事權(quán)與其機構(gòu)性質(zhì)極不相稱；按照“對等性原理”應(yīng)該及時歸位到行政單位序列。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所“三管齊下”，職能無法不越位。*鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長張小軍在座談中說，目前財政所的職能依然是管帳管錢管穩(wěn)定，凡是黨委政府要管的財政所必須管，只是管的內(nèi)容有很大的變化。一是管帳更規(guī)范。村賬鎮(zhèn)管后，20個村居單位、原來“七站八所”“以錢養(yǎng)事”的收支賬務(wù)都由財政所負(fù)責(zé)，全鎮(zhèn)范圍內(nèi)的財務(wù)狀況一清二楚。二是管錢以惠農(nóng)資金為主。改革后我市對鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行部門預(yù)算、“鄉(xiāng)財縣管”，只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)和財政兩家，管錢壓力不大，壓力主要在籌措經(jīng)費缺口?；蒉r(nóng)資金的管理要占據(jù)財政所60%以上的精力，而且支付成本大。三是管穩(wěn)定。無財政不穩(wěn)定，“人民內(nèi)部矛盾80%可用人民幣解決”。全鎮(zhèn)2900多萬元的鎮(zhèn)級債務(wù)、村級三角債、土地糾紛，日常應(yīng)付靠財政為政府擋，財政所承擔(dān)了巨大壓力。財政所工作人員目前的狀態(tài)可以說，工作苦、待遇差、困惑大。針對現(xiàn)狀，我有三個建議：一是完善財政監(jiān)管制度。特別是加強對農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)監(jiān)管。如農(nóng)村公路建設(shè)，農(nóng)民自籌部分不到位怎么辦？雖然有“農(nóng)村公益事業(yè)促進會”，但只管計劃、管工程完工、不管自籌資金缺口。財政所不加強管理，將會形成新的歷史包袱。二是逐步提高待遇，可以參加政府。三是爭取明確身份。

*鎮(zhèn)鎮(zhèn)委副書記、人大主任易法金為財政所呼吁，一定要提高基層財政所地位，明確干部身份，理解財政所在改革后“貼錢貼米搞服務(wù)”的實情，對分流人員出臺下崗再就業(yè)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)等優(yōu)惠政策。

財政所干部也好、職工也好，他們究竟承擔(dān)多大的工作量？看一看*鎮(zhèn)財政所的內(nèi)部分工：

*鎮(zhèn)是一個農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)，轄19個行政村，1個居委會，235個村民小組，現(xiàn)有農(nóng)戶19340戶，農(nóng)業(yè)人口65334人，勞力4*56人，農(nóng)戶認(rèn)可的承包面積111386.96畝。財政所現(xiàn)有干部47人，其中在職20人，離退休5人，退養(yǎng)3人，臨時工2人，改革中自愿分流6人，下崗分流11人；在職干部中30歲以下1人，30到40歲4人，40到50歲13人，50歲以上2人，平均年齡為41歲。其中女性5人，男性15人。

在崗人員分工如下：內(nèi)勤8人，均身兼數(shù)職：其中一名預(yù)算會計兼社保專管員、世貸專管員、財政監(jiān)督員、6家“以錢養(yǎng)事”單位代管會計、政務(wù)公開查詢員、婦女及共青團工作；一名資金會計兼非稅收入及票據(jù)專管員，政府、財政、民政記賬會計和工會會計；一名出納會計兼檔案管理員、信息調(diào)研員、企業(yè)專管員；一名惠農(nóng)專管員兼基金會及統(tǒng)籌會計、福利院代管會計；三名村級記賬會計除負(fù)責(zé)20個村財務(wù)管理同時還分別兼任政府財政審核會計、基金會及統(tǒng)籌出納、事務(wù)長、農(nóng)村合作醫(yī)療專管員、房產(chǎn)專管員、會管國資專管員等多項工作。外勤12人：除3人包一個村外其余均包兩個村，具體到對所包村各項基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的摸底、農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督卡的填寫發(fā)放、各種惠農(nóng)面積的摸底及發(fā)放、五保金、優(yōu)待金、計劃生育獎勵資金、轉(zhuǎn)移支付資金的結(jié)賬發(fā)放工作、各種電子表格的填寫電腦錄入工作、村級票據(jù)領(lǐng)用繳銷、所包村的憑證賬簿整理裝訂、村級的四次月頭辦公、各種涉農(nóng)資金的監(jiān)督檢查、土地糾紛的調(diào)處、農(nóng)村專合組織的申報管理、能源沼氣、“三農(nóng)”保險、“150”工程、救災(zāi)農(nóng)戶貼息貸款的核實、農(nóng)村綜合配套改革等各種包羅萬象的工作，且對以上各項工作均有嚴(yán)格的結(jié)賬考核制度。

3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所辦公條件差、工作經(jīng)費無保障。16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中卸甲坪土家族鄉(xiāng)財政所與鄉(xiāng)政府合署辦公外，雖然15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所都有獨立的辦公場所，但大都建造年代已久，*年以后建成的僅1個，占6.7%，*年至*年建成的6個，占40%，*年以前建成的8個，占53.3%，由于經(jīng)費緊張，大多數(shù)財政所10年內(nèi)沒有維修過。

*市于20*年實行“鄉(xiāng)財縣管”的財政管理體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有收入全額繳入市級金庫或非稅收入?yún)R繳結(jié)算戶。在保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理權(quán)、資金所有權(quán)和使用權(quán)以及財務(wù)審批權(quán)不變的前提下，明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出范圍，統(tǒng)一了支付程序，對基層財政所人員經(jīng)費由市財政局委托銀行按月按人打卡發(fā)放，對財政所公用經(jīng)費實行定項定額核定到所、按月?lián)芨?。此外，為充分調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展工業(yè)企業(yè)積極性，對新增工業(yè)企業(yè)稅收實行比例返還。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所經(jīng)費來源主要是市級年初預(yù)算安排的經(jīng)費，對財政所人員工資和津補貼實行市級打卡發(fā)放，另按人平0.5萬元安排公用經(jīng)費、按每財政所3萬元安排招待經(jīng)費和6萬元小車經(jīng)費，全市2009年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所人員經(jīng)費和公用經(jīng)費共安排1248萬元，人平2.44萬元。除此之外幾乎沒有其他任何資金來源。即使部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)年終有少量的稅收返還收入，也都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府拿去彌補了自身經(jīng)費不足。

【*鎮(zhèn)財政所案例】*鎮(zhèn)財政所的經(jīng)費狀況，以*年為例，市當(dāng)年對財政所部門預(yù)算72.22萬元，其中打卡工資50.38萬元，公費醫(yī)療人均400元計1.84萬元，公用經(jīng)費含小車和招待費20萬元。無預(yù)算指標(biāo)來源的366222元，具體到項為：

1.司機和炊事員工資、補貼及保險：工資2600元/月×12月+保險7000元+補貼4000元=42200元

2.在職干部下鄉(xiāng)補助：1200元/人×20人=24000元

3.職工醫(yī)保單位負(fù)擔(dān)部分37584元－市局預(yù)算部分18400元=19184元

4.職工第13個月及文明創(chuàng)建工資：36757元/月×2項=73514元

5.職工住房公積金單位負(fù)擔(dān)部分：68564元

6.日常電腦的維護及必要的固定資產(chǎn)的添置：30000元

7.各項惠農(nóng)資金所需基本成本：50000元

8.村級財務(wù)管理及票據(jù)所需基本成本：30000元

9.解決分流人員及退休干部的遺留問題：10000元

10.小車及招待費超支：30000元

11.職工當(dāng)年調(diào)整工資部分:在職10020+元分流5140元+臨時工600元=18760元

【*財政所案例】現(xiàn)有干職52人，其中：在崗25人（女同志8人），分流及退養(yǎng)18人，退休9人，另外司機、炊事員各1人。改革后財政所實行的是部門預(yù)算，20*年全年市局對所撥款128.91萬元，其中人員經(jīng)費103.09萬元（含退休），公用經(jīng)費23.5萬元，醫(yī)療保險2.32萬元。全年財政所實際支出179.67萬元，其中人員支出150.23萬元（含住房公積金9.37萬元，撥出經(jīng)費醫(yī)療保險6.38萬元），公用經(jīng)費29.44萬元（含維修費5.63萬元），缺口50.7萬元。

4、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部為歷史買單，個人待遇嚴(yán)重受損。為了順利推進農(nóng)村綜合配套改革，將財政所明確為鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位，嚴(yán)重?fù)p傷了財政干部的政治待遇和經(jīng)濟待遇。一是人員身份由行政干部變?yōu)槭聵I(yè)單位職工，既不能進市局機關(guān)，也不能進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機關(guān)，個人成長空間受到制約。干部輪崗、提拔、正常工作調(diào)動僅能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政之間進行，與市直機關(guān)的交流渠道被完全“卡死”，能力再強也當(dāng)不了行政干部。二是經(jīng)濟待遇偏低。在去年規(guī)范津補貼發(fā)放過程中，*市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所人員靠市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)的人文關(guān)懷，享受了與市直財政干部同等的待遇，但沒有制度作為保障；市直財政干部無需繳納保險費，而且退休后的工資不會降低標(biāo)準(zhǔn)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員每年都得同企業(yè)職工一樣個人繳納一定比例的保險費。其待遇比市直財政干部低，更不用說與國稅、地稅、工商等曾經(jīng)同等身份同等待遇的單位相比。

5、透支付出超負(fù)荷，回應(yīng)失靈隱患多。無論是在崗職工還是分流人員，目前的工作狀況、思想狀況、對未來的期待，可以用“失落、頹喪、困惑、感恩、呼吁、吶喊”六個關(guān)鍵詞來概括：

失落——不知“我是誰”；頹喪——“我心傷悲”；困惑——明天是否有太陽；感恩——我以我心獻財政；呼吁——鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)訴真情，為財政所干部撐起一把保護傘；吶喊——千萬不要把我拋棄！

一直以為自己是干部身份的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員在自己極力推進的農(nóng)村稅費改革后，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革中一夜之間成為沒有職稱的事業(yè)單位職工。“我是誰”，一部分當(dāng)初由局機關(guān)“下放”到基層所鍛煉的所長、副所長開始后悔——多年的努力，結(jié)果是永遠失落在鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位。一部分當(dāng)初是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)的干部，因為財政情結(jié)回到財政所，最后以事業(yè)單位退休職工的身份歸入社會保障對象。普通在崗人員因為親歷競崗分流時的激烈拚殺，一段時間內(nèi)，異常珍惜這來之不易的崗位。思想境界高的，出于責(zé)任感對工作競競業(yè)業(yè)；自我意識強的，總要考慮“我這樣付出劃不劃得來”，期待也許有一天政策環(huán)境會變好。

分流人員中60%的暗自慶幸當(dāng)初自愿分流或競崗落聘，經(jīng)過3年的苦撐苦熬，頭頂已是一片藍天。有學(xué)歷、有專業(yè)職稱的作為大、中型企業(yè)中層干部，公司對自己的職業(yè)生涯已做規(guī)劃，前景明朗。適應(yīng)市場能力強的人，無論是打工還是自己創(chuàng)業(yè)，至少擁有每月不低于*元的收入和對未來的自信。個人綜合素質(zhì)無法適應(yīng)市場人才、勞動力需求的40%的分流人員，或無法轉(zhuǎn)換自身角色，對改革過程中相關(guān)人員心生怨恨；或因命運不濟處境艱難，匯成一句內(nèi)心的吶喊——千萬不要把我拋棄！

市場經(jīng)濟體制下，無論是人才還是資金或其他資源，始終遵循著價值實現(xiàn)最大化、效益最大化原則，遵循水往低處流的自然法則。

從財政所工作的角度看，在崗人員是中流砥柱，但他們持續(xù)長久的透支著自己，熱情在一天天下降，整體年齡一年增長一歲（09年平均42歲），負(fù)荷一年一年增加，待遇差距一年年拉大，業(yè)務(wù)能力在失去培訓(xùn)機會的狀況下越來越不能適應(yīng)工作的需求。如果現(xiàn)行財政所管理體制、運行機制沒有調(diào)整，財政所機構(gòu)性質(zhì)、人員身份不歸位，待遇不提高，新老交替途徑不明朗，5年后，人員平均年齡47歲，財政所這塊政府系統(tǒng)的基石必定不堪承重而坍塌。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所重新定位的必要性與可行性分析

從各個層次調(diào)查所反映出來的問題看，核心問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的定位不準(zhǔn)，由此引發(fā)出鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所職能范圍無法界定，財政干部身份不明、待遇偏低、情緒不穩(wěn)等次生問題。因此必須對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所重新定位。

1、現(xiàn)行法律政策與行政、財政體制改革發(fā)展方向的不一致引起定位混亂?！稇椃ā芬?guī)定，我國政府設(shè)立為中央、省、地市、縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五個層次；《預(yù)算法》明確，一級政府一級財政；我省財政改革試行省管縣財政體制，*市各項改革走在全省前列，為緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)困難，實施了“鄉(xiāng)財縣管”，從*財政的角度看，形成了實際意義上的“三級財政”。*市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所隸屬市財政局管理，同時接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)。日常業(yè)務(wù)和人事權(quán)歸口市財政局統(tǒng)一管理，所擔(dān)負(fù)的行政工作職能則由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府協(xié)調(diào)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所既是市財政局的下屬單位又是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的組成部門。*市現(xiàn)行財政管理辦法代表了財政改革未來發(fā)展方向，而湖北省農(nóng)村綜合配套改革的相關(guān)政策將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所定位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位，改變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所“行政執(zhí)法”的地位。

2、政出多門的行政現(xiàn)實與身處行政最底層的地位使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所職能難以定位。財政最高行政機關(guān)財政部對改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所沒有明確統(tǒng)一的界定。如果以財政部財預(yù)【20*】4*號文件賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的四項基本職能（完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理，做好農(nóng)村公共服務(wù)；做好涉農(nóng)補貼工作，認(rèn)真落實惠農(nóng)政策；參與專項資金監(jiān)督管理，提高資金使用效率；加強財務(wù)監(jiān)督，健全鄉(xiāng)村理財機制）來定位的話，財政部其他司室相關(guān)要求要不要執(zhí)行？經(jīng)管站與財政所已經(jīng)合并，省農(nóng)業(yè)部門的有關(guān)精神還算不算上級指示？而且雙重管理體制決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所既要服從鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)，也要按財政部門要求不打折扣。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于是我國最基層的政府，是各項政策的最終執(zhí)行者，屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事業(yè)單位的財政所必須承擔(dān)起鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府不直接辦理之外的所有公共事務(wù)。

3、以科學(xué)發(fā)展觀的思路與公共財政理論為坐標(biāo)，能夠找準(zhǔn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的準(zhǔn)確定位。堅持以人為本，建設(shè)全面小康社會的主要任務(wù)在農(nóng)村，讓全民分享改革開放的成果主要群體是農(nóng)民，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展最艱巨的任務(wù)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)?！柏斦狈?wù)經(jīng)濟發(fā)展，落實執(zhí)行財政法律法規(guī)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所作為公共財政組織體系的一部分，不可或缺；是公共財政作用于廣大農(nóng)村、農(nóng)民的“手”。從財政目前的運行機制、改革最終形成的體制看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的定位是——管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政支出。公共財政理論認(rèn)為，公共財政收入憑借公共權(quán)力取得，公共財政支出用于公共領(lǐng)域，公共財政政策服從于公共決策。農(nóng)村稅費改革后，以稅收為主的財政收入主要靠國稅、地稅部門征收，非稅收入管理權(quán)也在縣市一級；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最基層政府，公共財政政策的決策權(quán)從中央到地方各級依次遞減。公共財政支出主要用于購買公共服務(wù)，公共財政管理主要追求公共產(chǎn)品（公共安全、公共醫(yī)療、公共教育等）的物美價廉。因此衍生出惠農(nóng)資金政策落實、政務(wù)公開、新農(nóng)合資金征收、農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)管、專項資金監(jiān)管等等，部分在鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出的資金沒有由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所管理而是由縣市有關(guān)部門或財政直接管理，其目的也是為了提高管理績效。

四、對*市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政隊伍建設(shè)及其現(xiàn)狀的評析

*市624人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政隊伍，憑借其人員實行縣市直管的體制、出色的工作業(yè)績成為地方黨委、政府部門工作的品牌、長期堅持財政文化建設(shè)所形成的軟實力及與時俱進的創(chuàng)新理念等，以改革的辦法化解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革中的一部分深層次矛盾，維護了基層財政隊伍的基本穩(wěn)定。其做法和經(jīng)驗可以用以下三句話概括：

1、以無私奉獻和無限服務(wù)打造了財政工作品牌。*財政系統(tǒng)是一個優(yōu)秀的團隊，無論是稅費改革前還是改革后，一大批無私奉獻的干部成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政“兩個不打折扣”的重要保障。一是*市局安排的所有工作不打折扣，二是地方黨政領(lǐng)導(dǎo)安排的工作不打折扣。

【張李林案例】“*市20*年度十大杰出青年”張李林，扎根山區(qū)做奉獻，心懷感恩苦亦樂。從充滿理想的大學(xué)校門走出，走進他做夢也想不到的偏遠閉塞的少數(shù)民族山鄉(xiāng)，他沒有后悔，有的只是因山區(qū)農(nóng)民生活艱辛的心痛。因為他品質(zhì)和能力的稀缺，他先后承擔(dān)了所內(nèi)經(jīng)費出納、預(yù)算資金會計、合作醫(yī)療監(jiān)管員、政務(wù)公開工作員、包村征收員、社保專管員、事務(wù)長等工作，可他沒有抱怨，有的只是對組織、對領(lǐng)導(dǎo)、對同事的感恩。家住城關(guān)，遠離工作地六七十公里，靠著一輛摩托車，他走過了六個春夏秋冬，走過了他人生的戀愛、結(jié)婚、做父親的黃金季節(jié)。無論是炎夏酷暑還是冷雪寒冬，無論是正常工作時間還是法定節(jié)假日，面對丈夫、父親與黨員、財政干部的角色沖突，他的第一選擇是承擔(dān)起后者的責(zé)任。他在與朋友們談心時說：“盡管那里艱苦，盡管...盡管...但我只要想到，沒有我真情的付出，就沒有那么多山里農(nóng)民開心的笑臉，沒有我工作的努力，就沒有鄉(xiāng)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)和各界對財政工作的充分肯定，沒有我無私無怨的奉獻，就沒有領(lǐng)導(dǎo)如此的信任和同事對我的尊重，只要想到這些，我心里就充滿了感激，對工作就充滿了激情?！?/p>

農(nóng)村綜合配套改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“三辦一所”的組成部分，原有的“七站八所”撤銷或轉(zhuǎn)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)能夠直接安排的單位僅有財政所（鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三辦”屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機構(gòu)，均為行政編制），凡是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府不能直接辦理的事項，不管財政所職能如何定位，最終全部由財政所完成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所成為實際意義上的不以贏利為目的的無限責(zé)任公司。*全市270名鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在崗人員為16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、251個村（含城鎮(zhèn)社區(qū)），2275個村民小組，79.24萬畝二輪承包面積，67.4萬人農(nóng)業(yè)人口提供17項服務(wù)。財政干部無私的奉獻和財政所無限的服務(wù)雖然損傷了個人利益、增加了財政所經(jīng)費開支壓力，但贏得了口牌、贏得了環(huán)境。

以培植典型引路和正確的輿論導(dǎo)向減輕了人員分流壓力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所、經(jīng)管站人員分流、機構(gòu)合并時，*市財政局持冷靜審慎態(tài)度，并經(jīng)過了精心的策劃。改革前，先后三次組織專班到外地考察，吸取失敗教訓(xùn)。內(nèi)部召開研討會，上下共同制定改革方案。部分財政所選擇有才能的人或有創(chuàng)業(yè)實力的人作為分流典型，積極鼓勵財政所干部主動到沿海發(fā)達地區(qū)圖發(fā)展，或投資興辦企業(yè)、從事個體經(jīng)營。改革方案公開，操作過程公開透明、公正公平，財政局黨組成員、科室、二級單位負(fù)責(zé)人分組現(xiàn)場主持投票表決。改革后，把分流人員的穩(wěn)定當(dāng)作財政工作的重要組成部分，由在職在崗人員提供精神、資金、人脈資源等一切可以提供的支持。在年度總結(jié)表彰時專門設(shè)立“創(chuàng)業(yè)獎”，并安排創(chuàng)業(yè)、就業(yè)成功人員作典型發(fā)言。

3、以財政文化建設(shè)和情感人文關(guān)懷穩(wěn)定了隊伍。*市財政系統(tǒng)一直注重文化建設(shè)，以財政文化建設(shè)充分挖掘干部潛力。該局堅持以人為本，以黨風(fēng)廉政建設(shè)、行風(fēng)建設(shè)、黨組織建設(shè)、文明創(chuàng)建為載體，通過獎懲激勵、制度約束、培訓(xùn)選拔等方式，加速干部的成長；通過領(lǐng)導(dǎo)以身示范、先進典型引路、多種形式的學(xué)習(xí)教育，在全系統(tǒng)播撒一種理念——創(chuàng)新立崗、質(zhì)量興業(yè)，展示一種品質(zhì)——高雅文明，踐行一種承諾——誠信守諾，執(zhí)著一個目標(biāo)——共享財政，聚集一種精神——天天向上，實現(xiàn)一種追求——和諧發(fā)展，努力提高財政干部的創(chuàng)新力、執(zhí)行力，讓務(wù)實進取、干事創(chuàng)業(yè)成為每個財政干部的價值取向和自我追求。財政文化建設(shè)的結(jié)果是，財政干部接受了高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求的工作，也接受了身份失落、待遇偏低、付出大于回報的事實。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革中，財政干部一次分流241名，無一例上訪事件發(fā)生。在職干部珍惜崗位，恪盡職守，不圖回報。

20*年公務(wù)員及參公管理人員的津補貼落實及離退人員的工資發(fā)放，使*的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部得到了一定的安慰。經(jīng)過*財政局黨組的極力爭取，市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)的再三討論，為表示社會各界對財政工作的充分肯定，為穩(wěn)定基層財政隊伍的穩(wěn)定，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所干部的津補貼納入了參公管理的發(fā)放范圍，每月按時打卡發(fā)放到人。為減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員經(jīng)濟壓力，通過財政局與勞動社會保障局協(xié)調(diào)，按最低標(biāo)準(zhǔn)繳納養(yǎng)老保險費。離退人員在社保領(lǐng)取養(yǎng)老保險金，比離退前工資發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)降低，*財政局實行了差額補助辦法。

但穩(wěn)定中隱憂重重。財政所干部身份不明、待遇偏低、個人成長空間極其有限、“老有所養(yǎng)”的問題缺乏制度保障，財政所職能定位不清導(dǎo)致的工作壓力超負(fù)荷、經(jīng)費開支無著落，人員結(jié)構(gòu)老化、后備人才無音信，分流人員中的40%再就業(yè)困難、少數(shù)分流人員家庭生活陷入特困境地等問題亟待解決。

五、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政隊伍建設(shè)的思路與建議

（一）明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政隊伍建設(shè)思路。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政隊伍是提供“三農(nóng)”公共服務(wù)的終端，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不可缺失的重要組成部分，是建立公共財政體系最基層的組織保障。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政隊伍建設(shè)，要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以改革的思路處理改革中的矛盾，堅持以人為本，統(tǒng)籌兼顧上級與下級、政府與財政、工作與待遇、眼前與未來、可能與可行等各方情況，合理確定近期與遠景目標(biāo)，在理論論證與實際可操作之間探索一條解決問題的途徑。

（二）明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政隊伍建設(shè)目標(biāo)。尊重市場經(jīng)濟規(guī)律，尊重基層財政人員合理需求，以現(xiàn)代團隊管理理念、公共財政管理理念重新構(gòu)架基層財政人員管理體制、機制，打造一支能力素質(zhì)高、協(xié)助意識強、大局觀念重的學(xué)習(xí)型、創(chuàng)新型、服務(wù)型基層財政隊伍。

（三）明確分層次解決實際問題的方法與途徑。

近期內(nèi)，一是重新定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的職能、機構(gòu)性質(zhì)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員身份。建議省財政廳協(xié)同省級有關(guān)部門向省委、省政府努力爭取，出臺針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所管理職能、機構(gòu)性質(zhì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員身份、待遇以及任用提拔的規(guī)范性文件。撤除鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政與縣市區(qū)財政的壁壘，暢通人才流動渠道。明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所為行政單位性質(zhì)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員為參公對象，享受行政單位所有的權(quán)益和待遇。二是安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設(shè)專項轉(zhuǎn)移支付，加大對基層財政所投入，改善辦公環(huán)境，解決經(jīng)費不足問題。三是整合惠農(nóng)政策，降低惠農(nóng)政策落實成本。現(xiàn)行政策，省級涉農(nóng)補貼補助、專項轉(zhuǎn)移支付項目多達200余種，具體到某一鄉(xiāng)鎮(zhèn)的項目也有數(shù)十近百。而且項目數(shù)、金額數(shù)呈逐年上升趨勢。建議通過專家研究論證，合并部分同類項，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所在落實過程中的工作量和難度，降低行政成本。四是加強基層財政人員培訓(xùn)學(xué)習(xí)。各級預(yù)算要加大干部人事教育資金支持力度，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部每年至少集中培訓(xùn)一次以上。各級財政出臺鼓勵政策，通過自學(xué)、參賽、參訓(xùn)等多種方式提高業(yè)務(wù)能力。

中遠期，順應(yīng)行政體制與國際接軌、財政管理以提高公共服務(wù)質(zhì)量和效益為追求的大潮流，在不斷優(yōu)化的行政體制、財政體制大背景下重新找到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的定位。一是順應(yīng)政府扁平化趨勢，不再強調(diào)以“一級政府一級財政”實化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的預(yù)算管理職能。按國際慣例，我國中央、省、地市、縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級政府在不遠的將來，會形成中央、省市（區(qū)）、縣三級政府的格局。改革開放30年來，我國經(jīng)濟體制改革先行一步，行政體制改革滯后。界于經(jīng)濟與行政之間的財政，正處于改革的風(fēng)口浪尖之上，一方面要完善經(jīng)濟體制改革，建立與之相適應(yīng)的公共財政體系；一方面要以財政職能和財政自身改革帶動和促進行政體制改革。目前，我省從財政體制上實行“省管縣”、*市全面實施“鄉(xiāng)財縣管”，基本上形成了“中央、省、縣市”三級財政體制，某種意義上說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所已成為縣市財政的派出機構(gòu)。二是以五年以后的宏觀政治經(jīng)濟背景設(shè)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所可能承擔(dān)的公共服務(wù)，并以此確定需要的人員數(shù)量與能力素質(zhì)要求。市場經(jīng)濟體制下，通過市場無法解決的問題必須通過政府提供的公共服務(wù)來解決。行政成本過高、政府運行績效偏低的現(xiàn)狀將逐步改善，公務(wù)員隊伍再次膨脹的可能性很小，預(yù)計五年內(nèi)整體呈下降趨勢。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政隊伍納新或分流人員的重新上崗將被擱置，五年內(nèi)到齡即退，將有15%的比例自然減員。*鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所在崗人員約為230人左右。五年后可能“退一進一”。因此，目前45歲以下人員無特殊情況的，都必須學(xué)會微機操作，能適應(yīng)辦公自動化要求。隨著政策的不斷完善，財政內(nèi)部協(xié)調(diào)機制的有效性越來越強，財政工作壓力會有所減輕。三是架起鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所現(xiàn)狀與五年愿景的堅實橋梁，妥善處理好過渡期可能出現(xiàn)的各種矛盾。隨著國家經(jīng)濟實力的增強，財政所工作經(jīng)費將會得到保障。如果各級政府對財政所干部的學(xué)習(xí)培訓(xùn)從各方面予以支持，干部能力素質(zhì)的提高將一定程度地緩解工作壓力。分流人員中能適應(yīng)市場競爭環(huán)境的人員可以繼續(xù)實行60%、70%的工資津貼保障或一次性買斷身份。分流人員中的弱勢群體是過渡期需要重點解決的難題。