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湖北省在推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位實(shí)施“企業(yè)化、市場化、社會化”（以下簡稱“三化”）的改革，其主要內(nèi)容是，以市場化為手段，以社會化為方向，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位體制，轉(zhuǎn)換機(jī)制，優(yōu)化配置，增強(qiáng)活力，自我發(fā)展，促進(jìn)其在服務(wù)“三農(nóng)”和農(nóng)村三個(gè)文明建設(shè)以及構(gòu)建和諧的農(nóng)村社會中發(fā)揮更大作用。湖北推行“三化”改革，取得了一定的成效，雖然也還存在一些需要完善的地方，但更是在市場經(jīng)濟(jì)體制下對鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革的一種有益的探索。

一、正確認(rèn)識鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的歷史作用和未來任務(wù)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位在過去的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，在為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)、農(nóng)民生產(chǎn)生活、促進(jìn)農(nóng)村各項(xiàng)社會事業(yè)發(fā)展等方面都發(fā)揮了不可替代的作用，履行和完成了大量的工作，可以說是功不可沒。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)建立并不斷完善的現(xiàn)階段，由于歷史的原因、現(xiàn)實(shí)的體制限制和眾多的客觀因素，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的發(fā)展和生存都遇到了一些困難和障礙，這主要表現(xiàn)為業(yè)務(wù)萎縮、服務(wù)滯后、機(jī)構(gòu)龐大、隊(duì)伍臃腫、生存難以為繼。面對這種狀況，很多基層干部包括一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位人員甚至一些政策研究人員，都產(chǎn)生了很多的困惑和懷疑，比較有代表性的就是,鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位過去的“無為論”、現(xiàn)在的“包袱論”、未來的“消失論”?！盁o為論”，看到的只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位過去的一些擾民、亂收費(fèi)、強(qiáng)制服務(wù)、加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)等負(fù)面問題，對過去的成績和曾經(jīng)的貢獻(xiàn)視而不見；“包袱論”，看到的只是現(xiàn)在的機(jī)構(gòu)龐大、人員過多、財(cái)政不堪重負(fù)的一面，看不到鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位現(xiàn)有的人力和技術(shù)的存量資源；“消失論”，則更是形而上學(xué)地、片面地理解市場經(jīng)濟(jì)體制下市場化的含義，忽視了我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國、農(nóng)業(yè)是基礎(chǔ)和薄弱產(chǎn)業(yè)的基本國情，忽視了同志的“兩個(gè)趨向”的論斷以及黨和國家對農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的一貫的方針政策，不加分析地否定計(jì)劃經(jīng)濟(jì)形成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的現(xiàn)實(shí)作用，機(jī)械地、錯(cuò)誤地將政府的公益性職能市場化，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的未來作用和地位全盤否定。

克服和糾正這些認(rèn)識上的偏差，一方面是要正確認(rèn)識和充分肯定鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的歷史作用和貢獻(xiàn)；另一方面是要認(rèn)真分析社會主義市場體制下，農(nóng)村社會發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、農(nóng)民物質(zhì)文化生活的現(xiàn)實(shí)需求和未來需要，同時(shí)，按照政事分開、政企分開的要求，分析和理解在市場化進(jìn)程中，政府為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展提供公共服務(wù)的服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方式，如農(nóng)業(yè)新技術(shù)的推廣、農(nóng)業(yè)災(zāi)害預(yù)測與預(yù)警（包括自然災(zāi)害、病蟲害、畜牧防疫等）、人口與可持續(xù)發(fā)展、資源與環(huán)境保護(hù)、群眾文化生活與意識形態(tài)領(lǐng)域的宣傳與引導(dǎo)等等，這些服務(wù)既有公益性——是政府必須承擔(dān)的職責(zé)，又有其特殊的技術(shù)性——是政府不可能包攬的專業(yè)性工作，在這種矛盾的情形下，政府必須依靠另一種具有專門技術(shù)的組織機(jī)構(gòu)來承擔(dān)和完成這些專業(yè)性工作，這就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位未來的主要任務(wù)和重要的發(fā)展機(jī)遇。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷健全和完善，在市場機(jī)制對資源的基礎(chǔ)性配置作用下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位也必須尊重并按照市場經(jīng)濟(jì)的客觀規(guī)律，把握改革趨勢，準(zhǔn)確角色定位，明確職責(zé)任務(wù)，抓住機(jī)遇，自我發(fā)展。準(zhǔn)確角色定位，就是要轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位角色，將鄉(xiāng)原來承擔(dān)和履行的行政性職能收歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣市政府部門，從“二政府”的角色中解放出來，集中精力干好自己的“本份”——服務(wù)。這種服務(wù)主要包括兩個(gè)方面：一是接受政府委托，做好公益性服務(wù)，這些公益性服務(wù)由政府委托并支付成本和費(fèi)用，由公眾受益；二是接受個(gè)體委托，開展個(gè)別或特殊的服務(wù)，即非公益性服務(wù)，如針對特定對象開展的技術(shù)指導(dǎo)和咨詢、相關(guān)的經(jīng)營性活動(dòng)等。

二、準(zhǔn)確把握鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位“三化”改革的基本內(nèi)容

鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位實(shí)施“企業(yè)化、市場化、社會化”改革，是適應(yīng)不斷完善的市場經(jīng)濟(jì)體制的需要，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位在新的形勢下自我生存、自我發(fā)展的需要。企業(yè)化，是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位體制和機(jī)構(gòu)性質(zhì)的界定；市場化，是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位運(yùn)行機(jī)制和運(yùn)行方式的界定；社會化，是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位發(fā)展方向的界定。三者相互聯(lián)系，相輔相成。

企業(yè)化，就是要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位作為真正意義上的市場主體，以法人主體資格和主體地位，獨(dú)立承擔(dān)各種服務(wù)職責(zé)和其他的經(jīng)營權(quán)利，不再作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的二級單位，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再具有上下級的行政隸屬關(guān)系，而是以經(jīng)濟(jì)、法律的手段規(guī)范相互之間的平等關(guān)系，在職能上、體制上實(shí)現(xiàn)政事分開。

市場化，就是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位承擔(dān)的各項(xiàng)服務(wù)職責(zé)進(jìn)行科學(xué)分析，科學(xué)界定，將其中的應(yīng)該由政府（公共財(cái)政）承擔(dān)的公益性服務(wù)事項(xiàng)，以政府“付費(fèi)”、“購買”的方式，用合同和契約的辦法，委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位辦理，實(shí)行市場化運(yùn)作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位按照約定履行和完成公益服務(wù)任務(wù)，政府根據(jù)約定和公益服務(wù)事項(xiàng)完成情況支付費(fèi)用，以此形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)公益性服務(wù)“有人出錢、有人辦事并能把事辦好”的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)由“以錢養(yǎng)人”向“以錢養(yǎng)事”的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位承擔(dān)的其他非公益性職責(zé)，全部推向市場。

社會化，就是發(fā)揮和體現(xiàn)市場機(jī)制對鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位資源和要素的基礎(chǔ)性配置作用，這種作用主要有兩方面：一是通過市場的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用，整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)技術(shù)、人力等資源，強(qiáng)化功能，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)資源合理的自我流動(dòng)，機(jī)構(gòu)組織的重組，相近業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的綜合設(shè)置，按經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和市場需求機(jī)構(gòu)組織的區(qū)域化設(shè)置等。二是在市場發(fā)育比較成熟的條件下，政府對公益性服務(wù)的委托對象將不僅僅限于本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的這些機(jī)構(gòu)組織，而是可以綜合考慮質(zhì)量、效益、成本等因素，按照統(tǒng)一、開放的市場要求，進(jìn)行跨行政區(qū)域的委托，從而促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)各類服務(wù)性機(jī)構(gòu)組織的公平競爭，增強(qiáng)活力，實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展，促進(jìn)政府公益性投入的效益最大化。當(dāng)然，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)改革剛剛起步的現(xiàn)階段，一方面這種社會化程度的發(fā)育尚不夠，在資源的整合和機(jī)構(gòu)組織的設(shè)置方面，還需要一些必要的指導(dǎo)和引導(dǎo)；另一方面，本著逐步改革、扶持發(fā)展的原則，在公益服務(wù)的委托上，可以也有必要暫時(shí)實(shí)行定向的委托，逐步增強(qiáng)其自我發(fā)展的能力和活力。

三、審慎破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位“三化”改革中的難題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位“三化”改革進(jìn)程中，突出存在三個(gè)方面的現(xiàn)實(shí)難題。一是觀念難轉(zhuǎn)變，主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位由事業(yè)單位改為企業(yè)或社會中介組織后，事業(yè)人員由“單位人”變?yōu)椤吧鐣恕?，多?shù)人員心理落差大、社會壓力大，容易產(chǎn)生對改革的抵觸情緒、逆反心理，甚至引起不穩(wěn)定問題。二是身份難置換，主要是相關(guān)的配套政策特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位“三化”改革的配套政策不明確，目前最突出的問題是個(gè)人的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)問題，未實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)金制度的地區(qū)，如何解決這些人員的后顧之憂，將面臨著巨額的資金補(bǔ)貼等實(shí)際問題；已經(jīng)實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)金制度的地區(qū)，轉(zhuǎn)制后也面臨著確定新的繳費(fèi)類別、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及如何轉(zhuǎn)制前的欠費(fèi)問題等。三是債務(wù)難化解。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位債務(wù)沉重是一個(gè)普遍問題，這些債務(wù)的形成，有的是因?yàn)橛捎诠芾聿簧?，有的是因?yàn)槊つ拷?jīng)營，有的是因興建辦公或經(jīng)營場所而集資甚至貸款，還有的因?yàn)榍钒l(fā)職工工資。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位轉(zhuǎn)制中，如何化解這些債務(wù)成為一個(gè)現(xiàn)實(shí)而又棘手的問題。

破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位“三化”進(jìn)程中的各種矛盾和問題，必須把握改革目標(biāo)，堅(jiān)持分類指導(dǎo)，探索多種改革形式，完善配套政策。

首先，要從認(rèn)識上正確把握“三化”改革的目標(biāo)，不能簡單地將鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革目標(biāo)定位在減人、減支、減包袱上，單純地以眼前的“減”來恒量改革的必要性，而要將目標(biāo)定位在通過“三化”，盤活鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位資源，增強(qiáng)服務(wù)功能和活力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村社會各項(xiàng)事業(yè)更大發(fā)展這個(gè)大目標(biāo)上，統(tǒng)一思想，堅(jiān)定信心，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)改革。

第二，要堅(jiān)持分類指導(dǎo)原則。要防止“一刀切”，防止操作上的“一化了之”。各地區(qū)之間以及本地區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位之間的情況千差萬別，既有發(fā)展的差異，也有人員、技術(shù)、業(yè)務(wù)等方面的差異。要在“三化”改革的總目標(biāo)的指導(dǎo)下，把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)，做到具體單位、具體情況具體分析，分類指導(dǎo)。如在企業(yè)化問題上，可以根據(jù)轉(zhuǎn)制事業(yè)單位的具體情況，分別改為企業(yè)或民辦非企業(yè)組織，或其他社會中介組織。在機(jī)構(gòu)的組建方式上，可以是成建制轉(zhuǎn)制，也可以引導(dǎo)其中的部分人員通過合伙、入股、聯(lián)合等方式組建，也可以通過橫向聯(lián)合聯(lián)營的方式進(jìn)行組建。特別是在機(jī)構(gòu)的綜合設(shè)置上，可以通過引導(dǎo)，將業(yè)務(wù)相近的一些站所的人力、技術(shù)等資源進(jìn)行整合，如農(nóng)技站、水產(chǎn)站、特產(chǎn)站、農(nóng)機(jī)站、畜牧站的綜合設(shè)置，文化站、廣播站的綜合設(shè)置等。在市場化環(huán)節(jié)上，要科學(xué)界定公益性服務(wù)職責(zé)的范圍、項(xiàng)目，逐項(xiàng)確定量化標(biāo)準(zhǔn)，為按事付費(fèi)提供科學(xué)的技術(shù)保證。

第三，探索“三化”的多種實(shí)現(xiàn)形式。目前，基層和政策研究人員比較敏感的一個(gè)問題是關(guān)于“企業(yè)化”的問題，這也是一個(gè)認(rèn)識上分歧比較大的問題。解決這個(gè)問題的關(guān)鍵是，要按照實(shí)事求是思想路線，在實(shí)踐中探索“企業(yè)化”的多種實(shí)現(xiàn)形式，不能將“企業(yè)化”僵化地圖解為僅僅是“企業(yè)”這一種機(jī)構(gòu)形式，可以按照企業(yè)性的機(jī)構(gòu)組織基本要素的要求，進(jìn)行多種機(jī)構(gòu)形式的探索。比如，對具備直接改為企業(yè)組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位可以直接改為企業(yè)組織，到工商部門辦理法人登記；適合改為民辦非企業(yè)組織的，改為民辦非企業(yè)組織到民政部門辦理法人登記；適合其他社會中介組織的，到工商或民政部門辦理法人登記；對一時(shí)不能改變其事業(yè)單位性質(zhì)的，也可以按照企業(yè)化管理的事業(yè)單位的這一類機(jī)構(gòu)形式，到機(jī)構(gòu)編制部門重新辦理企業(yè)化管理的事業(yè)單位法人登記，按照企業(yè)化管理的要求進(jìn)行規(guī)范和運(yùn)作，同樣可以以獨(dú)立的法人主體資格享有權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)，履行服務(wù)，開展經(jīng)營。

第四，完善配套政策。一是要制定和明確化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位債務(wù)的政策，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位經(jīng)營性的債務(wù)，可以考慮參照《企業(yè)破產(chǎn)法》的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行清算、化解；對其他債務(wù)，可以按民事關(guān)系的有關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行債務(wù)的轉(zhuǎn)移，如應(yīng)該由財(cái)政承擔(dān)的欠發(fā)工資，可以確定一定的期限，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣市以及上級財(cái)政分別負(fù)擔(dān)、償還，職工用于單位集體的集資，可以通過變買、拍買集體資產(chǎn)的方式予以償還。二是制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位人員身份置換的有關(guān)政策，一方面，可以考慮由中央、省、市、縣四級財(cái)政出資，實(shí)行身份“買斷”式的置換，同時(shí)也可以考慮，由各級財(cái)政分擔(dān)支付這些人員達(dá)到法定退休年齡前的養(yǎng)老保險(xiǎn)金的方式作為身份置換的補(bǔ)償或保障，解除其后顧之憂，為其自謀職業(yè)提供基本養(yǎng)老保障。三是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位人員轉(zhuǎn)制后的養(yǎng)老保險(xiǎn)金的配套政策，可以考慮將這部分人員的養(yǎng)老待遇劃分為兩個(gè)部分，轉(zhuǎn)制前按事業(yè)單位人員繳費(fèi)并享受事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，轉(zhuǎn)制后按企業(yè)或社會人員的標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)，達(dá)到法定退休年齡后，綜合其兩個(gè)階段的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)享受相應(yīng)的養(yǎng)老金發(fā)放待遇。