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一、當前檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能弱化的表現(xiàn)

立案監(jiān)督力度不夠。一是案源渠道不暢，立案監(jiān)督線索不多。二是對立案監(jiān)督案件的事實、證據(jù)過嚴。有的檢察機關(guān)在要求公安機關(guān)說明不立案理由時，以事實、證據(jù)是否足以定罪批捕、提起公訴來決定是否對某一個案件實行立案監(jiān)督。三是有的公安機關(guān)態(tài)度消極，對通知立案的案件"立而不查"的現(xiàn)象時有發(fā)生。四是被害人與檢察機關(guān)認識有沖突時，檢察機關(guān)是立還是不立，無所適從。如果被害人認為某案屬于該立不立，而檢察機關(guān)認為公安機關(guān)對該案不予立案是正確的，法律沒有作具體規(guī)定，檢察機關(guān)如何處理有一定難度。五是對公安機關(guān)不應(yīng)當立案偵查而立案偵查的案件監(jiān)督，缺乏依據(jù)。

偵查監(jiān)督效果不明顯。一是對偵查人員刑訊逼供行為監(jiān)督困難較大。二是對另案處理案件監(jiān)督難。另案處理主要有兩種情況：在逃和治安處罰。對"在逃"是否確實，檢察機關(guān)監(jiān)督工作不能深入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的基層單位，信息反饋滯后，很難起到有效監(jiān)督作用。治安處罰是否得當，是否應(yīng)立案而作治安處罰，檢察機關(guān)缺乏監(jiān)督的必要措施，監(jiān)督效果也不理想。

審判監(jiān)督難以顯示出應(yīng)有的效力。一是有的檢察機關(guān)往往只重視公訴權(quán)的行使，重心放在了公訴的質(zhì)量上，而自覺不自覺地忽視了監(jiān)督職責，出現(xiàn)了一手硬，一手軟的情況。二是刑事審判監(jiān)督工作僅限于對公訴案件審判的監(jiān)督，而對自訴案件的審判活動監(jiān)督基本上沒有開展。由于對二審、再審抗訴案件過去采取書面審理和調(diào)查訊問的方式審理的比較多，客觀上削弱了人民檢察院的審判監(jiān)督工作。三是檢察機關(guān)提出糾正意見后，人民法院是否接受改正，沒有法律規(guī)定，審判監(jiān)督的效力也就大打折扣，其效果比較差。四是判決、裁定監(jiān)督效果不佳。近幾年來，抗訴案件的改判率一直不高，難以達到有效的監(jiān)督效果。

執(zhí)行監(jiān)督不到位。對批準暫予監(jiān)外執(zhí)行的決定，檢察機關(guān)只能提出書面意見，執(zhí)行機關(guān)如果不采納檢察機關(guān)的正確意見，檢察機關(guān)也無其他監(jiān)督手段；對減刑、假釋，由行政機關(guān)提出建議，人民法院作出裁定，人民檢察院僅得到裁定書副本，很難發(fā)現(xiàn)其中的違法之處。即使發(fā)現(xiàn)后提出書面意見，人民法院不予采納而作出維持錯誤裁定的最終裁定時，人民檢察院也就無法再繼續(xù)實行監(jiān)督。民事行政檢察監(jiān)督工作沒有深入開展。一是民事訴訟法只規(guī)定了對法院錯誤的生效裁判提出抗訴的權(quán)力，而未將其他的訴訟行為、執(zhí)行環(huán)節(jié)納入監(jiān)督范圍，監(jiān)督內(nèi)容上的不完整必然影響監(jiān)督效果。二是抗訴與再審脫節(jié)，形成監(jiān)督"真空"。上級檢察機關(guān)對下級檢察機關(guān)提請或建議抗訴的民事申訴案件，經(jīng)審查認為符合抗訴條件，向同級法院提出抗訴后，一定程度上存在著不再過問抗訴結(jié)果如何，法院也不將抗訴結(jié)果通知檢察機關(guān)的現(xiàn)象，形成了只管抗訴、不管效果的局面。司法實踐中，大量的抗訴案件，上級法院都要發(fā)回再審，下級法院不可能將再審?fù)ㄖ瓦_上級檢察機關(guān)，而下級檢察院因無抗訴權(quán)，沒有上級檢察院的指派，便無法出庭支持抗訴，從而造成抗訴與再審脫節(jié)，形成監(jiān)督"真空"，影響了抗訴效果。三是抗訴改判率較低。大量民行抗訴案件都是上級法院發(fā)回原審法院自行再審，再審案件久拖不決，難以改判，抗訴效果不能真正得到有效體現(xiàn)。

二、檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能弱化原因

我國社會主義法律監(jiān)督理論體系還遠未形成。目前的法律監(jiān)督理論研究多致力于檢察實踐經(jīng)驗的總結(jié)，有的就理論而理論，使許多設(shè)想和原則流于理想層次，有的則停留在低水平的重復(fù)上，成為注釋法律條文和具體實踐的工具。當然，這些探討和研究，也是我們所必需的，但法律監(jiān)督作為當今最豐富、最具實踐性和研究性的一項課題，由于缺乏基本的理論構(gòu)架和引導(dǎo)，使其理論研究難以達到一定的深度和廣度。這也是當前法律監(jiān)督理論整體感不強、系統(tǒng)性不夠，導(dǎo)致法律監(jiān)督效果不佳的重要原因。

立法過于原則、空泛。如民事訴訟法、行政訴訟法分別規(guī)定人民檢察院有權(quán)對民事、行政審判活動實行法律監(jiān)督，但范圍只限于人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定的監(jiān)督，而且這種監(jiān)督也只限于按照審判監(jiān)督程序提出抗訴這一形式。對于民事審判過程中發(fā)生的"暗箱操作"卻沒有手段進監(jiān)督、制約。再就目前相對完善的刑事訴訟監(jiān)督來講，雖然修訂后的刑事訴訟法規(guī)定了"人民檢察院依法對刑事訴訟實行法律監(jiān)督"，但監(jiān)督范圍及程序仍有諸多疏漏和缺陷。如在立案監(jiān)督中，人民檢察院對公安機關(guān)在立案中發(fā)生違法行為提出糾正意見，如果公安機關(guān)不予采納、拒不糾正，檢察機關(guān)如何處理，法律缺少規(guī)定。對通知立案而公安機關(guān)不立案的情形，法律也沒有具體規(guī)定檢察機關(guān)可以采取哪些措施。

缺乏剛性的保障措施。如檢察機關(guān)提出的"立案監(jiān)督"、"案件退查制度"、"不捕、撤訴跟蹤"等，對偵查活動和偵查結(jié)果的監(jiān)督措施，受到公安部門的冷遇；審判監(jiān)督的"跟蹤制度"、"備案制度"、"超期羈押人犯的檢查制度"等，法院系統(tǒng)不接受。因此，在實踐中，不得不采取"便通"、"迂回"戰(zhàn)術(shù)，對檢察監(jiān)督的建議、決定等，進行"軟包裝"、"軟著陸"。對公安不捕的案件，用退補通知代替，使公安好接受；對法院要抗訴的案件，不用抗訴書，使用"改判建議"。雖然也能達到某些效果，畢竟違背訴訟立法的初衷，工作起來也很累。甚至不可避免地出現(xiàn)了一些"官情案"、"臺階案"和"消化案"。

未準確定位法律監(jiān)督職能。近十年來，檢察機關(guān)一度把法律監(jiān)督職能與打擊刑事犯罪職能、打擊經(jīng)濟犯罪職能、保護職能、服務(wù)職能等相提并論。未能把法律監(jiān)督放在突出、中心的位置上來。具體執(zhí)行中，不可避免地是輪流突出：或是打擊刑事犯罪，執(zhí)行"壓下去的任務(wù)"；或是打擊貪污、受賄、配合懲治腐敗；或是又提出以服務(wù)經(jīng)濟為中心，為建立市場經(jīng)濟作貢獻。法律監(jiān)督職能一直未能明確定格、定位。特別是在市場經(jīng)濟的沖擊下，一些監(jiān)督者，放松法律監(jiān)督、熱衷謀求經(jīng)濟實力，監(jiān)督工作心灰意冷，不想辦案、不愿監(jiān)督的潛流思想，一直在沖擊著檢察隊伍。

三、強化檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能的措施

完善立法，盡快制定統(tǒng)一、明確的司法解釋，為強化法律監(jiān)督提供法律依據(jù)。一是從立法上進一步完善檢察監(jiān)督的法律體系。當前最緊迫的是要加快《國家檢察監(jiān)督法》的研討和制定，盡快修訂完善《人民檢察院組織法》，制定切實可行的《檢察官法》實施細則，以分步推進檢察監(jiān)督法律體系的建設(shè)。二是盡快補充完善刑事訴訟法、民事訴訟法和行政訴訟法中未完善的內(nèi)容。如在立案監(jiān)督上，通過司法解釋進一步明確立案監(jiān)督不僅包括"應(yīng)當立案而不立案"的監(jiān)督，而且要包括整個立案活動的全面監(jiān)督；在偵查監(jiān)督上，通過司法解釋明確"提前介入"的法律地位；在審判監(jiān)督上，通過司法解釋規(guī)范法庭外調(diào)查權(quán)，確立庭外查證證據(jù)開示規(guī)則；在判決裁定監(jiān)督上，通過司法解釋明確審判監(jiān)督程序抗訴案件的審理期限，防止久拖不決；在民事行政監(jiān)督上，通過司法解釋規(guī)定人民檢察院有調(diào)卷權(quán)，明確對抗訴案件的再審審級的規(guī)定，增強其操作性，減少隨意性，等等。另一方面，通過立法盡快補充完善刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法及其司法解釋中關(guān)于訴訟法律監(jiān)督的保障性規(guī)定。通過立法明確《說明不立案理由通知書》、《通知立案書》、《糾正違法通知書》、《糾正違法意見書》的法律效力，同時賦予檢察機關(guān)對拒不接受監(jiān)督的單位和個人有建議處分權(quán)。三是盡量細化與刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟監(jiān)督相配套的有關(guān)操作細則。建議高檢院盡快制訂立案、偵查、審判、判決裁定、執(zhí)行各訴訟環(huán)節(jié)的監(jiān)督細則、規(guī)則，交由全國人大法工委出面協(xié)調(diào)并廣泛征求意見，以公、檢、法、司名義聯(lián)合，共同遵照執(zhí)行，使檢察機關(guān)的監(jiān)督程序進一步制度化、規(guī)范化。四是鑒于目前檢、法兩家司法解釋相互矛盾和公、檢、法、司各行其是的現(xiàn)狀，建議全國人大統(tǒng)一司法解釋權(quán)，以立法的形式加以確定，明確規(guī)定司法解釋權(quán)的歸屬，以減少不必要的磨擦，確保司法活動的高度統(tǒng)一和公正。

改革現(xiàn)行司法體制，增強法律監(jiān)督活力。首先，改革檢察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制和財經(jīng)體制，強化上級檢察院對下級檢察院的領(lǐng)導(dǎo)。通過立法形式進一步明確上級檢察機關(guān)對下級檢察機關(guān)指示、指令、決定的法律約束力，解決上級領(lǐng)導(dǎo)不力和下級接受領(lǐng)導(dǎo)不虛心的問題；通過制訂《人民檢察院組織法》以及與之相配套的有關(guān)規(guī)則或條例明確最高人民檢察院對地方各級人民檢察院，上級人民檢察院對下級人民檢察院實施領(lǐng)導(dǎo)的具體規(guī)程，做到有章可循，違章必究；通過立法賦予上級檢察機關(guān)對下級檢察機關(guān)檢察長的提名權(quán)、審查權(quán)和否決權(quán)。通過立法賦予上級檢察機關(guān)對下級檢察機關(guān)有監(jiān)督權(quán)、事務(wù)轉(zhuǎn)交權(quán)、委任分管權(quán)和任免懲戒權(quán)。從領(lǐng)導(dǎo)體制上，強化最高人民檢察院黨組對各級檢察機關(guān)、上級人民檢察院黨組對下級人民檢察院黨組的領(lǐng)導(dǎo)。從改革檢察機關(guān)人財物管理機制人手，強化上下級檢察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。在干部管理制度方面，可將現(xiàn)行的地方黨委管理為主改為檢察機關(guān)管理為主，并逐步過渡到由檢察系統(tǒng)按《檢察官法》的規(guī)定實行垂直管理。在經(jīng)費保障方面，將目前由地方政府負擔地方檢察機關(guān)的財政改為由中央政府負擔，并建立全國檢察經(jīng)費統(tǒng)籌制度，由最高人民檢察院根據(jù)實際需要，統(tǒng)一做出年度預(yù)算，報中央財政核定后納入國家財政預(yù)算，實行計劃單列，逐級下?lián)?、分級管理，真正實現(xiàn)"吃皇糧"。

第二，探索"偵檢一體化"模式，增強檢察機關(guān)對偵查程序的監(jiān)控力度。改革的設(shè)想是：以遵從司法規(guī)律、提高效率與保障權(quán)利的高度一致性為目的，建立偵、檢一體化刑事司法模式，突出強調(diào)檢察機關(guān)在刑事訴訟中對偵查機關(guān)的偵查取證行為的領(lǐng)導(dǎo)、指揮、監(jiān)督權(quán)，實行司法警察與治安警察分離制度，對現(xiàn)行公安管理體制進行分流重組，將司法警察從現(xiàn)行行政管理體制中分離出來，使其接受檢察機關(guān)管理、指揮、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督，只有這樣，才有可能有效地防止行政干預(yù)司法現(xiàn)象的發(fā)生，才能保障整個刑事司法體制持續(xù)高效運作。

第三，改革現(xiàn)有的對司法權(quán)力監(jiān)督模式，強化法律監(jiān)督。一是要改革現(xiàn)行的內(nèi)部監(jiān)督制約體系，建立專門的監(jiān)督機構(gòu)，通過對檢察官的行為進行調(diào)查，如果發(fā)現(xiàn)檢察官有故意濫用職權(quán)，徇私枉法的事實，可對檢察官進行彈劾。同時，還必須從工作制度上完善內(nèi)部監(jiān)督制約機制，如建立和完善自偵察件立案監(jiān)督規(guī)程；建立和完善民事、行政抗訴案件的備案審查制度；建立和完善辦案跟蹤監(jiān)督機制等。二是完善外部制約機制，主要是強化人大對檢察權(quán)行使的監(jiān)督，自覺接受社會監(jiān)督，進一步深化"檢務(wù)公開"制度，以防止監(jiān)督權(quán)的濫用，維護司法的權(quán)威。

第四，完善管理機制，強化法律監(jiān)督。主要是完善各訴訟監(jiān)督的責任管理制度、各訴訟監(jiān)督的工作制度、各訴訟監(jiān)督考核獎懲制度以及錯案責任追究制度，使其更加符合具有檢察特色的管理方式，保證各訴訟環(huán)節(jié)上的監(jiān)督工作有效開展，防止監(jiān)督流于形式，走過場。

第五，改善用人機制，加大培訓(xùn)力度，嚴格隊伍管理，提高隊伍素質(zhì)。一是在進人、用人的問題上，要堅持"公開、公平、競爭、擇優(yōu)"的原則，嚴格執(zhí)行《檢察官法》，把真正德才兼?zhèn)涞膬?yōu)秀人才錄用到檢察機關(guān)。二是加大對檢察干警的教育培訓(xùn)力度，嚴格管理隊伍，不斷提高干警的政治素質(zhì)、職業(yè)道德水平和業(yè)務(wù)能力。三是強化激勵機制，激發(fā)干警的工作熱情和創(chuàng)新意識，提高法律監(jiān)督的質(zhì)量、效率和水平。

在履行法律監(jiān)督職能中處理好四個關(guān)系。一是正確處理對職務(wù)犯罪監(jiān)督與全面履行法律監(jiān)督職能的關(guān)系。檢察機關(guān)的工作性質(zhì)是法律監(jiān)督。人民檢察院的一切活動都必須圍繞法律監(jiān)督這一基本職能開展。在任何時候、任何情況下，都不能離開這個職能，或以別的什么工作沖淡法律監(jiān)督工作。二是正確處理執(zhí)行實體法監(jiān)督與執(zhí)行程序法監(jiān)督關(guān)系。當前，要強調(diào)對執(zhí)行程序法的監(jiān)督，違反了程序法，即使打擊了犯罪，也不是公正執(zhí)法；違反了程序法，全面正確執(zhí)行實體法也無法保障。在處理對執(zhí)行實體法與程序法監(jiān)督關(guān)系時要堅持并重原則，全面正確履行法律監(jiān)督職能。三是正確處理司法機關(guān)之間工作上配合、制約與執(zhí)法上的監(jiān)督關(guān)系。要解決敢于監(jiān)督和善于監(jiān)督的關(guān)系。近幾年來，由于執(zhí)法環(huán)境不佳，有的地方的公檢法機關(guān)之間往往是保持"一團和氣"，不講原則，甚至以感情代替原則。有的檢察院的領(lǐng)導(dǎo)怕履行法律監(jiān)督影響部門之間關(guān)系，損傷與兄弟部門之間的感情，怕對工作、對個人帶來麻煩。搞無原則的團結(jié)的"配合"，更談不上執(zhí)法監(jiān)督了。由此出現(xiàn)了地方保護主義、部門保護主義、徇私枉法、違法辦案等現(xiàn)象，影響了法律公正、平等實施。對互相制約和法律監(jiān)督，在部分干警中存在一種模糊認識，認為"制約"就是"監(jiān)督"，或"制約"比"監(jiān)督"更有效、作用更明顯，因此，在實踐中，"重制約，輕監(jiān)督"，甚至以制約代替監(jiān)督。這種錯誤認識和做法的存在，對檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能作用全面發(fā)揮是十分不利的。四是正確處理執(zhí)法監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。我們要在全面履行法律監(jiān)督職能的過程中，不斷地在全體干警中培養(yǎng)監(jiān)督者首先要接受監(jiān)督的觀念。既要通過內(nèi)部的監(jiān)督制約機制，經(jīng)常地開展自查自糾活動，落實錯案追究責任制，來保證正確履行法律監(jiān)督職能，更要重視來自外部的批評意見，把自覺接受來自外部的監(jiān)督作為改進檢察工作，更好地履行法律監(jiān)督職能的重要環(huán)節(jié)來抓。主要是堅持黨對檢察工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)，正確處理好堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法獨立行使檢察權(quán)的關(guān)系，要把服從、服務(wù)于黨和國家大局統(tǒng)一起來；要自覺接受人大及其常委會的監(jiān)督，擺正位置，自覺將檢察機關(guān)置于人大的監(jiān)督之下，要密切同人大代表的聯(lián)系和溝通，認真聽取和嚴肅對待人大代表的意見和建議，對人大交辦的案件和人大代表涉及的案件應(yīng)慎重處理，不得怠誤；要重視輿論監(jiān)督，主動配合輿論監(jiān)督工作，與輿論宣傳部門、新聞媒介保持密切聯(lián)系。增強檢察機關(guān)工作的透明度，對新聞媒介的曝光、訪談、法律咨詢要認真對待，妥善處理；要主動接受群眾的監(jiān)督，通過信訪舉報渠道、下訪途徑聽取人民群眾的呼聲與要求。要與各派、社會團體保持密切聯(lián)系，必要時聘請監(jiān)督聯(lián)絡(luò)員，經(jīng)常主動聽取他們的意見和建議。要對上述各種途徑的外部監(jiān)督的意見、建議、呼聲、要求，認真加以研究，本著對黨、對人大、對人民負責的精神，把各種監(jiān)督落到實處。