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委員長(zhǎng)、各位副委員長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng)、各位委員：

根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)的安排，受國(guó)務(wù)院委托，我著重就規(guī)范中央對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付情況向本次常委會(huì)會(huì)議報(bào)告，請(qǐng)予審議。

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要制度安排。長(zhǎng)期以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)建立和完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度非常重視，提出了一系列指導(dǎo)方針，全國(guó)人大對(duì)此十分重視，積極給予指導(dǎo)并提出明確要求。各地區(qū)、各部門(mén)認(rèn)真貫徹落實(shí)，轉(zhuǎn)移支付體系不斷完善，轉(zhuǎn)移支付管理不斷加強(qiáng)，轉(zhuǎn)移支付的職能作用得到進(jìn)一步發(fā)揮。但受一些因素制約，現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度也存在一些問(wèn)題，需要進(jìn)一步研究并逐步加以規(guī)范。

一、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付基本情況

（一）建立和完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，促進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化。

1994年實(shí)施分稅制財(cái)政管理體制改革后，實(shí)施稅收返還，將中央通過(guò)調(diào)整收入分享辦法集中的地方收入存量部分返還地方，保證地方既得利益。目前中央對(duì)地方稅收返還包括增值稅、消費(fèi)稅兩稅返還和所得稅基數(shù)返還。其中，增值稅、消費(fèi)稅兩稅返還按1∶0.3增長(zhǎng)比率計(jì)算，所得稅基數(shù)返還為固定數(shù)額。中央財(cái)政并不擁有稅收返還的分配權(quán)、使用權(quán)，這部分收入實(shí)際上是地方財(cái)政可自主安排使用的收入，在預(yù)算執(zhí)行中通過(guò)資金劃解直接留給地方。2006年中央財(cái)政對(duì)地方稅收返還3930.22億元。這部分收入作為中央財(cái)政收入計(jì)算，2006年中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重為52.8%；如果將其視同地方財(cái)政收入，則2006年中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重為42.6%。

目前，中央對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度體系由財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成。

一是財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付。是指為彌補(bǔ)財(cái)政實(shí)力薄弱地區(qū)的財(cái)力缺口，均衡地區(qū)間財(cái)力差距，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)能力的均等化，中央財(cái)政安排給地方財(cái)政的補(bǔ)助支出。財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付資金由地方統(tǒng)籌安排，不需地方財(cái)政配套。目前財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付包括一般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、縣鄉(xiāng)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付等。

二是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。是指中央財(cái)政為實(shí)現(xiàn)特定的宏觀政策及事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，以及對(duì)委托地方政府的一些事務(wù)進(jìn)行補(bǔ)償而設(shè)立的補(bǔ)助資金。地方財(cái)政需按規(guī)定用途使用資金。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付重點(diǎn)用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、支農(nóng)等公共服務(wù)領(lǐng)域。

2006年中央對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付9143.55億元，比1994年增加8682.8億元，增長(zhǎng)18.8倍，年均增長(zhǎng)28.3%。1994-2006年中央對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付占地方財(cái)政支出總額的比重從11.4%提高到30%。其中，中部地區(qū)由14.7%提高到47.2%；西部地區(qū)由12.3%提高到52.5%。

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系不斷完善，尤其是財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付的確立和完善，改變了分稅制財(cái)政管理體制改革前中央財(cái)政與地方財(cái)政“一對(duì)一”談判、“討價(jià)還價(jià)”的財(cái)政管理體制模式，增強(qiáng)了財(cái)政管理體制的系統(tǒng)性、合理性，減少了中央對(duì)地方補(bǔ)助數(shù)額確定過(guò)程中的隨意性。轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不斷增加，支持了中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)行政運(yùn)轉(zhuǎn)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展，促進(jìn)了地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化。

（二）加大財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，均衡地區(qū)間財(cái)力差距。

分稅制財(cái)政管理體制改革后，根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化和促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，不斷完善財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付體系，加大財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，均衡地區(qū)間財(cái)力差距。

一是1995年建立中央對(duì)地方過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付，根據(jù)各地區(qū)總?cè)丝?、GDP等客觀因素，按照統(tǒng)一的公式計(jì)算其標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入、財(cái)政支出，對(duì)存在財(cái)政收支缺口的地區(qū)按一定系數(shù)給予補(bǔ)助，財(cái)政越困難的地區(qū)補(bǔ)助系數(shù)越高。這種分配制度和辦法在執(zhí)行中不斷完善，并得到地方的廣泛認(rèn)可。2002年實(shí)施所得稅收入分享改革，中央財(cái)政因改革收入分享辦法增加的收入全部用于對(duì)地方主要是中西部地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付，建立了一般性轉(zhuǎn)移支付資金的穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。2006年中央對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付達(dá)到1529.85億元，比2001年增加1391.69億元。

二是2000年為配合西部大開(kāi)發(fā)，貫徹民族區(qū)域自治法有關(guān)規(guī)定，實(shí)施民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付，民族地區(qū)增值稅環(huán)比增量的80%轉(zhuǎn)移支付給地方，同時(shí)中央另外安排資金并與中央增值稅增長(zhǎng)率掛鉤，2006年共155.63億元。

三是1999年、2001年、2003年和2006年中央多次出臺(tái)調(diào)整工資政策。對(duì)因調(diào)資增加的支出，中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)考慮各地區(qū)困難程度實(shí)施調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付。2006年調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付為1723.56億元。調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付根據(jù)政策要求和地方的承受能力測(cè)算實(shí)施，促進(jìn)了相關(guān)政策的平穩(wěn)出臺(tái)和社會(huì)安定。

四是2000年開(kāi)始農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)，2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅，對(duì)實(shí)施農(nóng)村稅費(fèi)改革造成的凈減收，中央財(cái)政考慮各地區(qū)困難程度實(shí)施農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付。2006年農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付為751.3億元。

五是2005年為緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，中央財(cái)政出臺(tái)了緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難獎(jiǎng)補(bǔ)政策，對(duì)各地區(qū)緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難工作給予獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助，2006年為234.55億元。其中，對(duì)產(chǎn)糧大縣的獎(jiǎng)勵(lì)資金為84.55億元，平均每個(gè)縣800多萬(wàn)元。2003年全國(guó)財(cái)力不夠保工資和運(yùn)轉(zhuǎn)的困難縣為791個(gè)，由于實(shí)施該項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，至2006年縣鄉(xiāng)政府“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)”問(wèn)題基本得到解決。

2006年中央對(duì)地方財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付由1994年的99.8億元提高到4731.97億元，年均增長(zhǎng)38%，占轉(zhuǎn)移支付總額的比重由21.6%提高到51.8%。財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付的穩(wěn)定增長(zhǎng)，大大提升了中西部地區(qū)的財(cái)力水平。2006年，如果將東部地區(qū)按總?cè)丝谟?jì)算的人均地方一般預(yù)算收入作為100（約等于人均一般預(yù)算支出），中西部地區(qū)僅為32。在中央通過(guò)轉(zhuǎn)移支付實(shí)施地區(qū)間收入再分配后，中、西部地區(qū)人均一般預(yù)算支出分別上升到55、63，與東部地區(qū)的差距明顯縮小。

（三）增加專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，重點(diǎn)支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)。

2006年，中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付由1994年的36137億元增加到4411.58億元，年均增長(zhǎng)23.2%。新增的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金主要用于支農(nóng)、教科文衛(wèi)、社會(huì)保障等事關(guān)民生領(lǐng)域的支出，體現(xiàn)了公共財(cái)政的要求。

一是在支農(nóng)方面中央財(cái)政實(shí)行良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼，深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)。中央財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付由2002年的260.92億元增加到2006年的551.49億元，年均增長(zhǎng)20.6%，占專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付總額的比重由2002年的10.9%提高到2006年的12.%。

二是在教育方面2006年全部免除了西部地區(qū)和部分中部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段5200萬(wàn)名學(xué)生的學(xué)雜費(fèi)，為3730萬(wàn)名家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生免費(fèi)提供教科書(shū)，對(duì)780萬(wàn)名寄宿生補(bǔ)助生活費(fèi)；2006年中央和地方財(cái)政分別安排農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革資金150億元和211億元，并對(duì)部分專項(xiàng)資金實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付，資金直達(dá)學(xué)校，平均每學(xué)年每個(gè)小學(xué)生減負(fù)140元、初中生減負(fù)180元。中央財(cái)政教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付由2002年的48.69億元增加到2006年的167.97億元，年均增長(zhǎng)36.3%，占專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付總額的比重由2002年的2%提高到3.8%。

三是在醫(yī)療衛(wèi)生方面2006年中央財(cái)政安排新型農(nóng)村合作醫(yī)療補(bǔ)助資金42.7億元，全國(guó)50.7%的縣（市、區(qū)）進(jìn)行了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度改革試點(diǎn)，參合農(nóng)民4.1億人，從制度和機(jī)制上緩解了農(nóng)民群眾“因病致貧、因病返貧”的問(wèn)題。中央財(cái)政衛(wèi)生專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付由2002年的10.07億元增加到2006年的113.8億元，年均增長(zhǎng)83.3%，占專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付總額的比重由2002年的0.4%提高到2006年的2.6%。

四是社會(huì)保障方面在東北三省試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，增加8個(gè)省份開(kāi)展做實(shí)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶試點(diǎn)；完善大中型水庫(kù)移民后期扶持政策，扶持對(duì)象達(dá)2288萬(wàn)人。中央財(cái)政社會(huì)保障專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付由2002年的754.73億元增加到2006年的1666.82億元，年均增長(zhǎng)21.9%，占專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付總額的比重由2002年的31.4%提高到2006年的37.8%。

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模增加，并大力投向事關(guān)民生的領(lǐng)域，落實(shí)了中央政策，引導(dǎo)了地方政府資金投向，大大促進(jìn)了社會(huì)事業(yè)發(fā)展。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金分配過(guò)程中更多地考慮與政策相關(guān)的人口、糧食產(chǎn)量等因素，公共財(cái)政陽(yáng)光照耀到了政策涉及的所有城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民。

目前中央財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付共計(jì)213項(xiàng)。根據(jù)職能分工，有的部門(mén)管理的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目比較多，有的部門(mén)比較少或者沒(méi)有。如民政部管理的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目有城鎮(zhèn)居民最低生活保障補(bǔ)助、農(nóng)民最低生活保障補(bǔ)助、補(bǔ)助優(yōu)撫對(duì)象經(jīng)費(fèi)、特大自然災(zāi)害救濟(jì)費(fèi)等項(xiàng)目。又如教育部管理的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目有農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革經(jīng)費(fèi)、國(guó)家獎(jiǎng)學(xué)金、國(guó)家助學(xué)金、國(guó)家助學(xué)貸款貼息等項(xiàng)目。

（四）加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付管理，提高資金使用的規(guī)范性、安全性、有效性。

一是完善轉(zhuǎn)移支付管理和分配辦法。在財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付方面，不斷改進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入、標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出、標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)等測(cè)算方法，引入激勵(lì)約束機(jī)制，轉(zhuǎn)移支付辦法、數(shù)據(jù)來(lái)源與測(cè)算結(jié)果公開(kāi)。在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方面，2000年財(cái)政部出臺(tái)了《中央對(duì)地方專項(xiàng)撥款管理辦法》，明確了中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理的原則和要求。在工作中參照這一辦法對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的申請(qǐng)和審批、分配和使用、執(zhí)行和監(jiān)督等各個(gè)管理環(huán)節(jié)提出的要求，堅(jiān)持公開(kāi)、公正、透明的原則，對(duì)大多數(shù)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目采取“因素法”與“基數(shù)法”相結(jié)合、以“因素法”為主的分配方法，并補(bǔ)充修訂了相關(guān)的專項(xiàng)管理辦法。

二是采取措施加強(qiáng)管理。將一些原列入部門(mén)預(yù)算、執(zhí)行中下劃地方的項(xiàng)目，如車輛購(gòu)置稅項(xiàng)目，在年初時(shí)列入專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算，規(guī)范了相關(guān)財(cái)政資金的撥付渠道和管理程序。為進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政支農(nóng)資金管理，確保財(cái)政支農(nóng)資金安全有效，財(cái)政部于2007年在全國(guó)開(kāi)展“財(cái)政支農(nóng)資金管理年”活動(dòng)，通過(guò)多項(xiàng)措施防止支農(nóng)資金違規(guī)使用。財(cái)政、審計(jì)部門(mén)還組織專項(xiàng)檢查工作，監(jiān)督檢查專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的使用情況。

三是逐步提高地方預(yù)算編報(bào)完整性。國(guó)務(wù)院高度重視提高地方預(yù)算編報(bào)完整性問(wèn)題，采取一系列措施逐步加以解決?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于編制2007年中央預(yù)算和地方預(yù)算的通知》（國(guó)發(fā)〔2006〕37號(hào)）明確要求，“各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要將中央對(duì)地方稅收返還和補(bǔ)助收入全額列入省級(jí)總預(yù)算，同時(shí)在省級(jí)總預(yù)算中反映對(duì)下級(jí)的稅收返還及補(bǔ)助，自覺(jué)接受同級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)對(duì)本級(jí)預(yù)決算的監(jiān)督”。2005年財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于地方政府向本級(jí)人大報(bào)告財(cái)政預(yù)、決算草案和預(yù)算執(zhí)行情況的指導(dǎo)性意見(jiàn)》，明確了地方各級(jí)政府報(bào)本級(jí)人大預(yù)算草案的內(nèi)容和格式；2006年又印發(fā)了《關(guān)于地方政府向人大報(bào)告財(cái)政預(yù)、決算草案和預(yù)算執(zhí)行情況的補(bǔ)充通知》，要求各地將上級(jí)政府對(duì)本地區(qū)（包括本級(jí)和下級(jí)）的稅收返還和補(bǔ)助，全額列入本級(jí)預(yù)算。各級(jí)政府向人大報(bào)送預(yù)算的程序更趨規(guī)范，內(nèi)容更趨完整。需要說(shuō)明的是，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目眾多，情況不同，有的在年初可以確定數(shù)額，有的在執(zhí)行中需要進(jìn)行項(xiàng)目審批，有的如救災(zāi)、救濟(jì)只能根據(jù)執(zhí)行中出現(xiàn)的情況確定使用對(duì)象。

四是努力推進(jìn)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目整合工作，提高轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模效益。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目整合工作涉及相關(guān)政策協(xié)調(diào)、機(jī)構(gòu)職能配合，情況復(fù)雜，政策性強(qiáng)，工作難度大。整合工作的推進(jìn)路徑有兩種選擇：一是自上而下，從專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付政策制定入手進(jìn)行整合，這樣做有利于從源頭上根治，但涉及大量的政策、職能調(diào)整，難度很大；二是自下而上，從專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金最終使用層面著手整合，這樣做也會(huì)遇到審批權(quán)限等機(jī)制性問(wèn)題，需要探索解決。近幾年財(cái)政部門(mén)選擇從支農(nóng)專項(xiàng)資金整合入手，自下而上地大力推進(jìn)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目整合工作。2006年財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)支農(nóng)資金整合工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，指導(dǎo)地方財(cái)政等有關(guān)部門(mén)開(kāi)展支農(nóng)資金整合工作。通過(guò)支農(nóng)資金整合，形成了政策、資金合力效應(yīng)，發(fā)揮了財(cái)政資金“四兩撥千斤”的作用，在促進(jìn)農(nóng)民增收，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)方面發(fā)揮了一定作用。地方財(cái)政部門(mén)也大力推進(jìn)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目整合工作。河北省在2003年出臺(tái)了《省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金預(yù)算分類分口切塊管理辦法》、《省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金整合使用管理辦法》等文件，推進(jìn)專項(xiàng)資金整合工作。云南省自2004年起在3個(gè)縣開(kāi)展“省級(jí)?？钋袎K到縣”改革試點(diǎn)，2005年推廣到16個(gè)縣。

五是積極開(kāi)展專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付政府采購(gòu)和國(guó)庫(kù)集中支付試點(diǎn)，有效解決資金挪用和管理中信息不對(duì)稱問(wèn)題，提高轉(zhuǎn)移支付資金使用效益。從2003年開(kāi)始，中央財(cái)政選擇了部分項(xiàng)目進(jìn)行政府采購(gòu)和國(guó)庫(kù)集中支付試點(diǎn)。如對(duì)免費(fèi)教科書(shū)、流動(dòng)舞臺(tái)車、送書(shū)下鄉(xiāng)、貧困地區(qū)公安裝備實(shí)行了政府采購(gòu)。農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革中央負(fù)擔(dān)的免費(fèi)教科書(shū)資金、免雜費(fèi)補(bǔ)助資金、公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助資金、校舍維修改造資金等經(jīng)費(fèi)從2006年7月1日起由省級(jí)財(cái)政部門(mén)和縣級(jí)財(cái)政部門(mén)實(shí)行財(cái)政直接支付，中央財(cái)政實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控。

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不斷規(guī)范的同時(shí)，在管理方面特別是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理方面還存在一些問(wèn)題，亟待解決。這些問(wèn)題有的是受政府職能轉(zhuǎn)變不到位、政府間支出責(zé)任不清晰等體制性因素制約造成的，如專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目設(shè)置交叉重復(fù)、資金投入零星分散，造成部分地方多頭申請(qǐng)、重復(fù)要錢；部分項(xiàng)目計(jì)劃與地方實(shí)際需要脫節(jié)，地方政府又無(wú)法結(jié)合實(shí)際作必要調(diào)整和統(tǒng)籌安排，造成轉(zhuǎn)移支付效率不高和資金損失。有的是制度設(shè)計(jì)不周密造成的，如分配辦法不合理，過(guò)多考慮地方具體事務(wù)支出缺口，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方資金安排產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付配套對(duì)地方財(cái)政形成較大壓力，有的地方臨時(shí)挪用其他資金或借債配套，配套資金并未真正落實(shí)；省對(duì)下轉(zhuǎn)移支付不盡規(guī)范，部分地方省以下基本公共服務(wù)均等化效果不明顯。有的受決策程序時(shí)間所限，如部分中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金當(dāng)年撥付時(shí)間較晚，形成大量結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)，影響使用效益。有的是執(zhí)行制度不嚴(yán)，如轉(zhuǎn)移支付資金撥付和使用中一定程度上存在擠占挪用現(xiàn)象。這些問(wèn)題需要通過(guò)提高認(rèn)識(shí)、深化改革、完善制度、加強(qiáng)監(jiān)督逐步認(rèn)真加以解決。

二、進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付工作的思路和措施

進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的基本思路：按照完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，認(rèn)真落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，圍繞構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變等戰(zhàn)略目標(biāo)，對(duì)現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行必要的清理整合，提高轉(zhuǎn)移支付的公開(kāi)性、合理性與有效性，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

主要措施是：

（一）加快建立財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政管理體制。

一是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化社會(huì)管理、公共服務(wù)職能，同時(shí)改革和完善行政管理體制，加強(qiáng)各部門(mén)間的協(xié)調(diào)配合。二是按照中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、充分發(fā)揮地方積極性的原則，進(jìn)一步明確各級(jí)政府的財(cái)政支出責(zé)任。全國(guó)性公共產(chǎn)品和服務(wù)以及具有調(diào)節(jié)收入分配性質(zhì)的支出責(zé)任由中央全額承擔(dān)；地方性公共產(chǎn)品和服務(wù)的支出責(zé)任由地方政府全額承擔(dān)；具有跨地區(qū)“外部性”的公共產(chǎn)品和服務(wù)的支出責(zé)任，分清主次責(zé)任，由中央與地方各級(jí)政府按照一定比例共同承擔(dān)。爭(zhēng)取在若干關(guān)系民生的重大領(lǐng)域支出責(zé)任劃分上取得突破。三是在維持中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重相對(duì)穩(wěn)定的情況下，結(jié)合下一步稅制改革和政府間支出責(zé)任劃分調(diào)整情況，按照“財(cái)力與事權(quán)”相統(tǒng)一的原則，適當(dāng)調(diào)整中央與地方政府間收入劃分。

（二）進(jìn)一步優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。

財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付總額的比重多高合適，需要從宏觀調(diào)控的目標(biāo)和轉(zhuǎn)移支付的政策意圖來(lái)判斷，要由現(xiàn)實(shí)的財(cái)政體系來(lái)支撐。目前有些地方存在基本公共服務(wù)能力不足同時(shí)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付配套壓力較大的現(xiàn)象，有些地方又存在地方自有資金安排重點(diǎn)支出不足同時(shí)大量安排樓堂館所等一般性支出的現(xiàn)象。在這種情況下，中央要實(shí)現(xiàn)政策意圖和管理要求，需要專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付的合理搭配。下一步我們將按照黨中央、全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院的要求，一方面繼續(xù)加大財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付力度，另一方面按照貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)要求，進(jìn)一步加大對(duì)“三農(nóng)”、教育、科技、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、公共安全、節(jié)能環(huán)保等社會(huì)事業(yè)發(fā)展領(lǐng)域的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度，推動(dòng)民生的改善和基本公共服務(wù)均等化。

（三）清理整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目設(shè)置。

一是嚴(yán)格控制新增項(xiàng)目。國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)、黨中央和國(guó)務(wù)院文件要求設(shè)立的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付可直接設(shè)立；中央各部門(mén)以及地方政府要求設(shè)立的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付要嚴(yán)格控制，并報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)同意后再實(shí)施。二是結(jié)合外部環(huán)境的變化和轉(zhuǎn)變管理機(jī)制的要求，清理現(xiàn)行專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。將中央現(xiàn)有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目分為取消類、整合類、固定數(shù)額類、保留類等四種類別，并分別處理。對(duì)到期項(xiàng)目、一次性項(xiàng)目以及按照新形勢(shì)不需要設(shè)立的項(xiàng)目，予以取消；對(duì)使用方向一致、可以進(jìn)行歸并的項(xiàng)目予以整合；對(duì)每年數(shù)額固定，且分配到各省數(shù)額固定的項(xiàng)目，調(diào)整列入財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付；對(duì)符合新形勢(shì)需要的項(xiàng)目繼續(xù)予以保留。目前中央財(cái)政加大對(duì)教育、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等關(guān)乎民生的社會(huì)事業(yè)投入力度大多采取增加專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的方式，這是符合當(dāng)前政策和管理方式需要的。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，管理制度完善后，一些專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付可以自然形成地方支出基數(shù)，相當(dāng)于財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付。

（四）提高專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理透明度。

提高透明度有利于加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分配、使用的全過(guò)程監(jiān)管，完善專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理制度。每一項(xiàng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的設(shè)立、審批和分配，要做到有合理明確的分配依據(jù)、有操作規(guī)程，堅(jiān)持公開(kāi)、公正、透明、效率的原則。除要求保密的外，適時(shí)公布專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目資金管理辦法，逐步做到公開(kāi)透明。要做到按制度管理，減少隨意性。下一步我們將總結(jié)中央財(cái)政和地方財(cái)政加強(qiáng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理透明度方面的經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理改革。

（五）研究規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的配套政策。

要認(rèn)真貫徹落實(shí)《中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于確保機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工工資按時(shí)足額發(fā)放的通知》（中辦發(fā)〔2001〕11號(hào)）明確的“除黨中央、國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，各部門(mén)保留的專項(xiàng)撥款，一律不得要求地方予以資金配套”的規(guī)定，嚴(yán)格執(zhí)行專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付配套政策，規(guī)范配套政策出臺(tái)程序，將地方配套的總體負(fù)擔(dān)控制在可承受的范圍之內(nèi)。今后對(duì)屬于中央事權(quán)的項(xiàng)目，由中央財(cái)政全額負(fù)擔(dān)，不再要求地方配套；對(duì)屬于中央與地方共同事權(quán)的項(xiàng)目，分別研究確定配套政策，區(qū)別不同地區(qū)具體情況制定不同的配套政策；對(duì)屬于地方事權(quán)的項(xiàng)目，為了鼓勵(lì)地方推進(jìn)工作，可采取按地方實(shí)績(jī)予以獎(jiǎng)勵(lì)或適當(dāng)補(bǔ)助的辦法。

（六）積極研究創(chuàng)新專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理方式。

一是盡可能多地采用因素法、公式法或以獎(jiǎng)代補(bǔ)方法分配資金。調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，形成良性互動(dòng)機(jī)制，使積極采取措施的地方受益，避免“鞭打快牛”，避免地方形成依賴心理。對(duì)部分補(bǔ)助地方項(xiàng)目可以考慮由中央確定使用方向、按因素法分配，具體項(xiàng)目由地方確定，由現(xiàn)行的項(xiàng)目審批制改為項(xiàng)目備案制。

二是研究改進(jìn)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算編制流程，提前編制預(yù)算。將數(shù)額固定的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付指標(biāo)通知地方，并要求地方編入預(yù)算，提高地方預(yù)算編報(bào)的完整性，以有利于人大監(jiān)督。針對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的具體情況，在上年同期下達(dá)數(shù)額以內(nèi)，建議由全國(guó)人大常委會(huì)采取適當(dāng)授權(quán)的方式，提前預(yù)撥資金。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付執(zhí)行中加強(qiáng)管理、加快審核，均衡資金撥付進(jìn)度。

三是繼續(xù)選擇符合條件的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目實(shí)行政府采購(gòu)和國(guó)庫(kù)集中支付，進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，逐步提高專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金使用效益。隨著金財(cái)工程建設(shè)的推進(jìn)，研究建立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的信息反饋機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的動(dòng)態(tài)監(jiān)控。

四是研究建立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系。在中央財(cái)政加大重點(diǎn)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移支付支持力度的同時(shí)，注重專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金追蹤問(wèn)效，研究建立轉(zhuǎn)移支付資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系。采取措施切實(shí)取得專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金受益人對(duì)資金使用效益的評(píng)價(jià)，并將有關(guān)信息反饋到預(yù)算程序中來(lái)。

（七）研究建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的法律法規(guī)體系。

《轉(zhuǎn)移支付法》已納入全國(guó)人大立法計(jì)劃。目前政府間支出責(zé)任劃分不清晰，轉(zhuǎn)移支付立法尚需進(jìn)一步深入研究。作為過(guò)渡措施，要抓緊擬訂辦法，以國(guó)務(wù)院條例或部門(mén)規(guī)章的形式，增強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理工作的約束，理順專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的決策、協(xié)調(diào)、分配、監(jiān)管等工作機(jī)制和程序。

（八）推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革，規(guī)范省對(duì)下轉(zhuǎn)移支付。

在確保各項(xiàng)宏觀調(diào)控措施有效實(shí)施的同時(shí)，兼顧地方利益，調(diào)動(dòng)地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性。以提高基層政府財(cái)政保障能力為目標(biāo)，重點(diǎn)研究建立地區(qū)間財(cái)力差異控制機(jī)制，強(qiáng)化省級(jí)政府均衡行政區(qū)域內(nèi)財(cái)力差異職責(zé)，將縣市間財(cái)力差異水平控制在限定的幅度之內(nèi)。鼓勵(lì)有條件的地方實(shí)施省直管縣財(cái)政管理體制，大力推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制改革試點(diǎn)，減少財(cái)政管理層次。研究探索有效措施，規(guī)范省對(duì)下轉(zhuǎn)移支付制度，督促并引導(dǎo)省級(jí)政府加大對(duì)基層財(cái)政的支持力度，促進(jìn)省內(nèi)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化。

委員長(zhǎng)、各位副委員長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng)、各位委員：

不斷規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度任務(wù)艱巨，意義重大，我們將根據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院統(tǒng)一部署，認(rèn)真落實(shí)全國(guó)人大關(guān)于規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的要求，按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，在加大轉(zhuǎn)移支付力度的同時(shí)，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，提高地方政府公共服務(wù)能力和保障水平，促進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化，大力推進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)。