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論述糧食安全的重要性范文第1篇

一、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼實(shí)施存在的主要問題

（一）農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)不清晰

到目前為止，我國(guó)沒有專門的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律法規(guī)，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目的、目標(biāo)自然也沒有在專門的法律法規(guī)中得到體現(xiàn)，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)散見于中央公布的政策性文件當(dāng)中。如在 2015 年中央公布的調(diào)整完善農(nóng)業(yè)三項(xiàng)補(bǔ)貼的意見，從該意見當(dāng)中，我們可以出農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目的、目標(biāo)是保障國(guó)家糧食安全、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。同時(shí)在本文的前面內(nèi)容當(dāng)中，也提到了相關(guān)學(xué)者對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼目標(biāo)的認(rèn)識(shí)，他們認(rèn)為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)、目的是保障國(guó)家糧食安全、保障農(nóng)民收入水平等。

筆者認(rèn)為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是國(guó)家利用財(cái)政支出手段對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的資源配置進(jìn)行宏觀調(diào)控的政府行為，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼關(guān)系到政府與市場(chǎng)的關(guān)系問題，關(guān)系到政府的權(quán)力邊界問題。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)、目的是要解決和完善在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域、尤其是糧食生產(chǎn)領(lǐng)域市場(chǎng)機(jī)制不能解決的問題。市場(chǎng)機(jī)制能不能有效解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的資源優(yōu)化配置問題，筆者認(rèn)為基于市場(chǎng)主體追逐利益的本性，對(duì)于經(jīng)濟(jì)效益較好的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，市場(chǎng)主體愿意把資源投入到該領(lǐng)域當(dāng)中，因此，經(jīng)濟(jì)效益較好的領(lǐng)域政府應(yīng)該不干預(yù)，當(dāng)然不排除政府的市場(chǎng)監(jiān)管手段。同時(shí)對(duì)于國(guó)計(jì)民生、國(guó)家糧食安全作用不大的領(lǐng)域也不應(yīng)該實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。

我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)當(dāng)面面臨的主要問題是農(nóng)業(yè)水利交通等基礎(chǔ)設(shè)施較為薄弱，干旱、洪澇等自然災(zāi)害時(shí)常發(fā)生，種植業(yè)尤其是糧食種植業(yè)的比較效益較低，糧食種植業(yè)需求的勞動(dòng)力、土地等生產(chǎn)要素資源流向其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，甚至流向第二、第三產(chǎn)業(yè)。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)當(dāng)中，畜牧業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益較高，完全依靠市場(chǎng)機(jī)制的作用能夠?qū)崿F(xiàn)畜牧業(yè)生產(chǎn)資源的有效配置，不需要國(guó)家實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼進(jìn)行宏觀調(diào)控，因此，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的財(cái)政資金應(yīng)當(dāng)集中投入到種植業(yè)尤其是糧食生產(chǎn)領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)是解決市場(chǎng)機(jī)制不能解決的糧食安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的問題，從前面部分的調(diào)研資料當(dāng)中可以看出，農(nóng)業(yè)管理及服務(wù)機(jī)構(gòu)的工作人員過半數(shù)人員認(rèn)為我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的具體實(shí)施過程中農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼目標(biāo)不清晰，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼附加功能較多。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在具體實(shí)施過程中，不但種植業(yè)獲得農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，經(jīng)濟(jì)效益較好畜牧業(yè)和漁業(yè)也獲得了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，甚至于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無關(guān)的農(nóng)業(yè)休閑和觀光旅游項(xiàng)目也獲得了財(cái)政補(bǔ)貼。如果農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)、目的不清晰，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼目標(biāo)的附加功能較多，就會(huì)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在具體實(shí)施過程中，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼財(cái)政資金就會(huì)被投入到更多領(lǐng)域。在財(cái)政資金一定的條件下，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金被分散使用，必然降低農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的效率，影響了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼功能的發(fā)揮。

（二）政府對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的支出力度不足

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼既有中央財(cái)政資金的投入也有地方財(cái)政資金的投入，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的支出關(guān)系到中央和地方政府之間的事權(quán)及支出責(zé)任的劃分問題。對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的支出力度是否充足，是中央和地方政府之間事權(quán)及支出責(zé)任劃分是否合理的主要表現(xiàn)。換句話說，政府對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼支出是否充足，也是中央和地方政府之間權(quán)利和義務(wù)配置是否合理的表現(xiàn)之一。政府在對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的支出方面存在的問題主要有兩方面：一是地方政府對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼支出的動(dòng)力不足，尤其是經(jīng)濟(jì)效益較差的糧食產(chǎn)業(yè)；二是中央政府的投入不到位，也就是說中央政府沒有較好地履行其應(yīng)該履行的義務(wù)。

通過前面的調(diào)研資料看出，地方政府對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度不足主要表現(xiàn)在以下方面，盡管大部分地方政府不存在挪用和拖欠農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金的現(xiàn)狀，但是也還是有部分地方政府拖欠農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金的問題存在，多數(shù)地方政府不愿意把財(cái)政資金投入到經(jīng)濟(jì)效益較差的糧食產(chǎn)業(yè)，多數(shù)地方政府更愿意把財(cái)政資金投入到經(jīng)濟(jì)效益較好的非糧食產(chǎn)業(yè)。在前面部分的調(diào)研資料中也看出，大部分調(diào)研對(duì)象也認(rèn)為中央對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的投入不足。地方政府不能、不愿意履行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的義務(wù)，如果把過多的義務(wù)強(qiáng)加給地方，也必然導(dǎo)致中央財(cái)政投入的不足，也必然導(dǎo)致中央政府不能較好地履行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的義務(wù)。

總之，地方政府不能、不愿意履行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的義務(wù)，中央政府不能較好地履行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的義務(wù)是我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼存在實(shí)施過程中存在的主要問題之一，這一主要問題的存在影響了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度，影響了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的功能和作用的發(fā)揮。

（三）農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼只能在較低程度上激發(fā)農(nóng)民種糧的積極性

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體通常都是理性的經(jīng)濟(jì)人，他們自主決策、自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體決定資源的投入和產(chǎn)品的產(chǎn)出往往以利潤(rùn)和效率為導(dǎo)向，這就導(dǎo)致資源往往流向效率較高的地區(qū)、效率較高的產(chǎn)業(yè)、效率較高的企業(yè)。同時(shí)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，機(jī)會(huì)成本是影響人們決策的重要參考因素。所謂機(jī)會(huì)成本，是指當(dāng)資源具有多種用途時(shí)，因選擇其中的某種用途而喪失的選擇其他用途所能獲得的最大收益。

例如，對(duì)于農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力來說，當(dāng)面臨從事糧食生產(chǎn)和務(wù)工的選擇時(shí)，如果農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力選擇從事糧食生產(chǎn)，那么務(wù)工帶來的最大收益就是選擇從事糧食生產(chǎn)的機(jī)會(huì)成本；對(duì)于農(nóng)村土地資源來說，當(dāng)土地具有種植蔬菜、花卉或者其他用途時(shí)，土地用于種植蔬菜、花卉或者其他用途所產(chǎn)生的最大經(jīng)濟(jì)效益就是土地被用于種植糧食作物的機(jī)會(huì)成本。當(dāng)機(jī)會(huì)成本大于選擇某種用途本身所產(chǎn)生的收益時(shí)，理性的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)人就會(huì)放棄該種選擇。也就是說，對(duì)于農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力來說，如果務(wù)工的收益大于種糧的收益，他們就會(huì)放棄糧食生產(chǎn)而選擇務(wù)工；對(duì)于農(nóng)村土地資源來說，如果土地用于種植蔬菜、花卉或者其他用途的收益大于土地被用于種植糧食作物是收益，那么，土地就不會(huì)用來種植糧食作物而是被用于種植蔬菜、花卉或者其他用途。機(jī)會(huì)成本前提條件是資源具有多種用途，如果資源僅有一種用途，那么就不存在機(jī)會(huì)成本的問題，例如，對(duì)于農(nóng)村老年勞動(dòng)力來說，當(dāng)市場(chǎng)已經(jīng)不提供給他們恰當(dāng)務(wù)工的工作機(jī)會(huì)時(shí)，如果他們還不得不繼續(xù)勞動(dòng)，那么他們就只有唯一的選擇——從事糧食生產(chǎn)。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力和農(nóng)村土地資源的可選擇性增多，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力資源和農(nóng)村土地資源往往流向效益較高領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中理性經(jīng)濟(jì)人和機(jī)會(huì)成本決策的產(chǎn)物，同時(shí)，這也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，成本、價(jià)格和收益等市場(chǎng)機(jī)制作用的產(chǎn)物。市場(chǎng)機(jī)制既有優(yōu)點(diǎn)也有缺點(diǎn)，市場(chǎng)機(jī)制的優(yōu)點(diǎn)就是促進(jìn)資資源向效益較高的領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)聚集，但是，當(dāng)資源向效益較高的產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域聚集時(shí)，效益較低而又關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域的資源有效配置就會(huì)產(chǎn)生問題，市場(chǎng)機(jī)制的缺陷就會(huì)表現(xiàn)出來。關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域如果通過市場(chǎng)的機(jī)制的作用不能實(shí)現(xiàn)資源的有效配置，就應(yīng)當(dāng)發(fā)揮國(guó)家的宏觀調(diào)控，彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的缺陷。

務(wù)工和種糧之間，以及土地用于種糧和土地非糧化之間的收入差距較大是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)面臨突出的問題之一，對(duì)于農(nóng)村青壯勞動(dòng)力來說，務(wù)工收益和種糧收益之間的差距較大，對(duì)于農(nóng)村土地資源來說，土地被用于種植蔬菜、花卉或者其他通途與土地被用于種植糧食的收益差距較大，那么，選擇機(jī)會(huì)較多農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力和土地等生產(chǎn)資源就不會(huì)流向糧食生產(chǎn)領(lǐng)域。如果這種現(xiàn)象繼續(xù)發(fā)展和擴(kuò)大，將會(huì)影響到糧食生產(chǎn)，甚至影響到國(guó)家糧食安全。國(guó)家糧食安全關(guān)系國(guó)計(jì)民生，關(guān)系到改革發(fā)展穩(wěn)定的大局，國(guó)家糧食安全的基本要求是要保證谷物的基本自給。然而，糧食需求和供給存在特殊性，即糧食需求缺乏價(jià)格彈性，糧食供給存在較高的價(jià)格彈性。這種特殊性就導(dǎo)致了一個(gè)基本的現(xiàn)狀，只有種糧收益較高時(shí)，市場(chǎng)手段才能解決糧食的供給問題，但是糧食需求基本穩(wěn)定，并不隨價(jià)格的變動(dòng)而變動(dòng)?；谶@個(gè)特殊的糧食供需與價(jià)格關(guān)系，以及當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)面臨種糧比較收益低的現(xiàn)狀，國(guó)家應(yīng)該實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，以彌補(bǔ)糧食生產(chǎn)者的收入差距，保障種糧農(nóng)民的收入水平，保障糧食需求的有效供給。

但從調(diào)研資料來看農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不能激發(fā)農(nóng)民種糧的積極性，尤其是有更多選擇的青壯年勞動(dòng)力，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼無法吸引更多的年輕勞動(dòng)力從事糧食種植業(yè)，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不能合理地降低種糧農(nóng)民自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)糧食價(jià)格下跌時(shí)糧食最低收購價(jià)不能合理地彌補(bǔ)農(nóng)民的損失，農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害保險(xiǎn)補(bǔ)貼的覆蓋范圍有限，獲得補(bǔ)貼的農(nóng)民較少。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金不能有效彌補(bǔ)務(wù)工和種糧之間的收入差距，也不能有效彌補(bǔ)農(nóng)地非糧化和種糧之間的收入差距，同時(shí)，部分農(nóng)業(yè)管理及服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理人員認(rèn)為當(dāng)前農(nóng)地非糧化的現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不能阻止農(nóng)地非糧化。因此，這就是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力不足以及農(nóng)地流轉(zhuǎn)非糧化的原因。從調(diào)研資料中還看出，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的種類認(rèn)識(shí)不足，筆者認(rèn)為導(dǎo)致該問題的原因我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼一直以來沒有專門的法律法規(guī)來作具體規(guī)定，一直分散在相關(guān)法規(guī)及政策之中，對(duì)于這一問題和原因已經(jīng)有很多學(xué)者做了大量的論述，筆者在本文中就不作具體的論述了。同時(shí)，從調(diào)研資料來看，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施支持力度不足也是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼存在的問題之一，但是筆者認(rèn)為導(dǎo)致這個(gè)問題的原因是農(nóng)業(yè)中央和地方對(duì)農(nóng)業(yè)投入的不足，根源于中央和地方的事權(quán)及支出責(zé)任的劃分不合理，筆者在本文中將把中央與地方在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方面的事權(quán)及支出責(zé)任劃分作為重點(diǎn)部分論述，因此，對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的支持力度的不足將不再贅述。

二、成因分析

影響法律實(shí)施的因素，或者說法律實(shí)施過程中存在的主要問題的原因，有關(guān)學(xué)者認(rèn)為主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面，如張騏在《法律實(shí)施的概念、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及影響因素分析》一文中提到影響法律實(shí)施的因素主要有以下幾個(gè)方面：一是個(gè)人方面的因素，二是體制方面的因素，三是環(huán)境方面的因素，四是法律本身的因素。

影響農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律實(shí)施的因素，或者說導(dǎo)致農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼實(shí)施過程中存在的主要問題的原因，筆者認(rèn)為主要是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度本身的因數(shù)。通過前面部分調(diào)研資料的分析，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在具體實(shí)施過程目的目的不清晰，政府對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的支持力度不足，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼只能在較低程度上激發(fā)農(nóng)民種糧的積極性。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的具體實(shí)施是依據(jù)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的相關(guān)法規(guī)政策，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在實(shí)施過程中存在問題，與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法規(guī)及政策制度本身不完善息息相關(guān)。

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在具體實(shí)施過程中目標(biāo)不清晰，就導(dǎo)致農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的附加功能過多，一些應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)調(diào)節(jié)的領(lǐng)域政府對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)貼，超出了政府宏觀調(diào)控職能的界限和范圍。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)目的不清晰其直接結(jié)果就是農(nóng)業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼資金被分散使用，沒有集中投入到應(yīng)當(dāng)獲得補(bǔ)貼的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，最終導(dǎo)致農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的效率下降。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是依據(jù)國(guó)家有關(guān)法律實(shí)施的調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域資源配置的政府宏觀調(diào)控行為。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相關(guān)法律制度是確認(rèn)和規(guī)范國(guó)家實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼宏觀調(diào)控行為的制度規(guī)范。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼實(shí)施過程中存在問題的的根本原因就是有關(guān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的法律法規(guī)存在問題。

（一）相關(guān)法規(guī)及政策沒有處理好農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政府和市場(chǎng)的關(guān)系農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是政府利用財(cái)政資金支出手段對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行宏觀調(diào)控的政府行為，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)、目的關(guān)系到政府與市場(chǎng)的關(guān)系，關(guān)系政府職能與市場(chǎng)功能的作用劃分問題，政府與市場(chǎng)的關(guān)系是指在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府和市場(chǎng)在資源配置方面的的功能和作用的關(guān)系，換句話說在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的政府與市場(chǎng)的關(guān)系，就是政府和市場(chǎng)在資源配置中功能和作用的定位、范圍、以及兩者之間的沖突與協(xié)調(diào)?！霸诂F(xiàn)實(shí)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)的‘無形之手’和政府的‘有形之手’都各有其功用，盡管它們作用的領(lǐng)域、范圍、方向不同，但都會(huì)在資源配置方面產(chǎn)生影響?！?/p>

從十八世紀(jì)，亞當(dāng)·斯密提出經(jīng)濟(jì)自由主義以來，政府和市場(chǎng)的關(guān)系一直成為人們關(guān)注和討論社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的基本理論問題。正如北大教授張守文所說：“在社會(huì)的資源配置系統(tǒng)中，市場(chǎng)配置和政府配置是兩種最重要的子系統(tǒng)，對(duì)兩種配置的定位、范圍、沖突和協(xié)調(diào)的討論，形成了有關(guān)‘政府與市場(chǎng)關(guān)系’的歷久彌新的話題。經(jīng)久不息的討論、不勝其數(shù)的研究成果，形成了不盡相同甚至大相徑庭的認(rèn)識(shí)?！?/p>

西方資本主義國(guó)家對(duì)政府與市場(chǎng)的關(guān)系的認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了放任自由主義、國(guó)家干預(yù)主義和新自由主義階段，明顯呈現(xiàn)出從或者側(cè)重自由放任或者側(cè)重國(guó)家干預(yù)主義到將自由放任主義和國(guó)家干預(yù)主義辯證地結(jié)合起來的發(fā)展趨勢(shì)。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，無論是側(cè)重于國(guó)家干預(yù)或者是將國(guó)家干預(yù)和自由放任相結(jié)合，國(guó)家干預(yù)已經(jīng)成資源配置的一種重要方式。但國(guó)家干預(yù)的前提是市場(chǎng)機(jī)制的缺陷和市場(chǎng)失靈，也就是說在市場(chǎng)機(jī)制能夠有效發(fā)揮作用，應(yīng)當(dāng)讓市場(chǎng)機(jī)制充分發(fā)揮作用，國(guó)家應(yīng)當(dāng)少干預(yù)或者不干預(yù)，國(guó)家干預(yù)的重點(diǎn)是市場(chǎng)機(jī)制不能發(fā)揮作用的領(lǐng)域。

從黨的十四大提出的要使市場(chǎng)在國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用到十八屆三中全會(huì)提出經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。應(yīng)當(dāng)說，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和法治建設(shè)的不斷推進(jìn)人們對(duì)政府和市場(chǎng)關(guān)系的認(rèn)識(shí)也得到不斷深化。十四大提出的市場(chǎng)在國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置基礎(chǔ)性作用是一種側(cè)重于國(guó)家干預(yù)為主的認(rèn)識(shí)觀點(diǎn)，而十八屆三中全會(huì)提出的使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用是一種將市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和國(guó)家干預(yù)相結(jié)合的認(rèn)識(shí)觀點(diǎn)。十八屆三中全會(huì)對(duì)市場(chǎng)和政府關(guān)系提出新的認(rèn)識(shí)定位后，我國(guó)很多專家和學(xué)者針對(duì)十八屆三中全會(huì)新的觀點(diǎn)發(fā)表新的見解和認(rèn)識(shí)。正如如北大教授張守文所說：“在現(xiàn)實(shí)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)的‘無形之手’和政府的‘有形之手’都各有其功用，盡管它們作用的領(lǐng)域、范圍、方向不同，但都會(huì)在資源配置方面產(chǎn)生影響。當(dāng)然，基于效率的考慮，凡是市場(chǎng)配置更有效的，就應(yīng)實(shí)行市場(chǎng)化；只有存在市場(chǎng)失靈，且政府配置更具有合理性時(shí)，才需要政府配置；相對(duì)于政府配置，市場(chǎng)配置的范圍更廣、規(guī)模更大，在總體上也更有效。因此，就資源配置而言，通常都應(yīng)交由市場(chǎng)配置，市場(chǎng)的‘無形之手’具有優(yōu)先性、決定性地位。”

筆者贊同張守文教授的以上觀點(diǎn)，同時(shí)筆者認(rèn)為市場(chǎng)失靈是市場(chǎng)配置資源的手段和機(jī)制的失靈，國(guó)家干預(yù)資源配置的前提是市場(chǎng)配置資源的手段和機(jī)制的失靈，如果不存在市場(chǎng)失靈、通過市場(chǎng)機(jī)制和手段能實(shí)現(xiàn)資源的有效配置，國(guó)家就不應(yīng)該干預(yù)。市場(chǎng)機(jī)制配置資源的有效作用是根源于人類追逐利益的本性，無論是市場(chǎng)機(jī)制的缺陷和優(yōu)點(diǎn)都是因人類追逐利益的本性而產(chǎn)生。判斷某個(gè)領(lǐng)域是否能通過市場(chǎng)機(jī)制的作用優(yōu)化資源的配置，主要是看市場(chǎng)資源是否愿意進(jìn)入這個(gè)領(lǐng)域，而市場(chǎng)資源是否愿意進(jìn)入某個(gè)領(lǐng)域主要是看這個(gè)領(lǐng)域是否有利可圖。因此，經(jīng)濟(jì)效益較好的領(lǐng)域國(guó)家應(yīng)該少干預(yù)或者不干預(yù)，當(dāng)然，這里主要指少使用或者不使用國(guó)家宏觀調(diào)控手段，不排除使用國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管手段。

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是國(guó)家利用財(cái)政資金支持手段實(shí)施對(duì)農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控的政府行為，因此，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目的、目標(biāo)是解決市場(chǎng)機(jī)制不能解決的問題。在我國(guó)的法規(guī)和政策中規(guī)定農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目的、目標(biāo)的主要有《農(nóng)業(yè)法》及有關(guān)具體實(shí)施政策。我國(guó)目前沒有制定專門的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律法規(guī)，在相關(guān)法律中也沒有專門的法律條文對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目的、目標(biāo)作出具體的規(guī)定，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的具體目的、目標(biāo)散見于《農(nóng)業(yè)法》，《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》等有關(guān)國(guó)家采取措施和國(guó)家財(cái)政投入的法律條文之中。如農(nóng)業(yè)法第十三條、第十六條、三十八條，《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》第二條、第二十八條等?！掇r(nóng)業(yè)法》第十三條規(guī)定了國(guó)家采取措施鼓勵(lì)和支持生產(chǎn)、加工、銷售一體化經(jīng)營(yíng)的內(nèi)容；第十六條國(guó)家引導(dǎo)和支持調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和協(xié)調(diào)發(fā)展種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)及發(fā)展優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)、高效益的農(nóng)業(yè)的內(nèi)容。第三十八條規(guī)定了中央和縣級(jí)以上地方財(cái)政每年對(duì)農(nóng)業(yè)總投入的增長(zhǎng)幅度和各項(xiàng)用于農(nóng)業(yè)的資金的用途，《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》第二條規(guī)定了農(nóng)業(yè)技術(shù)的含義是指應(yīng)用于種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)的科研成果和實(shí)用技術(shù)；第二十八條規(guī)定了各級(jí)人民政府在財(cái)政預(yù)算內(nèi)應(yīng)當(dāng)保障用于農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣的資金，并按規(guī)定使該資金逐年增長(zhǎng)。

從以上《農(nóng)業(yè)法》，《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》的相關(guān)條文的內(nèi)容我們可以得出，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)、目的沒有準(zhǔn)確清晰地規(guī)定在相關(guān)法律當(dāng)中，相關(guān)法規(guī)及制度要求對(duì)種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)等農(nóng)業(yè)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行支持和鼓勵(lì)。這就導(dǎo)致在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的具體實(shí)施過程當(dāng)中財(cái)政資金投入了到農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工、銷售等經(jīng)濟(jì)效益較好且不存在自然風(fēng)險(xiǎn)等領(lǐng)域和環(huán)節(jié)。在農(nóng)業(yè)的各個(gè)產(chǎn)業(yè)當(dāng)中畜牧業(yè)和漁業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益較好而林業(yè)和種植業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益較差，尤其種植業(yè)當(dāng)中糧食種植業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益最差。在我國(guó)當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，絕大部分農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力不愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更不愿意從事糧食生產(chǎn)，同時(shí)具有其他較好經(jīng)濟(jì)效益的農(nóng)村土地已經(jīng)開始流出糧食生產(chǎn)領(lǐng)域。由于種糧的效益較低，除了農(nóng)村年齡較大的勞動(dòng)力之外，其他市場(chǎng)資源絕大部分不愿意進(jìn)入糧食生產(chǎn)領(lǐng)域，這種現(xiàn)狀如果繼續(xù)發(fā)展將直接導(dǎo)致種植糧食的土地面積減少和糧食種植的效益降低。

總之種糧的比較效益低，市場(chǎng)資源絕大部分不愿進(jìn)入糧食生產(chǎn)領(lǐng)域是我國(guó)糧食生產(chǎn)面臨的現(xiàn)狀，糧食生產(chǎn)面臨這種現(xiàn)狀只是糧食生產(chǎn)需要國(guó)家實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼的原因之一，不能充分證明需要國(guó)家干預(yù)糧食生產(chǎn)領(lǐng)域的資源配置，糧食生產(chǎn)領(lǐng)域需要國(guó)家干預(yù)的另一個(gè)重要原因是糧食生產(chǎn)滿足了他人對(duì)于糧食消費(fèi)的需求，產(chǎn)生了有利于維護(hù)國(guó)家糧食安全的“正外部性”。國(guó)家的糧食安全已經(jīng)寫進(jìn)了《國(guó)家安全法》之中，保障國(guó)家糧食安全要求糧食谷物能夠基本自給，但是，在目前種糧比較效益較低的情況下，單獨(dú)依靠市場(chǎng)機(jī)制的作用無法實(shí)現(xiàn)維護(hù)國(guó)家糧食安全的目標(biāo)，因此，糧食生產(chǎn)領(lǐng)域需要國(guó)家干預(yù)。正如其他學(xué)者所說：糧食生產(chǎn)者從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生了正的外部性，但是單獨(dú)依靠市場(chǎng)的手段不能公平享受到應(yīng)得的社會(huì)財(cái)富。而經(jīng)濟(jì)法的實(shí)質(zhì)公平旨在恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者受損的利益,使他們能夠公平分享到社會(huì)發(fā)展帶來的利益。

因此，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)、目的是解決市場(chǎng)機(jī)制不能調(diào)節(jié)的糧食安全問題和種糧農(nóng)民應(yīng)當(dāng)享有公平公正權(quán)利的問題。

也許有人認(rèn)為畜牧業(yè)等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展同樣由于維護(hù)國(guó)家的糧食安全，因此，畜牧業(yè)等產(chǎn)業(yè)也應(yīng)當(dāng)獲得國(guó)家的財(cái)政補(bǔ)貼，法律規(guī)定國(guó)家對(duì)畜牧業(yè)等產(chǎn)業(yè)實(shí)施財(cái)政投入具有正當(dāng)合法性。但是筆者認(rèn)為畜牧業(yè)等產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益較好，市場(chǎng)資源愿意進(jìn)入相關(guān)產(chǎn)業(yè)，同時(shí)，畜牧業(yè)面臨的自然風(fēng)險(xiǎn)較低，依靠市場(chǎng)機(jī)制作用能夠?qū)崿F(xiàn)資源的有效配置，因此，國(guó)家除了提供公共服務(wù)和市場(chǎng)監(jiān)管之外，盡量采取不干預(yù)政策。但依據(jù)上述法律的規(guī)定，以及調(diào)研中的資料不但畜牧業(yè)獲得了財(cái)政補(bǔ)貼資金，甚至于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)或者加工沒有多大關(guān)系的農(nóng)業(yè)休閑觀光旅游項(xiàng)目也獲得了財(cái)政補(bǔ)貼資金。這就導(dǎo)致了相關(guān)主體之間權(quán)利義務(wù)的不對(duì)等，以至于利益的失衡。

總之，《農(nóng)業(yè)法》等法律當(dāng)中規(guī)定了各級(jí)財(cái)政用于種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)、農(nóng)田水利的農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投入應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌安排，協(xié)調(diào)增長(zhǎng)的內(nèi)容，與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相關(guān)的法規(guī)沒有處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼具體實(shí)施過程中目標(biāo)不清晰，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼附加功能過多，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的效率下降。

（二）相關(guān)法規(guī)沒有協(xié)調(diào)好農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼中央與地方的事權(quán)及支出責(zé)任從前面的調(diào)研資料中，我們得出政府對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的支持力度不足，在前面部分談到的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的相關(guān)法律法規(guī)及政策沒有處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系也是其中的原因之一，在國(guó)家的財(cái)政收入和國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的財(cái)政支出水平一定的條件下，如果財(cái)政資金投入到市場(chǎng)功能能夠有效調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，必然導(dǎo)致投入到政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮職責(zé)領(lǐng)域的財(cái)政資金減少，二者處于此增彼減的關(guān)系。

除了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律法規(guī)沒有處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，筆者認(rèn)為導(dǎo)致政府財(cái)政資金對(duì)農(nóng)業(yè)支持力度不足的另外一個(gè)重要原因是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的法律法規(guī)沒有協(xié)調(diào)好有關(guān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的中央與地方事權(quán)及支出責(zé)任。

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是國(guó)家利用財(cái)政支出手段對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行宏觀的政府行為，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的問題是有關(guān)財(cái)政收入和支出的問題。從法學(xué)的角度研究農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼實(shí)施問題，就是研究農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼領(lǐng)域相關(guān)權(quán)利主體和義務(wù)主體的權(quán)利及義務(wù)的配置是否恰當(dāng)、是否合理？對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的實(shí)施問題進(jìn)行研究，法學(xué)方法的特征是以權(quán)利義務(wù)配置的分析為中心，這也是法學(xué)研究方法和其他研究方法的不同之處。正如劉建文和陳立誠指出：“財(cái)稅法的研究方法必須突出 “法”味，即要以合法性分析為主線，以權(quán)利義務(wù)配置為中心?！?/p>

中央與地方的事權(quán)及支出責(zé)任與國(guó)家實(shí)行的財(cái)政分權(quán)模式相關(guān)，我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政分權(quán)模式的實(shí)施開始于 1994 年的分稅制改革，1994 年實(shí)施分稅制改革是在中央財(cái)政連續(xù)多年出現(xiàn)被動(dòng)性的財(cái)政赤字，以及中央在經(jīng)濟(jì)上的宏觀調(diào)控能力有所下降的背景實(shí)施。應(yīng)當(dāng)客觀地說分稅制符合當(dāng)時(shí)的歷史客觀條件，但隨著時(shí)間的向前推移，分稅制在實(shí)踐中也產(chǎn)生了矛盾和沖突。正如劉建文指出：“實(shí)踐中普遍存在“事權(quán)不斷下壓、財(cái)權(quán)不斷上收”的情形。具體來說，地方政府承擔(dān)了較之以往更多的事權(quán)與支出責(zé)任，但地方的財(cái)權(quán)與財(cái)力卻沒有得到相應(yīng)的擴(kuò)充。財(cái)力的不足不僅使得地方政府無法籌集到履行地方公共職能的必要資源，而且還引發(fā)了嚴(yán)重的副作用?！?/p>

關(guān)于財(cái)稅制度的改革，十八屆三中全會(huì)提出了“建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”。針對(duì)十八屆三全會(huì)提出的關(guān)于財(cái)稅體制改革的新的思路，法學(xué)領(lǐng)域的專家和學(xué)者提出了他們的觀點(diǎn)和看法，如北大教授劉建文認(rèn)為：“《決定》別強(qiáng)調(diào)建立‘事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)’的制度，實(shí)則強(qiáng)調(diào)的是要破了‘事權(quán)下沉、財(cái)權(quán)上升’這個(gè)僵局。中國(guó)人民大學(xué)副教授徐陽光認(rèn)為：《決定》采取的“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”的表述也被人理解為是取代‘財(cái)力與事權(quán)相匹配原則’，這其實(shí)是一種慣性思維帶來的誤解。《決定》在提出“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”之后還專門強(qiáng)調(diào)了  “進(jìn)一步理順中央和地方收人劃分”，遵循理論邏輯，事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)是需要先行解決的問題，是為了更好地理順中央與地方的收人分配，更好地實(shí)現(xiàn)財(cái)力與事權(quán)相匹配的目標(biāo)。

筆者贊同以上專家和學(xué)者的觀點(diǎn)，同時(shí)筆者認(rèn)為十八屆三中全會(huì)提出的“建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”和“進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分”是要建立中央和地方之間合理有效的財(cái)權(quán)、事權(quán)、及支出制度，本質(zhì)上是要使中央和地方政府之間權(quán)利和義務(wù)的配置處于平衡狀態(tài)及合理狀態(tài)。中央和地方之間的財(cái)權(quán)事權(quán)及支出責(zé)任的關(guān)系，本質(zhì)上也是權(quán)利和義務(wù)的關(guān)系，因?yàn)?，?cái)權(quán)是指政府享有的取得財(cái)政收入的權(quán)力，“國(guó)家依法擁有的權(quán)力本身也可以被看作是一種法律權(quán)利”，而事權(quán)及支出責(zé)任本身是政府的責(zé)任和義務(wù)。正如劉建文所說：“在法學(xué)語境下，財(cái)權(quán)是指政府籌集與獲得財(cái)政資金的權(quán)力，其本質(zhì)是一種權(quán)利；財(cái)力是指政府能夠支配的資金；事權(quán)是指政府承擔(dān)的職能，其本質(zhì)是一種義務(wù)和責(zé)任；支出責(zé)任則是指各級(jí)政府為履行職能而承擔(dān)的財(cái)政支出，也被稱作‘事責(zé)’?！睂?duì)于中央和地方各級(jí)政府，依據(jù)權(quán)利義務(wù)設(shè)置的合理性以及權(quán)利義務(wù)配置平衡的法理分析，其應(yīng)當(dāng)履行事權(quán)及支出責(zé)任，而法律法規(guī)卻沒有規(guī)定其履行事權(quán)及支出責(zé)任或者只規(guī)定其履行部分事權(quán)及支出責(zé)任；或其不應(yīng)當(dāng)履行事權(quán)及支出責(zé)任，而法律卻規(guī)定其履行事權(quán)及支出責(zé)任；或其應(yīng)當(dāng)履行事權(quán)及支出責(zé)任，而法律卻沒有規(guī)定其應(yīng)享有的財(cái)權(quán)；或其不應(yīng)當(dāng)履行事權(quán)及支出責(zé)任而法律卻規(guī)定其享有相應(yīng)的財(cái)權(quán)等現(xiàn)狀都是權(quán)利和義務(wù)配置不合理的具體情況。

在我國(guó)中央與地方的財(cái)權(quán)劃分依據(jù)是 1994 年實(shí)施的《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相關(guān)的中央和地方事權(quán)及支出責(zé)任的劃分沒有專門的法律規(guī)定，而是散見于《農(nóng)業(yè)法》等法規(guī)和政策當(dāng)中。在《農(nóng)業(yè)法》中，有關(guān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的事權(quán)及支出責(zé)任的內(nèi)容主要集中在第三十八條，該條規(guī)定了縣級(jí)以上各級(jí)政府財(cái)政每年對(duì)農(nóng)業(yè)總投入的增長(zhǎng)幅度應(yīng)當(dāng)高于其財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度。

從《農(nóng)業(yè)法》的規(guī)定來看，《農(nóng)業(yè)法》沒有明確界定農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相關(guān)的事項(xiàng)究那些是屬于中央事權(quán)，那些是地方事權(quán)，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼屬于中央和地方共擔(dān)事權(quán)。在《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》中也規(guī)定了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼事權(quán)的內(nèi)容，但在中央事權(quán)和地方事權(quán)的部分都有與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相關(guān)的事權(quán)，但是哪些事權(quán)由中央承擔(dān)那些由地方承擔(dān)也沒有具體的規(guī)定，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的事權(quán)中央和地方都有責(zé)任和義務(wù)履行。這就導(dǎo)致應(yīng)當(dāng)完全由中央承擔(dān)的事權(quán)及支出責(zé)任，而中央沒有全部履行，部分責(zé)任留給地方，而地方基于財(cái)力和地方利益的限制，缺乏履行的能力和積極性。甚至出現(xiàn)其他學(xué)者所說的那樣“中央請(qǐng)客，地方買單”的現(xiàn)象，地方的支出責(zé)任遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其承擔(dān)的事權(quán)。

同時(shí)，應(yīng)當(dāng)由地方承擔(dān)的事權(quán)及支出責(zé)任，而中央又過多的參與，浪費(fèi)了中央的財(cái)政資金。另外，還可能導(dǎo)致某些事權(quán)中央和地方都不履行的現(xiàn)狀。

除此之外，在財(cái)政部、水利部、農(nóng)業(yè)部等相關(guān)部門的政策性文件當(dāng)中，如財(cái)政部、水利部《中央財(cái)政小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)管理辦法》，財(cái)政部《農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金若干投入比例的規(guī)定》等，在這些政策性文件當(dāng)中，有關(guān)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的事權(quán)及支出責(zé)任依然沒有作出具體的劃分，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)屬于中央和地方共擔(dān)的事權(quán)。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)是提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的關(guān)鍵因素，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的提高有利于保障國(guó)家的糧食安全。在全國(guó)市場(chǎng)統(tǒng)一以及交通運(yùn)輸條件便捷的條件下，農(nóng)產(chǎn)品可以在全國(guó)的范圍內(nèi)流通，在中國(guó)加入 WTO 后，其他國(guó)家和地區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品也會(huì)以相對(duì)合理的價(jià)格流通到中國(guó)，因此，作為地方政府來講，地方農(nóng)民就算不種植糧食，只要有錢同樣能夠購買所需的糧食。另外，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)本身對(duì)地方財(cái)政收入沒有較大的直接貢獻(xiàn)。在地方局部利益影響的情況下，地方政府往往不關(guān)心全國(guó)整體利益，地方政府的財(cái)政資金的投入往往選擇能夠?qū)Φ胤截?cái)政收入和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有較大貢獻(xiàn)的產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域，因此，盡管《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定縣級(jí)以上地方政府對(duì)農(nóng)業(yè)投入的增長(zhǎng)幅度，該增長(zhǎng)幅度是對(duì)于總體投入的規(guī)定，對(duì)于具體的項(xiàng)目的投入比例以及投入金額都沒有規(guī)定，又因?yàn)檗r(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)本身不能對(duì)地方的財(cái)政收入和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有直接的重大貢獻(xiàn)，地方政府缺乏對(duì)其進(jìn)行財(cái)政資金投入的積極性。地方政府的財(cái)政資金往往盡量投入到效益較好的非農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，投入到農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的財(cái)政資金盡量投入到效益較好的非糧食生產(chǎn)領(lǐng)域。

同時(shí)，分稅制改革之后，中央相對(duì)地方的財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)，對(duì)于關(guān)系到國(guó)家糧食安全的事權(quán)及支出責(zé)任應(yīng)當(dāng)由中央承擔(dān)，如果相關(guān)制度規(guī)定關(guān)系到國(guó)家糧食安全的事權(quán)由中央和地方共擔(dān)，將會(huì)導(dǎo)致中央財(cái)政投入不足，總之，有關(guān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼財(cái)政支出的事權(quán)及支出責(zé)任在中央政府和地方政府之間沒有到合理的劃分，中央政府和地方政府享有的權(quán)利和履行的義務(wù)配置不合理導(dǎo)致了財(cái)政資金對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支持力度的不足。

總之，中央和地方政府之間與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相關(guān)的事權(quán)及支出責(zé)任沒有得到相關(guān)法律制度的明確劃分，實(shí)踐中多以文件形式處理政府間關(guān)系，缺乏必要的法律權(quán)威和約束力。

除了導(dǎo)致中央和地方對(duì)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的職責(zé)不明、權(quán)利和義務(wù)的配置不合理之外，還增加了中央和地方政府之間對(duì)于支農(nóng)事權(quán)的博弈和談判成本，最終導(dǎo)致政府財(cái)政資金對(duì)農(nóng)業(yè)支持力度的不足。

（三）有關(guān)降低農(nóng)民種糧風(fēng)險(xiǎn)的制度還不夠完善

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，作為理性的農(nóng)民來說，種糧的收入水平?jīng)Q定了農(nóng)民是否愿意種糧，或者說種糧的收入水平?jīng)Q定了農(nóng)民種糧的積極性。決定農(nóng)民種糧的收入水平的是種糧的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，因此，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)于種糧的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的防范和化解作用的大小對(duì)種糧農(nóng)民的收入水平有重要的決定作用。

但從前面的調(diào)研資料當(dāng)中，我們得出農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不能激發(fā)農(nóng)民種糧的積極性，尤其是有更多選擇的青壯年勞動(dòng)力，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼無法吸引更多的年輕勞動(dòng)力從事糧食種植業(yè)，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不能合理地降低種糧農(nóng)民自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)糧食價(jià)格下跌時(shí)糧食最低收購價(jià)不能合理地彌補(bǔ)農(nóng)民的損失，農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害保險(xiǎn)補(bǔ)貼的覆蓋范圍有限，獲得補(bǔ)貼的農(nóng)民較少。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金不能有效彌補(bǔ)務(wù)工和種糧之間的收入差距，也不能有效彌補(bǔ)農(nóng)地非糧化和種糧之間的收入差距，同時(shí)，部分農(nóng)業(yè)管理及服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理人員認(rèn)為當(dāng)前農(nóng)地非糧化的現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不能阻止農(nóng)地非糧化。因此，這就是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力不足以及農(nóng)地流轉(zhuǎn)非糧化的原因。導(dǎo)致以上問題的原因，筆者認(rèn)為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度的不完善，以至于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在具體實(shí)施過程中不能較好地防范和化解種糧農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)。法律規(guī)定對(duì)種糧農(nóng)民實(shí)施補(bǔ)貼是法律的激勵(lì)功能的運(yùn)用，或者說是對(duì)種糧農(nóng)民種植糧食作物產(chǎn)生的正的外部性作用的激勵(lì)。激勵(lì)功能是法的重要的功能，法的激勵(lì)功能是通過法律激發(fā)個(gè)體合法行為的產(chǎn)生，使個(gè)體受到鼓勵(lì)去做出法律所要求和期望的行為，最終實(shí)現(xiàn)法律所設(shè)定的整個(gè)社會(huì)關(guān)系的模式系統(tǒng)的要求，取得預(yù)期的法律效果，造成理想的法律秩序。

通過法律規(guī)定實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)種糧農(nóng)民種植糧食作物產(chǎn)生的正的外部性作用進(jìn)行激勵(lì)的目的是把種糧農(nóng)民個(gè)體行為的外部性內(nèi)部化，通過規(guī)則的強(qiáng)制，將產(chǎn)生外部性的社會(huì)收益轉(zhuǎn)化為種糧農(nóng)民的私人收益，從而通過農(nóng)民個(gè)體的最優(yōu)選擇實(shí)現(xiàn)社會(huì)最優(yōu)。種糧農(nóng)民從事糧食作物種植，除了滿足自身食物消耗的需求外，同時(shí)還向社會(huì)提供糧食產(chǎn)品，滿足他人的食物消耗需求，產(chǎn)生了維護(hù)糧食安全的正外部性。國(guó)家糧食安全的價(jià)值是保障國(guó)家獨(dú)立自主，維護(hù)國(guó)家社會(huì)穩(wěn)定，保證國(guó)家的持續(xù)健康發(fā)展。國(guó)家糧食安全的價(jià)值就是農(nóng)民種糧的正外部性的價(jià)值，該正外部性的價(jià)值盡管不能用具體的貨幣價(jià)值來衡量，但是確實(shí)存在和價(jià)值巨大。然而糧食的市場(chǎng)價(jià)值較低，農(nóng)民種植糧食產(chǎn)生的正外部性的價(jià)值不能在糧食產(chǎn)品市場(chǎng)交易的過程中獲得彌補(bǔ)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)主體往往都是理性的經(jīng)濟(jì)人，如果種植糧食比較效益較低的，優(yōu)質(zhì)的勞動(dòng)力、土地的生產(chǎn)資源就不會(huì)流向糧食生產(chǎn)領(lǐng)域，這種狀況的持續(xù)發(fā)展將會(huì)影響到國(guó)家糧食安全，因此，國(guó)家應(yīng)該實(shí)施農(nóng)業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)糧食生產(chǎn)者進(jìn)行激勵(lì)，促使農(nóng)民從事糧食生產(chǎn)保障國(guó)家的糧食安全。

法律規(guī)定國(guó)家對(duì)種糧農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼，也是為了糾正種糧農(nóng)民的權(quán)利和義務(wù)配置的失衡。農(nóng)民種植糧食從客觀上維護(hù)的了國(guó)家的糧食安全，然而市場(chǎng)沒有能力去評(píng)估也不愿意去評(píng)估種糧農(nóng)民所作出了維護(hù)國(guó)家糧食安全的價(jià)值大小，因此，通過市場(chǎng)的手段不能把農(nóng)民已經(jīng)作出了的貢獻(xiàn)轉(zhuǎn)化成收益回報(bào)給農(nóng)民。通過市場(chǎng)的方式配置給種糧農(nóng)民的權(quán)利利益與農(nóng)民所履行了的義務(wù)價(jià)值不相一致，種糧農(nóng)民的權(quán)利和義務(wù)的配置處于失衡狀態(tài)，因此，要發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用來糾正市場(chǎng)手段的失靈。如果政府的宏觀調(diào)控手段不能有效糾正這種權(quán)利和義務(wù)配置的失衡，處于個(gè)體理性經(jīng)濟(jì)人地位的農(nóng)民只能選擇“用腳投票”，放棄從事糧食生產(chǎn)。

在《農(nóng)業(yè)法》中有關(guān)防范和化解種糧農(nóng)民風(fēng)險(xiǎn)的條文主要體現(xiàn)在保障農(nóng)民收入水平的相關(guān)條文中，如《農(nóng)業(yè)法》第三十七條。從三十七條內(nèi)容可以看出，《農(nóng)業(yè)法》第三十七條規(guī)定了增加農(nóng)民收入水平的措施和增加農(nóng)民收入水平的途徑和方法，以及國(guó)家實(shí)施對(duì)農(nóng)民收入支持政策和國(guó)家實(shí)施對(duì)農(nóng)民收入支持的前提，但是當(dāng)農(nóng)民遭受自然災(zāi)害和市場(chǎng)災(zāi)害時(shí)政府對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)貼水平應(yīng)當(dāng)?shù)竭_(dá)什么程度在農(nóng)業(yè)法中沒有明確的規(guī)定。同時(shí)，在我國(guó)農(nóng)業(yè)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)當(dāng)中，糧食種植業(yè)的收益一直處于比較低的狀態(tài)，糧食種植業(yè)是確保谷物基本自給，維護(hù)國(guó)家糧食安全的重要產(chǎn)業(yè)，對(duì)種糧農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)防范和化解程度是提高農(nóng)民種糧積極性和維護(hù)國(guó)家的糧食安全的關(guān)鍵。

總之，相關(guān)法律及政策對(duì)于防范和化解農(nóng)民的種糧風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)定不完善，沒有把種糧農(nóng)民的收入水平放在一個(gè)更加突出重要的位置，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在具體實(shí)施過程中對(duì)農(nóng)民種糧風(fēng)險(xiǎn)的防范和化解程度較低，種糧農(nóng)民的應(yīng)當(dāng)享有權(quán)利和履行的義務(wù)不對(duì)等，種糧農(nóng)民權(quán)利和義務(wù)處于失衡狀態(tài)。

完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度的建議及對(duì)策

一、完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度立法方面的建議

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是國(guó)家利用財(cái)政資金支出手段對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域資源配置的宏觀調(diào)控行為，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的法律制度是國(guó)家財(cái)稅法的組成部分。我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在實(shí)施過程中存在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)不清晰農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼附加功能較多，政府對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的支持力度不足，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不能有效地防范和化解種糧農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)，這些問題根源于我國(guó)與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相關(guān)法律制度的不完善，導(dǎo)致與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)配置的失衡，因此，需要完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相關(guān)的法律制度，以糾正權(quán)利義務(wù)配置的失衡，調(diào)和現(xiàn)實(shí)中的矛盾。正如北大教授劉建文所說：“從法律的角度檢視,實(shí)踐中的價(jià)值沖突和關(guān)系糾葛,其根源往往在于規(guī)則的缺失，這就要求我們通過合理設(shè)置法律規(guī)則，人為地在各種矛盾之間做出權(quán)衡性的選擇或調(diào)和，從而為社會(huì)生活和國(guó)家運(yùn)行提供一個(gè)公正、穩(wěn)定的秩序，財(cái)稅法在這一點(diǎn)上也不例外?！蓖晟葡嚓P(guān)法律規(guī)則，合理配置相關(guān)主體的權(quán)利和義務(wù)也是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度的根本任務(wù)，正如劉建文所說：“通過對(duì)權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任在不同主體間的合理配置，來實(shí)現(xiàn)國(guó)家財(cái)政權(quán)與私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的平衡與協(xié)調(diào)，做到……，財(cái)政支出公開、公平、公正，財(cái)政管理有規(guī)、有序、有責(zé)?！?/p>

筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面來完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的法律制度，以使農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相關(guān)主體之間權(quán)利和義務(wù)的配置達(dá)到平衡狀態(tài)，提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的效率，保障國(guó)家的糧食安全。

（一）農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的法律制度需協(xié)調(diào)好政府和市場(chǎng)的關(guān)系針對(duì)當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼實(shí)施過程中目標(biāo)不清晰附加功能較多，政府管得過多，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金使用超出了政府的職能范圍，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼效率低下的問題，就需要完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度。完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的法律制度需要協(xié)調(diào)好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，就是要力圖解決一下幾個(gè)方面的問題，如何明確在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中市場(chǎng)與政府功用的適當(dāng)定位?  如何在政府錯(cuò)位、越位或市場(chǎng)缺位的情況下進(jìn)行法律的調(diào)整，從而構(gòu)建兩者的良好關(guān)系?  如何通過加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)法治，來保障市場(chǎng)和政府各自功用的有效發(fā)揮?  等等。

 “以達(dá)到在法律上界定與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相關(guān)主體的職權(quán)與權(quán)利，明確推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政府權(quán)力和職責(zé)的邊界，從而有效定分止?fàn)?。建設(shè)現(xiàn)代國(guó)家的經(jīng)濟(jì)治理體系，需要政府和市場(chǎng)各司其職，各盡其能?！?/p>

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是政府的宏觀調(diào)控行為，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)是解決市場(chǎng)機(jī)制不能有效解決的問題。“市場(chǎng)對(duì)資源的有效配置的失靈需要國(guó)家宏觀調(diào)控，國(guó)家宏觀調(diào)控的失靈需要經(jīng)濟(jì)法，經(jīng)濟(jì)法是確認(rèn)和規(guī)范國(guó)家宏觀調(diào)控的法律?！?/p>

經(jīng)濟(jì)法確認(rèn)和規(guī)范國(guó)家宏觀調(diào)控的前提是市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資源有效配置的失靈，如果市場(chǎng)機(jī)制能夠有效發(fā)揮作用領(lǐng)域就不需要國(guó)家宏觀調(diào)控，因而也不需要經(jīng)濟(jì)法進(jìn)行確認(rèn)和規(guī)范。在農(nóng)業(yè)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)中，如果該產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)機(jī)制能夠有效發(fā)揮作用，就不需要國(guó)家實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)其進(jìn)行宏觀調(diào)控，國(guó)家實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)和作用因該是解決市場(chǎng)機(jī)制不能有效調(diào)節(jié)的問題。在農(nóng)業(yè)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)中，如何判斷哪些領(lǐng)域市場(chǎng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)，可以利用經(jīng)濟(jì)效益為標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)?，市?chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的動(dòng)力來源于市場(chǎng)主體追求利潤(rùn)的本性。如果那些領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)效益較好，市場(chǎng)主體會(huì)主動(dòng)地把生產(chǎn)資源配置到該領(lǐng)域，如果某些領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)效益較差，市場(chǎng)資源會(huì)逐步退出該領(lǐng)域。獲得國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼支持應(yīng)當(dāng)滿足兩個(gè)前提條件，該農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益較低，同時(shí)該農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)又是關(guān)系到國(guó)計(jì)民生、對(duì)保障國(guó)家的糧食安全有重要作用。或者說在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中，以上兩個(gè)前提條件是劃分政府職責(zé)與市場(chǎng)功能的標(biāo)準(zhǔn)。

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)是維護(hù)國(guó)家糧食安全，對(duì)糧食種植等經(jīng)濟(jì)效益較差農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行干預(yù)應(yīng)當(dāng)是政府宏觀調(diào)控的權(quán)力和職責(zé)，促進(jìn)糧食種植業(yè)的發(fā)展是國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的重要目的。糧食是維持人類基本生存需要的物品，糧食的需求量通常缺乏價(jià)格彈性，也就是糧食的基本需求量通常不會(huì)隨著價(jià)格的變化而變化。糧食不像其他物品一樣當(dāng)市場(chǎng)缺乏或者市場(chǎng)價(jià)格較高時(shí)，人們可以減少該種物品的消費(fèi)。

無論在戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期還是在和平時(shí)期，糧食都是人類最基本需求的物品。糧食短缺不但會(huì)影響經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展，甚至?xí)?dǎo)致更大的社會(huì)問題，在 1959 年至 1961 年，三年“自然災(zāi)害”時(shí)期，由于糧食短缺造成的慘狀在很多老年人的心中留下了揮之不去的記憶?；诒ＷC國(guó)家經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展以及社會(huì)的和諧穩(wěn)定，我國(guó)制定了《國(guó)家糧食安全中長(zhǎng)期規(guī)劃綱要》，提出了保障糧食等重要食物基本自給，糧食自給率穩(wěn)定在95％以上，其中，稻谷、小麥保持自給，玉米保持基本自給的主要目標(biāo)。在 2015 年 7 月 1 日通過的《國(guó)家安全法》中，其 22 條規(guī)定了提高糧食綜合生產(chǎn)能力，保障國(guó)家糧食供給和質(zhì)量安全等內(nèi)容。于 2015 年 10 月 29 日十八屆五中全會(huì)通過的《十三五規(guī)劃建議》中規(guī)定了實(shí)施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，提高糧食產(chǎn)能，確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全。

糧食對(duì)國(guó)家社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要作用，然而糧食種植卻面臨著自然風(fēng)險(xiǎn)較大，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)較大，農(nóng)業(yè)水利等基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，種糧效益比較低的現(xiàn)狀。市場(chǎng)主體基于理性考慮，市場(chǎng)資源開始流出糧食種植業(yè)，如農(nóng)村青壯年幾乎不從事糧食種植，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)到效益較好的其他種植業(yè)，甚至是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村土地拋荒的現(xiàn)象在不斷增加。如果種糧的比較效益較低，農(nóng)業(yè)水利等基礎(chǔ)持續(xù)沒有得到完善，種糧風(fēng)險(xiǎn)沒有得到合理分擔(dān)，那么，將會(huì)有更多的人力資源、更多的土地離開糧食種植業(yè)，將會(huì)影響到國(guó)家糧食產(chǎn)能以及谷物的基本自給?？傊?，在市場(chǎng)機(jī)制不能有效實(shí)現(xiàn)我國(guó)糧食的有效配置的條件下，糧食種植業(yè)維系著國(guó)家糧食安全，國(guó)家應(yīng)該加強(qiáng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的支持力度，這是政府的宏觀調(diào)控的權(quán)利和義務(wù)。2015 年我國(guó)的糧食價(jià)格的下降幅度較大，我國(guó)市場(chǎng)糧食價(jià)格下跌的原因主要是國(guó)際糧價(jià)較低，我國(guó)進(jìn)口糧食數(shù)量較大，以及我國(guó)糧食產(chǎn)量的增加。我國(guó)糧食產(chǎn)量的增加的主要原因是最近幾年的氣候條件較好，農(nóng)作物災(zāi)情較輕；而不是糧食種植業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益較好，農(nóng)民的種糧積極性較高，擴(kuò)大糧食種植的投入。在糧食豐收，糧價(jià)降低，農(nóng)民的種糧積極性降低是時(shí)，更應(yīng)該加強(qiáng)糧食種植業(yè)的財(cái)政支持力度。因?yàn)?，糧食作物的生長(zhǎng)周期較長(zhǎng)，不像其他物品當(dāng)市場(chǎng)出現(xiàn)短缺時(shí)可以立即組織生產(chǎn)，滿足市場(chǎng)的需求，如果農(nóng)民的種糧積極性較低，大部分的農(nóng)民放棄種糧，當(dāng)糧食物品出現(xiàn)短缺時(shí)再來組織生產(chǎn)，已經(jīng)不能解決市場(chǎng)需求，將會(huì)導(dǎo)致更大的問題，甚至?xí)?dǎo)致國(guó)家和社會(huì)的穩(wěn)定。同時(shí)，把國(guó)際市場(chǎng)作為維系國(guó)家糧食安全的重要組成部分風(fēng)險(xiǎn)較大，我國(guó)將近 14 億人口，每年糧食的需求量在5.5 億噸左右，每年全球糧食貿(mào)易量約 2.5 億噸，不到我國(guó)糧食需求量的 1/2。其他國(guó)家出口糧食前提，是要保證本國(guó)糧食供給，當(dāng)其他國(guó)家糧食供給緊張時(shí)，會(huì)實(shí)施出口管制，根據(jù) WTO 規(guī)則為防止或緩和出口成員方的糧食或其他必需品嚴(yán)重缺乏可臨時(shí)禁止或限制出口。

因此，依靠國(guó)際市場(chǎng)來維護(hù)我國(guó)糧食安全是不可靠的，要堅(jiān)持谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全的宏觀調(diào)控目標(biāo)。國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的重點(diǎn)依然是增加防范和化解糧食種植業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，提高農(nóng)民的種糧積極性。 非糧食種植等經(jīng)濟(jì)效益較好的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)機(jī)制充分發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，國(guó)家除履行市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)外，應(yīng)當(dāng)不干預(yù)非糧食種植等經(jīng)濟(jì)效益較好的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的資源配置。非糧食種植業(yè)在國(guó)計(jì)民生中的重要性程度相對(duì)來說不如糧食種植業(yè)。

同時(shí)，非糧食種植業(yè)通常經(jīng)濟(jì)效益較好，有可以通過人為方式有效地減輕自然風(fēng)險(xiǎn)，如，蔬菜、畜牧業(yè)等。在經(jīng)濟(jì)利益的推動(dòng)下，市場(chǎng)主體通常愿意把資源投入到這些經(jīng)濟(jì)效益較好的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，因此，這些領(lǐng)域農(nóng)產(chǎn)品有效供給可以通過市場(chǎng)機(jī)制的充分發(fā)揮來解決。在政府財(cái)政實(shí)力一定的前提下，政府的財(cái)政支出存在此增彼賬的關(guān)系，如果把部分財(cái)政資金投入到政府的職責(zé)范圍之外的領(lǐng)域，必然降低了財(cái)政資金的使用效率。

政府實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是配置資源的手段和方式，但是政府實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)以及職責(zé)范圍如果沒有得到依法合理的劃分，就有可能扭曲農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的資源配置。正如張守文所說：“事實(shí)上，政府的資源配置能力很強(qiáng)，如不依法限制則可能扭曲市場(chǎng)配置”。

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼扭曲市場(chǎng)配置資源主要表現(xiàn)在以下方面：獲得農(nóng)業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼的市場(chǎng)主體缺乏了市場(chǎng)正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰的壓力，導(dǎo)致其不采取推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步和管理創(chuàng)新的措施，不能提高產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，降低了市場(chǎng)機(jī)制有效配置資源的效率。甚至產(chǎn)生權(quán)力尋租，有些農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目就是為了騙取國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼資金而設(shè)立。如果政府職能不清或不當(dāng)膨脹，就會(huì)使其配置范圍和領(lǐng)域大為擴(kuò)張，從而擠壓市場(chǎng)配置，因此，在法律上限定政府職能和限制政府權(quán)力非常必要。

總之，應(yīng)當(dāng)把國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)、目的限定在經(jīng)濟(jì)效益較差，同時(shí)對(duì)國(guó)計(jì)民生有重大作用的糧食種植等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)之內(nèi)，對(duì)于非糧種植等經(jīng)濟(jì)效益較好的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用。這樣才能實(shí)現(xiàn)有關(guān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的政府權(quán)力和義務(wù)的合理配置，清晰劃分農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)，提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金的使用效率。

（二）農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度需合理劃分中央和地方的事權(quán)及支出責(zé)任農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的法律制度沒有合理劃分與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的相關(guān)的中央和地方的事權(quán)及支出責(zé)任，其本質(zhì)就是在中央和地方政府之間與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相關(guān)的權(quán)利和義務(wù)配置的不合理。其直接后果就是中央和地方職責(zé)劃分不清，導(dǎo)致了應(yīng)由中央政府負(fù)責(zé)與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼支持相關(guān)的事權(quán)及支出責(zé)任過多地留給地方政府，應(yīng)由地方政府負(fù)責(zé)的而地方政府基于財(cái)力和地方局部利益的考量，缺乏對(duì)農(nóng)業(yè)支持的動(dòng)力。最終結(jié)果就是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼財(cái)政資金對(duì)農(nóng)業(yè)支持力度的不足，以及農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不能有效地化解農(nóng)民的種糧風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力不高，農(nóng)民種糧積極性較低。

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是財(cái)政支出的一種形式，財(cái)政支出實(shí)質(zhì)上是對(duì)公有財(cái)產(chǎn)的處分，目的是提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、保障農(nóng)民的收入水平，實(shí)現(xiàn)糧食等農(nóng)產(chǎn)品的有效供給。中央和地方政府應(yīng)當(dāng)在法律的框架內(nèi)謹(jǐn)慎、合理地使用財(cái)政資金，確保公共財(cái)政資金能夠發(fā)揮有效用途。提高公共財(cái)政資金的有效用途，需要合理劃分中央和地方的事權(quán)及支出責(zé)任。要合理劃分中央和地方的事權(quán)及支出責(zé)任，首先要明確劃分中央和地方事權(quán)及支出責(zé)任的原則和標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家機(jī)構(gòu)事權(quán)及支出責(zé)任也可稱作國(guó)家機(jī)構(gòu)的職權(quán)，在我國(guó)憲法第三條中規(guī)定了劃分中央和地方國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的基本原則，即中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。對(duì)于事權(quán)支出責(zé)任的劃分的原則和標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)的有關(guān)專家和學(xué)者都有論述，如人民大學(xué)徐陽光副教授所言：事權(quán)及支出責(zé)任相適應(yīng)在縱向?qū)用娴囊螅毟鶕?jù)事務(wù)的外部性、信息復(fù)雜程度和激勵(lì)相容原則來確定上下級(jí)政府之間的事權(quán)劃分，明晰各級(jí)政府的支出責(zé)任。又如中國(guó)社會(huì)科學(xué)院的研究員楊志勇所言：中央和地方事權(quán)通行的劃分標(biāo)準(zhǔn)有二：一是事權(quán)的影響范圍；二是事權(quán)的重要程度。筆者認(rèn)為認(rèn)為中央和地方事權(quán)及支出責(zé)任的劃分除了遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的基本原則之外，還應(yīng)該考慮具體事務(wù)的外部性和地域管理信息優(yōu)勢(shì)等。除此之外，對(duì)于與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼有關(guān)的事權(quán)及支出責(zé)任的劃分還可以借鑒其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，如美國(guó)在各級(jí)政府之間劃分支出責(zé)任主要遵循“受益原則”和“效率原則”。

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度需協(xié)調(diào)好中央和地方的事權(quán)及支出責(zé)任，使中央和地方政府之間在有關(guān)促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方面的權(quán)利和義務(wù)的配置合理平衡，除了要明確劃分中央和地方事權(quán)及支出責(zé)任的基本原則和標(biāo)準(zhǔn)外，還要在此基礎(chǔ)上分析農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼有關(guān)事項(xiàng)當(dāng)中那些應(yīng)當(dāng)是中央的事權(quán)及支出責(zé)任，那些是地方的事權(quán)及支出責(zé)任。筆者認(rèn)為在農(nóng)業(yè)的財(cái)政支出補(bǔ)貼的事項(xiàng)中，對(duì)國(guó)家糧食安全具有重要直接保障作用的事權(quán)及支出責(zé)任應(yīng)當(dāng)屬于中央政府，除此之外的財(cái)政支出補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)屬于地方政府的責(zé)任和義務(wù)。

對(duì)國(guó)家糧食安全具有重要直接保障作用的事權(quán)及支出責(zé)任應(yīng)當(dāng)由中央政府履行的必要性體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面；從遵循中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮地方的主動(dòng)性和積極性來看，地方政府缺乏支持糧食生產(chǎn)的主動(dòng)性和積極性，因此，對(duì)于保障國(guó)家糧食安全的財(cái)政資金的補(bǔ)貼力度不足。地方政府缺乏支持糧食生產(chǎn)的主動(dòng)性和積極性的原因有：首先，在地方政府的支出責(zé)任較重的背景下，對(duì)不能創(chuàng)造財(cái)政收入的產(chǎn)業(yè)缺乏支持的動(dòng)力。2013 年我國(guó)公共財(cái)政預(yù)算中央本級(jí)支出只占全國(guó)財(cái)政支出的 14.6%，地方財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出的 85.4%，地方的財(cái)政支出責(zé)任較重。2006 年農(nóng)業(yè)稅條例廢止之后，發(fā)展糧食生產(chǎn)對(duì)地方財(cái)政收入沒有任何直接作用，同時(shí)糧食種植產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益比較低，對(duì)于提高農(nóng)民收入，改善民生的作用效用不大，因此，地方財(cái)政往往投入到經(jīng)濟(jì)效益較好、能夠創(chuàng)造更多財(cái)政收入的領(lǐng)域或者對(duì)于改善地方民生有明顯作用的領(lǐng)域。其次，主政地方的政府官員通常認(rèn)為，就算本地不產(chǎn)糧食，只要地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，老百姓的收入增加了，同樣可以在市場(chǎng)上買到糧食，同樣有飯吃。

從“受益原則”來看，由于糧食種植本身具有較強(qiáng)的正外部性，同時(shí)在交通運(yùn)輸條件和儲(chǔ)藏條件改善的背景下，某一地區(qū)生產(chǎn)的糧食其他地區(qū)同樣可以享用和收益，糧食種植的受益范圍不再限定在某個(gè)區(qū)域內(nèi)。從“效率原則”，要求政府在提供保障國(guó)家糧食安全的公共服務(wù)安全時(shí)，應(yīng)當(dāng)由成本較低的機(jī)構(gòu)和組織來提供，但適用“效率原則”的前提是該級(jí)政府具有提供公共服務(wù)的主動(dòng)性和積極

性，如果地方政府在保障國(guó)家糧食安全的事權(quán)上沒有主動(dòng)性和積極性，那么由地方政府履行保障國(guó)家糧食安全的支出責(zé)任的效率將會(huì)大大降低。除此之外，糧食安全是國(guó)家安全的重要組成部分，在 2015 年通過的《國(guó)家安全法》中第二十二條規(guī)定了國(guó)家健全糧食安全保障體系，保護(hù)和提高糧食綜合生產(chǎn)能力，保障糧食供給和質(zhì)量安全等有關(guān)國(guó)家糧食安全的內(nèi)容?！秶?guó)家安全法》把糧食安全提到國(guó)家安全的高度，維護(hù)國(guó)家安全是中央政府應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)，同時(shí)，針對(duì)當(dāng)前我國(guó)中央和地方事權(quán)及支出責(zé)任配置不合理現(xiàn)狀，十八屆三中全全會(huì)提出了要適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，把國(guó)防、外交、國(guó)家安全、關(guān)系全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)劃和管理等作為中央事權(quán)。

2014 年 12 月 31 日國(guó)務(wù)院制定《關(guān)于建立健全糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制的若干意見》，2015 年 11 月 03 日國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制考核辦法》，在該辦法中規(guī)定了省級(jí)政府在耕地保護(hù)、提高糧食生產(chǎn)能力、落實(shí)和完善糧食扶持政策等方面的責(zé)任。筆者認(rèn)為依據(jù)事權(quán)及支出責(zé)任劃分的原則，從地方政府的積極性、以及“受益原則”來看，該政策加重了地方政府責(zé)任，可能實(shí)施效果將會(huì)降低。

中央政府負(fù)責(zé)對(duì)于保障國(guó)家糧食安全的事權(quán)及支出責(zé)任，不但包括良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等農(nóng)業(yè)支持責(zé)任，還應(yīng)負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技服務(wù)等提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力責(zé)任。盡管中央政府在負(fù)責(zé)支農(nóng)事權(quán)及支出責(zé)任方面，可能具有地域信息管理的劣勢(shì)，但是，可以通過指定獨(dú)立于地方政府對(duì)中央政府直屬部門來負(fù)責(zé)，這樣既提高了中央財(cái)政支農(nóng)的效率，也減輕了地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

總之，通過在法律層面上把對(duì)于保障國(guó)家糧食安全具有重要直接作用的事權(quán)及支出責(zé)任劃分給中央，使中央和地方政府在促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方面的權(quán)利和義務(wù)的配置處于合理狀態(tài)，使農(nóng)業(yè)發(fā)展中的矛盾和問題得以化解，促進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的提高，更好地保障國(guó)家糧食安全。

二、完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼其他方面的建議

（一）完善糧食種植業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)損失補(bǔ)貼

從前面部分的論述當(dāng)中得出實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的根本目標(biāo)是維護(hù)國(guó)家的糧食安全，而保持糧食種植業(yè)健康持續(xù)發(fā)展是維護(hù)國(guó)家糧食安全的關(guān)鍵。影響糧食種植業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展的因素除了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施水平、農(nóng)業(yè)科技服務(wù)水平之外，還有用于糧食生產(chǎn)的勞動(dòng)力和土地是否充足。勞動(dòng)力是否愿意投入到糧食種植業(yè)，主要看糧食種植業(yè)的效益，糧食種植業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)損失是關(guān)系到糧食種植業(yè)的效益。要提高糧食種植業(yè)的效益就要求農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼能夠有效合理分擔(dān)糧食種植業(yè)的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。如果農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不能合理地降低糧食種植業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力和土地將會(huì)流向非糧領(lǐng)域。

從前面部分的調(diào)研資料中我們看出，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不能合理地降低糧食種植業(yè)的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。完善我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼可以學(xué)習(xí)和借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，2014 年美國(guó)通過新的農(nóng)業(yè)法案實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格損失計(jì)劃、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)覆蓋計(jì)劃，農(nóng)業(yè)災(zāi)害援助等方面保障農(nóng)民的收入水平。

論述糧食安全的重要性范文第2篇

深刻理解“辦人民滿意的教育”的重要論述，突出加深對(duì)農(nóng)民教育培訓(xùn)戰(zhàn)略地位的認(rèn)識(shí)，“辦農(nóng)民滿意的教育培訓(xùn)”

黨的十把教育放在改善民生和加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)的首位，首次提出要“努力辦好人民滿意的教育”。這是我黨立足當(dāng)今世界綜合國(guó)力競(jìng)爭(zhēng)激烈的形勢(shì)，為把我國(guó)建設(shè)成為人力資源強(qiáng)國(guó)而作出的重要戰(zhàn)略部署。我國(guó)13億人口中，約有一半居住在鄉(xiāng)村。提高農(nóng)民的受教育程度，開展農(nóng)民職業(yè)教育和培訓(xùn)是貫徹落實(shí)黨的十關(guān)于教育發(fā)展要求的重要途徑。特別是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展到了從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)加快轉(zhuǎn)型、從傳統(tǒng)小農(nóng)生產(chǎn)向社會(huì)化大生產(chǎn)加快轉(zhuǎn)變的新階段，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展迫切呼喚高素質(zhì)的新型職業(yè)農(nóng)民。大力發(fā)展農(nóng)民職業(yè)教育和培訓(xùn)，辦農(nóng)民滿意的教育培訓(xùn)，是保障國(guó)家糧食安全的戰(zhàn)略選擇，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的現(xiàn)實(shí)需求，也是把我國(guó)從人口大國(guó)建設(shè)成為人力資源強(qiáng)國(guó)的必由之路。

深刻理解城鄉(xiāng)發(fā)展一體化和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要論述，突出明確農(nóng)民教育培訓(xùn)的迫切需求，大力培育新型職業(yè)農(nóng)民

黨的十提出“推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”，強(qiáng)調(diào)要加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，要求推進(jìn)城鄉(xiāng)資源要素平等交換與合理配置，把資金、技術(shù)、人才帶入農(nóng)村，把城市的先進(jìn)生產(chǎn)要素、經(jīng)營(yíng)理念、管理方式引入農(nóng)業(yè)，真正實(shí)現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村；加快建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，要求切實(shí)轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，穩(wěn)步提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。城鄉(xiāng)一體化和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，首先是人的統(tǒng)籌與發(fā)展。農(nóng)民是最活躍、最關(guān)鍵的因素，其他資源要素必須通過農(nóng)民才能發(fā)揮作用。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育的重點(diǎn)是農(nóng)民、農(nóng)戶，國(guó)家政策支持的重點(diǎn)是新型職業(yè)農(nóng)民。大力發(fā)展農(nóng)民職業(yè)教育和培訓(xùn)，既要對(duì)轉(zhuǎn)移農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)教育，更要對(duì)務(wù)農(nóng)農(nóng)民進(jìn)行教育培訓(xùn)，加快培育出一大批有科技素質(zhì)、有職業(yè)技能、有經(jīng)營(yíng)能力的新型職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍，只有這樣才能帶動(dòng)其他資源和生產(chǎn)要素向農(nóng)業(yè)農(nóng)村聚集，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向集約化、專業(yè)化、組織化、社會(huì)化轉(zhuǎn)變，建立新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，才能促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，推動(dòng)四化同步發(fā)展。

深刻理解中國(guó)特色社會(huì)主義制度建設(shè)的重要論述，突出加深對(duì)農(nóng)民教育培訓(xùn)教學(xué)改革和辦學(xué)模式創(chuàng)新緊迫性的認(rèn)識(shí)，努力構(gòu)建中國(guó)特色的農(nóng)民職業(yè)教育制度體系

黨的十明確中國(guó)特色社會(huì)主義制度建設(shè)一系列部署。深刻理解十關(guān)于制度建設(shè)的重要論述，我們要深入思考農(nóng)民教育培訓(xùn)工作，特別是農(nóng)民職業(yè)教育的發(fā)展道路問題。農(nóng)民職業(yè)教育與圍墻式的職業(yè)教育不同，是一個(gè)獨(dú)立的教育體系，我們要下決心把“送教下鄉(xiāng)”固化成一套完整、有說服力的制度體系，加快構(gòu)建具有中國(guó)特色的農(nóng)民職業(yè)教育制度。同時(shí)要通過建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開放大學(xué)，形成從技能培訓(xùn)、中職教育、高職教育到本科以上層次教育有序銜接的、多層次的農(nóng)民教育體系。

深刻理解加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)的重要論述，突出把握農(nóng)民教育培訓(xùn)內(nèi)涵建設(shè)的重點(diǎn)，加快構(gòu)建中國(guó)特色的農(nóng)民教育培訓(xùn)“雙師型”教師隊(duì)伍

教育大計(jì)，教師為本。師資隊(duì)伍是教育的第一資源，是學(xué)校內(nèi)涵發(fā)展的根本，是決定教育質(zhì)量的關(guān)鍵。農(nóng)廣校要辦農(nóng)民滿意的教育培訓(xùn)，必須走內(nèi)涵式發(fā)展道路，必須努力造就一支師德高尚、業(yè)務(wù)精湛、結(jié)構(gòu)合理、充滿活力的高素質(zhì)師資隊(duì)伍。基層農(nóng)廣校教師長(zhǎng)期工作在農(nóng)村一線，面臨著社會(huì)地位不高、待遇偏低、培訓(xùn)機(jī)會(huì)少、知識(shí)更新跟不上等問題。建設(shè)農(nóng)廣校教師隊(duì)伍，首先必須注重師德建設(shè)，要把“一切為農(nóng)民著想、為農(nóng)民服好務(wù)”作為出發(fā)點(diǎn)和根本任務(wù)，不斷增強(qiáng)使命感，加強(qiáng)自身道德修養(yǎng)，樹立良好的師德形象。在業(yè)務(wù)能力建設(shè)上，要通過建立導(dǎo)師團(tuán)制度和教師職稱評(píng)聘制度、開展優(yōu)秀教學(xué)能手及優(yōu)秀課件評(píng)比等活動(dòng)，打造一支“雙師型”專兼職教師隊(duì)伍。同時(shí)要大力宣傳農(nóng)民教育培訓(xùn)優(yōu)秀教師的先進(jìn)事跡，形成尊師重教的良好氛圍。

深刻理解“教育公平”、“終身教育”的重要論述，突出把握農(nóng)民教育培訓(xùn)的重點(diǎn)任務(wù)，爭(zhēng)取在政策扶持上有新突破

黨的十提出“積極發(fā)展繼續(xù)教育，完善終身教育體系，建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)。大力促進(jìn)教育公平，合理配置教育資源，重點(diǎn)向農(nóng)村、邊遠(yuǎn)、貧困、民族地區(qū)傾斜”。目前農(nóng)業(yè)仍然是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民仍然是弱勢(shì)群體，農(nóng)民教育依然是弱勢(shì)教育?？偫硖岢觥耙岣咭粋€(gè)國(guó)家的教育水平，必須先從農(nóng)民抓起”，回良玉副總理提出“要把培養(yǎng)新型農(nóng)民作為一項(xiàng)基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性的重大工程，切實(shí)抓緊抓好”，韓長(zhǎng)賦部長(zhǎng)提出“今后必須把新型職業(yè)農(nóng)民培養(yǎng)作為關(guān)系長(zhǎng)遠(yuǎn)、關(guān)系根本的大事來抓，爭(zhēng)取通過一段時(shí)間的努力，培養(yǎng)造就出一億左右的高素質(zhì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者”。開展農(nóng)民職業(yè)教育和培訓(xùn)，滿足不同年齡階段的農(nóng)民對(duì)不同層次教育培訓(xùn)的需求，是最大程度實(shí)現(xiàn)教育公平的體現(xiàn)，是對(duì)農(nóng)民開展的終身教育。十提出的“教育公平”、“終身教育”，為我們爭(zhēng)取農(nóng)民接受職業(yè)教育、享受國(guó)家資助政策提供了政策依據(jù)。韓長(zhǎng)賦部長(zhǎng)提出“要強(qiáng)化政策爭(zhēng)取，在進(jìn)一步完善各類生產(chǎn)性扶持政策的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)圍繞加強(qiáng)體制機(jī)制創(chuàng)新、新型經(jīng)營(yíng)主體培育和產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持等方面加強(qiáng)政策創(chuàng)設(shè)?！蔽覀円凑枕n部長(zhǎng)的要求，努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)民中職教育政策扶持上有新突破。

深刻理解四化同步發(fā)展的重要論述，突出加深對(duì)解決農(nóng)民教育培訓(xùn)“最后一公里”重要性的認(rèn)識(shí)，探索實(shí)施“智慧農(nóng)民工程”

黨的十報(bào)告把“三化同步”遞進(jìn)為“四化同步”，凸顯了“信息化”的突出地位與特殊作用。當(dāng)前，各種信息技術(shù)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理服務(wù)等領(lǐng)域的推廣應(yīng)用日漸深入，農(nóng)廣校的成立是建立在廣播、電視等“信息化”手段基礎(chǔ)上，現(xiàn)在更需要將“信息化”做深做透。要充分利用廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體資源優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)部門聯(lián)合，強(qiáng)化教育資源、媒體資源、信息技術(shù)的有效融合。通過實(shí)施“智慧農(nóng)民工程”，使教學(xué)資源進(jìn)入手機(jī)終端，進(jìn)入農(nóng)家書屋和鄉(xiāng)村教學(xué)點(diǎn)，建立“鄉(xiāng)村學(xué)堂”，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民學(xué)習(xí)的伴隨性、檢索性、互動(dòng)性、娛樂性，幫助農(nóng)民隨時(shí)接受教育，全面提升農(nóng)民素質(zhì)。

深刻理解黨的建設(shè)根本宗旨的重要論述，突出在思想上、作風(fēng)上加深對(duì)農(nóng)民教育培訓(xùn)認(rèn)識(shí)新轉(zhuǎn)變，持續(xù)推進(jìn)“送教下鄉(xiāng)”，把農(nóng)民教育培訓(xùn)辦到農(nóng)民的家門口、辦到農(nóng)民的心坎上

黨的十在黨的建設(shè)方面強(qiáng)調(diào)“為人民服務(wù)是黨的根本宗旨”。學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)十精神，我們要帶著感情、滿懷深情、充滿熱情地投入到農(nóng)民教育培訓(xùn)工作中去，要把“方便農(nóng)民、智慧農(nóng)民、實(shí)惠農(nóng)民”作為農(nóng)廣校的根本宗旨，把農(nóng)民是否滿意作為衡量教育培訓(xùn)工作好壞的最高標(biāo)準(zhǔn)。在工作中，要樹立以人為本的教育思想，著眼于提升農(nóng)民的綜合能力，促進(jìn)農(nóng)民的全面發(fā)展。要善于從農(nóng)民的角度出發(fā)去思考問題、解決問題，根據(jù)農(nóng)民的需求，調(diào)整教育培訓(xùn)方式和內(nèi)容，深入推進(jìn)“送教下鄉(xiāng)”，把農(nóng)民教育辦到農(nóng)民家門口、辦到農(nóng)民心坎上，為農(nóng)村培養(yǎng)一大批留得下、用得上、扎住根的新型職業(yè)農(nóng)民。

去年以來，農(nóng)民教育培訓(xùn)工作受到了中央和有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，全國(guó)農(nóng)廣校系統(tǒng)有關(guān)工作也取得了積極成效。下一步農(nóng)廣校體系要以黨的十精神為指導(dǎo)，在鞏固原有工作成效的基礎(chǔ)上，全面謀劃、深入推進(jìn)農(nóng)民教育培訓(xùn)的科學(xué)發(fā)展。

在工作目標(biāo)上，仍然堅(jiān)持大力培育新型職業(yè)農(nóng)民這個(gè)中心，勇于扛起新型職業(yè)農(nóng)民教育培養(yǎng)大旗。作為農(nóng)民教育培訓(xùn)的專門機(jī)構(gòu)，農(nóng)廣校有平臺(tái)、有手段、有支持，我們要認(rèn)真學(xué)習(xí)、深刻理解韓部長(zhǎng)“兩個(gè)關(guān)系”的重要論斷，充分利用新型職業(yè)農(nóng)民培育試點(diǎn)100個(gè)示范縣的平臺(tái)，以“陽光工程”、“百萬中專生計(jì)劃”等項(xiàng)目工程，以及廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)大講堂等各種媒體資源為手段，進(jìn)一步加強(qiáng)研究、創(chuàng)新思路、狠抓落實(shí)。

在工作著力點(diǎn)上，仍然堅(jiān)持辦好“職業(yè)教育、技能培訓(xùn)”兩件大事，切實(shí)履行部黨組交給農(nóng)廣校的職責(zé)任務(wù)。農(nóng)民技能培訓(xùn)是針對(duì)某項(xiàng)知識(shí)和技能進(jìn)行的短期的專門訓(xùn)練，是解決農(nóng)民近期發(fā)展的實(shí)踐性學(xué)習(xí)。農(nóng)民職業(yè)教育是對(duì)農(nóng)民進(jìn)行的知識(shí)、技能和道德的長(zhǎng)期的持續(xù)的素質(zhì)培養(yǎng)，是解決個(gè)性長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的引導(dǎo)性學(xué)習(xí)，重點(diǎn)在于提升農(nóng)民的綜合素質(zhì)和自我發(fā)展能力，是全面、系統(tǒng)化的教育。要堅(jiān)持職業(yè)教育和技能培訓(xùn)并重的原則，扎實(shí)推進(jìn)雙證制（新型“綠色證書”和學(xué)歷證書）。