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*屆六中全會提出的構(gòu)建社會主義和諧社會的發(fā)展目標(biāo)，*屆人大一次會議總理在政府工作報(bào)告中著重強(qiáng)調(diào)的政府自身改革和建設(shè)、自覺主動接受監(jiān)督聽取意見，以及各地方政府針對自身行政權(quán)采取的一系列控制措施，帶給行政法學(xué)的一個重要啟示在于：政府與公民之間不應(yīng)該是相互設(shè)防、相互對立的關(guān)系，而應(yīng)該是和諧共存、相互支持的關(guān)系。而傳統(tǒng)行政法理論認(rèn)為，行政法的核心功能在于通過外部主體對行政權(quán)進(jìn)行約束和控制，以防止具有強(qiáng)制性、擴(kuò)張性、任意性的行政權(quán)侵害相對人合法權(quán)益?？刂坪鸵?guī)范行政權(quán)固然是行政法責(zé)無旁貸的任務(wù)，但將控制主體僅限于外部各方、將政府與相對人設(shè)置成沖突雙方的研究思路顯然不能適應(yīng)和諧社會的支柱——官民和諧的發(fā)展需要。我們認(rèn)為，若要促進(jìn)政府與公民之間的和諧，形成互利互惠、共同發(fā)展的協(xié)調(diào)關(guān)系，需要進(jìn)一步開拓行政法理論的新視野，在肯定外部控制的同時(shí)將關(guān)注的焦點(diǎn)聚集于行使行政權(quán)的政府，從而探索以政府自身為控制主體的行政自制的功能、方法及實(shí)現(xiàn)途徑。

一、行政自制的概念解析

（一）行政自制的概念及要素

本文把行政自制定義為行政主體自發(fā)地約束其所實(shí)施的行政行為，使其行政權(quán)在合法合理的范圍內(nèi)運(yùn)行的一種自主行為，簡單說，就是行政主體對自身違法或不當(dāng)行為的自我控制，包括自我預(yù)防、自我發(fā)現(xiàn)、自我遏止、自我糾錯等一系列下設(shè)機(jī)制。這一概念主要包含如下幾個要素：

第一，行政自制的主體是政府自身。傳統(tǒng)行政法理論把制約政府行政權(quán)的任務(wù)交給各種主體，包括立法、司法等其他國家機(jī)關(guān)、新聞輿論、社會團(tuán)體，乃至于公民基本權(quán)利的限制等等，①幾乎是除政府自身之外的一切社會主體。而行政自制的主體偏偏就是政府，是做出行政行為的政府對自身行為的制約，即自己制約自己。如果說來自政府之外的制約是他人制約，那么來自政府本身的制約就是自我制約。

第二，行政自制的對象是行政權(quán)。行政自制所要制約的仍然是行政權(quán)，即行政權(quán)的違法行使或不當(dāng)行使，防止行政權(quán)侵犯相對人的合法權(quán)益。雖然行政自制與傳統(tǒng)控權(quán)論上約束行政權(quán)的方法（他制）在主體、途徑等很多層面均有不同，但與他制一樣，行政自制的目的也是約束行政權(quán)，并與他制共同構(gòu)成控制行政權(quán)的主要方式。

第三，行政自制的具體方式包括自我預(yù)防、自我發(fā)現(xiàn)、自我遏止、自我糾錯等。自我預(yù)防是指行政主體應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照法定的行政程序?qū)嵤┬姓袨椋⒔⒅茉數(shù)谋O(jiān)督機(jī)制，防止錯誤行為發(fā)生；自我發(fā)現(xiàn)是指行政主體需要時(shí)時(shí)注意已經(jīng)實(shí)施過的行政行為，檢查其合法性和正當(dāng)性，一旦錯誤出現(xiàn)便能及時(shí)發(fā)現(xiàn)，并采取補(bǔ)救措施，而不是等到錯誤行為已經(jīng)帶來十分明顯的表現(xiàn)或者已造成相當(dāng)程度的損失后行政主體才知曉；自我遏止是指行政主體需要建立一套針對錯誤行為的緊急處理機(jī)制，做到一旦發(fā)現(xiàn)錯誤便能及時(shí)制止，在發(fā)現(xiàn)錯誤行為后能夠及時(shí)有效地加以阻止，防止損失擴(kuò)大或防止無法挽回的結(jié)果發(fā)生；自我糾錯是指行政主體在發(fā)現(xiàn)已經(jīng)實(shí)施的行政行為確有錯誤之后，能夠主動糾正，并對已經(jīng)造成的損害予以補(bǔ)償，而不是對錯誤行為置之不理，聽任其損害公共利益或相對人合法權(quán)益。2007年5月和9月，商務(wù)部分別停止了在實(shí)施過程中存在漏洞的“名酒”評選和“全國餐飲百強(qiáng)”評選，[1][2]可謂行政主體主動省審自身行為的一次實(shí)踐，為行政主體的自我糾錯提供了范例。

第四，行政自制是一種積極的行政行為。這是行政自制概念的關(guān)鍵之處。行政自制強(qiáng)調(diào)“自發(fā)”，是政府及其公務(wù)員主動控制自己的行為，前提是政府及其公務(wù)員在行使行政權(quán)之前或之時(shí)就已經(jīng)在主觀上具備了自我控制、服務(wù)公眾的愿望和需要，并在這種愿望和需要的指導(dǎo)下從事行政行為。這使得行政自制區(qū)別于政府及其公務(wù)員在受到他人監(jiān)督、牽制之下被迫地、不得不做出良好行為的情況。本文認(rèn)為，政府“自愿做好事”的積極狀態(tài)優(yōu)于“被迫做好事”的消極狀態(tài)。

第五，行政自制的基本動力來源于政府及其公務(wù)員的道德意識，特別是服務(wù)相對人的行政理念。如果說對行政權(quán)的外部制約是通過其他國家機(jī)關(guān)的權(quán)力、公民基本權(quán)利、公共輿論等來實(shí)現(xiàn)的，那么以權(quán)力者本身（政府）為主體的這種自發(fā)的制約模式依靠的則是以服務(wù)行政為主的道德意識，主體只有在正直、正義的善良觀念引導(dǎo)之下才能做出自我控制的行政行為。在此基礎(chǔ)上，行政主體應(yīng)當(dāng)培養(yǎng)自我克制和自我反省的基本素養(yǎng)：自我克制是壓抑不良行為的念頭，即政府及其公務(wù)員憑借內(nèi)心的正義標(biāo)準(zhǔn)和道德要求壓制故意從事非法行為或不當(dāng)行為的意圖，包括故意侵害相對人權(quán)利、非法將公共資源轉(zhuǎn)化為私人資源等，從而使不良行為自始不會發(fā)生；自我反省是指行政主體對其已經(jīng)實(shí)施的錯誤行為進(jìn)行反思，找出錯誤的成因、表現(xiàn)和后果，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，以避免再次出現(xiàn)同樣的錯誤。這兩項(xiàng)基本素養(yǎng)要求行政主體提高行政水準(zhǔn)和行政能力，開展健康而有活力的生態(tài)行政。

（二）行政自制與相關(guān)概念的區(qū)別

1.行政自制與行政自治。按照《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋，自治是指“民族、團(tuán)體、地區(qū)等除了受所隸屬的國家、政府或上級單位領(lǐng)導(dǎo)外，對自己的事務(wù)行使一定的權(quán)力”，而自制則指“控制自己”；[3](P1670)《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》對自治（self－government）的解釋是“某個人或集體管理其自身事務(wù)，并且單獨(dú)對其行為和命運(yùn)負(fù)責(zé)的一種狀態(tài)”[4](P693)，而《牛津法律大辭典》中與自制最接近的是“自我抑制”（forbearance），指“放棄正在實(shí)施的行為或者故意地不實(shí)施某種行為”[5](P342)?？梢?，行政自治重在行政上的自我管理，多用于中央與地方關(guān)系中地方的自我管理，以及組織、團(tuán)體、機(jī)關(guān)等自行處理內(nèi)部事務(wù)，不受外界干涉；而行政自制重在行政上的自我控制，是對行政權(quán)的自我約束，二者之間的區(qū)別較為明顯。

2.行政自制與行政自律。自律是指“自己約束自己”[3](P1688)，或者“當(dāng)某人履行約束他的法律時(shí)，他便被稱為自律（makehislaw）”[5](P578)。自律的含義與自制相近，我們之所以最終使用“自制”，而非“自律”，乃是因?yàn)椋海?）自制比自律更能表達(dá)“控制”的意味；（2）自制對行政行為的要求比自律更嚴(yán)格。在行政法上實(shí)現(xiàn)自律只要使行政行為符合法律就可以，而自制則要求政府的行為不僅合法而且合理；（3）自制所表達(dá)的主觀愿望比自律更強(qiáng)。自律僅僅是自覺遵守規(guī)范，而自制則是努力控制自己從事某不法或不當(dāng)行為的意圖，并以善良行政的愿望服務(wù)相對人，需要更高層次的道德驅(qū)力；（4）自制包括了預(yù)防、發(fā)現(xiàn)、糾正等一系列針對錯誤行為的處理機(jī)制，而自律則不包括關(guān)于錯誤行為的對策。

二、行政自制的功能指向

之所以要對行政法的理論視野進(jìn)行拓展，提出“自我控制”這一約束行政權(quán)的新觀念，是因?yàn)橐詥渭兊乃茷槭侄蔚闹萍s模式存在著諸多不足之處，而行政自制首要的功能指向就在于彌補(bǔ)這些不足，以完善行政權(quán)的控制機(jī)制。

他制，亦可稱為外部制約，是行政權(quán)以外的其他權(quán)力或權(quán)利，即行政系統(tǒng)之外的外部力量對行政權(quán)所進(jìn)行的制約。②人們通常所說的對于行政權(quán)的制約，即權(quán)力分立、權(quán)力制衡、有限權(quán)力、有限政府等，其實(shí)都是行政權(quán)的外部制約模式。按照外部力量來源的不同，外部制約又可以分為兩種：

一是權(quán)力制約權(quán)力，即用其他國家權(quán)力來制約行政權(quán)。分權(quán)是這種模式的主要表現(xiàn)。不管是英國的洛克（立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)、對外權(quán)）[6](P82)、法國的孟德斯鳩（立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)）[7](P155－166)、美國的聯(lián)邦黨人（立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)）[8](P246,P252－254)，還是民國時(shí)期的孫*（立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)、考試權(quán)、監(jiān)察權(quán)）[9](P320)，其思想的實(shí)質(zhì)都是分權(quán)，即“野心只能用野心來對抗，權(quán)力只能用權(quán)力來對抗”，只有把國家權(quán)力劃分為數(shù)個相互獨(dú)立的組成部分，使每一部分都能制約其他部分的權(quán)力，不讓任何一群人控制國家的全部機(jī)器，才能防止任何一部分權(quán)力包括行政權(quán)的擴(kuò)張和濫用，進(jìn)而防止其對公民權(quán)利的侵犯。

二是權(quán)利制約權(quán)力，即用公民權(quán)利來制約行政權(quán)?，F(xiàn)代國家通常根據(jù)人民主權(quán)和基本人權(quán)的理念，通過法律特別是憲法來規(guī)定乃至于“鎖定”公民的一些基本權(quán)利，除了遇到某些極為罕見的特殊情況或非常時(shí)期外，政府不得以任何理由侵犯公民的這些固有的基本權(quán)利，政府權(quán)力的運(yùn)行在遇到公民基本權(quán)利之處即告終止。憲政的觀念就是將公民基本權(quán)利置于行政權(quán)之上，國家權(quán)力——包括立法、行政、司法權(quán)力——的運(yùn)行必須確保公民基本權(quán)利的優(yōu)位才是正當(dāng)?shù)摹＂酃窕緳?quán)利的不可侵犯性給了行政權(quán)一個有力的外部制約，具體到行政法律實(shí)踐中，行政行為一旦侵犯相對人的合法權(quán)益，即可能在行政訴訟中遭受被撤銷甚至被變更的不利后果。

權(quán)力和權(quán)利對行政權(quán)的制約是客觀的，也是有效的，但其不足之處表現(xiàn)在：

（一）行政權(quán)的擴(kuò)張使得單純的他制力不從心

盡管行政法學(xué)歷來把通過各種途徑控制政府的權(quán)力作為宗旨，乃至于把行政法本身定義為“規(guī)范和控制行政權(quán)的法律規(guī)范系統(tǒng)”④，但是在當(dāng)今政府功能日益強(qiáng)大這一不可挽回的趨勢下，僅僅把政府權(quán)力限制在一個既定的框架內(nèi)并不足以防止行政權(quán)的濫用。桑斯坦（CassR.Sunstein）所闡發(fā)的大政府觀念陳述了一個事實(shí)，即個人權(quán)利的行使最終必須依靠政府的支持，必須通過政府投入大量的人力物力才能實(shí)現(xiàn)，個人所享有的權(quán)利越充分越有保障，就意味著政府的功能越強(qiáng)大、權(quán)力越廣闊，這是一條無可更改的規(guī)律。因此，在現(xiàn)代國家的發(fā)展趨勢下，行政權(quán)的范圍和力度只會越來越大而不會相反。⑤

行政權(quán)的擴(kuò)張不僅在于行政權(quán)力度的加大，更重要的是行政權(quán)的末端化或者微觀化——行政權(quán)越來越多地滲入到個人生活以及社會生活的細(xì)節(jié)中，形成難以計(jì)數(shù)的碎片，公民不僅是從搖籃到墳?zāi)?，而且是生活的各個方面——房屋、汽車、勞務(wù)、教育等等——都有可能牽涉到行政權(quán)力。如此“瑣碎”的行政權(quán)力很難通過有限的他制加以充分的控制。如果說在百余年前行政權(quán)力規(guī)模有限的情況下通過立法、司法及公民權(quán)將行政權(quán)力限制在一個既定的框架內(nèi)尚屬可能，但是在今天連這個“框架”的大小和形狀都不很清楚，充分的限制又如何可能？有限的他制難以事無巨細(xì)，難以深入到行政事務(wù)的每一個細(xì)節(jié)。行政權(quán)每膨脹一步，就意味著他制的有效性后退一步。他制的不完全性要求有新的制約機(jī)制出現(xiàn)，這就是行政自制。對于行政權(quán)的范圍、幅度乃至于碎片化的程度，政府本身是最清楚不過的，如果能讓政府自己制約自己的權(quán)力，就剛好可以補(bǔ)完他制在能力上的不足。

（二）他制的被動性是其難以彌補(bǔ)的心理缺陷

“他制”畢竟是通過“他人”來實(shí)現(xiàn)的，而他人的制約——不論是立法權(quán)、司法權(quán)的制約，還是公民基本權(quán)利的制約，不管其現(xiàn)實(shí)的制約機(jī)制設(shè)計(jì)得多么完善，都不意味著政府是“自愿”受到這種制約或者“自愿”做出良好行為的。他制的制度再健全，也不可避免地帶有強(qiáng)迫的意味，它是以嚴(yán)格限制政府的不良行為或者對政府的不良行為予以嚴(yán)厲制裁為約束手段的，這種手段類似于刑法對個人的約束——刑法雖然可以促使人們不去做壞事，但是卻無法保證人們不想做壞事，刑法在維護(hù)社會秩序的同時(shí)并不能消除社會中的不安定因素。同理，在外部制約之下，雖然政府做出了良好的行政行為，但如果都是被迫做出的，那就無法肯定這是一個善良的政府，也顯然談不上是政府與公民之間真正的和諧——和諧社會的理想并不是政府在外部力量的約束下被迫做出良好的行為，不是政府和公民表面上、行為上的和諧，而是一種自發(fā)的、心理上、精神上的包容與融洽，是政府把行政理念從“我不得不做”轉(zhuǎn)化成“我想做、我愿意做”之后的狀態(tài)。所以說，他制的弱點(diǎn)在于不夠重視人的自我觀念和人類行為的心理動機(jī)，他制在認(rèn)定人有做壞事的可能性的同時(shí)卻忘了人還有做好事的需要，而這種需要是應(yīng)該通過制度、輿論、環(huán)境等加以不斷激發(fā)的。他制的諸種制約手段都是建立在限制、要求、標(biāo)準(zhǔn)和制裁之上的，而不是在勸說、教育和感化中求得的，這樣一來，他制的一系列有力的制約措施可能在讓政府及其公務(wù)員不敢做壞事的同時(shí)，把如何做好事也忘了，而在當(dāng)今社會人們需要大量政府服務(wù)的情況下，一個不違法但卻過于消極的政府也是人們無法忍受的。⑥顯然，他制的這種心理缺陷及其可能導(dǎo)致的后果需要更具主動性的自制加以彌補(bǔ)。

（三）他制在制約效力和損害后果的控制上存在不足

從制約效力上看，他制的約束是有可能被突破的；從損害后果上看，突破他制往往會帶來無法挽回的后果。僅就單獨(dú)的個人而言，一個人如果只靠他制，只依靠法律、政府和警察來約束其行為，那么，他可能在（1）壞事做盡之后才遭到制裁（突破他制的包圍），但（2）損害后果已經(jīng)無可挽回了。司法精神病學(xué)家羅伯特·西蒙（RobertI.Simon）記述了許多慘絕人寰的案件⑦，這些案件得以發(fā)生至少證明：看似嚴(yán)密的外部制約是可以被突破的，盡管外部制約的措施隨著時(shí)代的發(fā)展而越來越嚴(yán)格，但仍然有人能夠完成犯罪行為，外部制約其實(shí)無法控制不畏懼制裁的犯罪人，也無法控制過于狡猾的犯罪人——再嚴(yán)酷的刑法也有人敢于冒犯，再復(fù)雜的保險(xiǎn)柜也有人能夠打開（不用鑰匙）。同時(shí)，突破他制的犯罪有可能造成相當(dāng)嚴(yán)重的損害后果，西蒙所記述的連環(huán)案和槍擊案常常伴隨著十幾人甚至幾十人的死亡結(jié)果，這些后果則是事后的他制所無法挽回的。

對于政府來說也是如此，政府及其公務(wù)員在受到重重他制⑧的情況下如果其自身確實(shí)懷有惡意⑨，那么，（1）他們?nèi)匀煌耆锌赡芡黄扑频氖`，以實(shí)現(xiàn)不法利益、損害相對人權(quán)益。美國是世界上他制的程度最為完善的國家之一，但是其政治的黑暗程度并不因此而消失不見，越戰(zhàn)的發(fā)動、伊拉克戰(zhàn)爭的發(fā)動、伊朗武器出售案、安然事件，以及林達(dá)所講述的五角大樓秘密文件案[10](P308－337)等都是清楚的證明。實(shí)際上，行政權(quán)的膨脹使得立法和司法機(jī)關(guān)在很多事項(xiàng)上對政府行為無可奈何⑩；公民的民主權(quán)利往往在把選票投進(jìn)投票箱里即告終止；輿論監(jiān)督也不能對政府行為起到?jīng)Q定性的作用。現(xiàn)存的政府及其公務(wù)員的種種不法或不當(dāng)行為都可以證明他制措施并沒有達(dá)到完全充分的效果，政府及其公務(wù)員如果愿意，總是有辦法突破或者繞開他制的重重包圍，做自己“喜歡做的事”。（2）他制的另一個顯著缺陷是其不能挽回既成的損害結(jié)果。政府或者公務(wù)員的惡意行為雖然可能遭受法律或其他途徑的懲罰，但這是一種事后懲罰，是損害發(fā)生以后才會降臨的懲罰，而自制的一個重要理念是讓政府通過自我克制來防止不法或不當(dāng)行為的發(fā)生，自我克制在時(shí)間上先于他制，是發(fā)生在他制之前，乃至于發(fā)生在不良行為之前的制約措施——與其在損害結(jié)果發(fā)生后去懲罰不良行為，不如讓不良行為和損害結(jié)果自始不會發(fā)生。與此同時(shí)，行政自制之下的自我發(fā)現(xiàn)和自我遏止都要求政府在錯誤行為所引發(fā)的損害后果尚未達(dá)到最大值之前將其停止并糾正，這顯然比訴諸漫長的訴訟途徑更具效益。

三、行政自制的理論證成

（一）行政自制的社會學(xué)證明

查爾斯·霍頓·庫利（CharlesHortonCooley,1864－1929）的“鏡中我”（looking－glassself）理論是社會學(xué)的基本理論乃至于人類社會的基本規(guī)律之一，也是行政自制可行性的有力支撐。該理論把自我以外的其他人比喻成鏡子，“每當(dāng)我們在鏡中看到自己的面孔、形象和衣著時(shí)，我們都對它們產(chǎn)生興趣，因?yàn)樗鼈兪俏覀兊?；我們對它們是感到欣慰，還是沮喪，取決于它們是否滿足了我們希望它們是個什么樣子的意愿，所以在想象中我們看到了其他人對我們的外貌、舉止、目的、業(yè)績、性格、友人的意見，并且受到這種意見的各種影響?！盵11](P131－132)[12](P337)他人就像鏡子一樣映照著自己的外貌和行為，一個人總是難以避免地根據(jù)鏡子里的我或者他人對我的評價(jià)來調(diào)整自己的行為，這是一個人生活在社會上的基本規(guī)則。

對于政府來說也是如此：個人生活在“他人”的包圍中，政府則生活在“相對人”的包圍中；個人時(shí)時(shí)都會受到他人評價(jià)的影響，政府也時(shí)時(shí)都會受到相對人評價(jià)的影響。因此，庫利對鏡中我所做的分析也適用于政府與相對人的關(guān)系。對于政府而言，相對人就是鏡子里的政府，當(dāng)政府發(fā)現(xiàn)鏡子里的自己容貌端莊（即相對人對政府的行政行為做出正面評價(jià)），他就會保持原樣或繼續(xù)完善（自己的行政行為）；而如果政府發(fā)現(xiàn)鏡子里的自己容貌不妥（即相對人對政府的行政行為做出負(fù)面評價(jià)），他就會改變自己的外貌（改正自己的行政行為，努力使相對人滿意）。因此可以說，政府的行為實(shí)際上受著相對人評價(jià)的影響，政府就像照鏡子一樣根據(jù)相對人的意見來調(diào)整自己的行為。

“鏡中我”對行政自制進(jìn)行支撐的關(guān)聯(lián)點(diǎn)在于，實(shí)際上“鏡中我”對自我也是一種制約。在自我不得不考慮他人的評價(jià)時(shí)，自我實(shí)際上是受到了他人的制約；當(dāng)政府不得不考慮相對人的評價(jià)時(shí)，政府實(shí)際上就受到了相對人的制約。但是，我們之所以選擇“鏡中我”理論來支持行政自制而不是他制，乃是因?yàn)?，“鏡中我”是以“自我”為主體來考慮他人的評價(jià)，鏡子里的他人的評價(jià)對我的約束最終是通過“我照鏡子”這一主動動作來實(shí)現(xiàn)的；行政自制也是如此，相對人的評價(jià)對政府的約束最終是通過政府善意地聽取意見來實(shí)現(xiàn)的，政府本身才是行政自制的真正主體，而不像立法制約、司法制約等他制模式是以立法、司法機(jī)關(guān)等為主體來實(shí)現(xiàn)的。因此，“鏡中我”和行政自制都是以“本人”為制約主體，二者其實(shí)是相通的制約方式。

在邏輯關(guān)系上，行政自制其實(shí)是“鏡中我”的結(jié)果和必然要求。既然政府不得不生活在相對人的包圍中，不得不考慮相對人的評價(jià)，那么，政府就必須努力使自己的行為符合相對人的要求，其主要方法之一就是行政自制，在行政權(quán)的行使過程中自發(fā)地約束自己的行政行為，使行政權(quán)在合法合理的范圍內(nèi)運(yùn)行，防止超越職權(quán)和濫用職權(quán)，以避免侵犯相對人的權(quán)益。政府“照鏡子”的行為，即觀察相對人評價(jià)的行為，就是行政自制的前提；政府愿意根據(jù)相對人的評價(jià)來調(diào)整自己的行為，就是善意行政的基本理念；而政府控制自己的行為則是相應(yīng)的具體行動。從“考慮相對人評價(jià)”，到“愿意做出調(diào)整”，再到“通過自制改變行為”，恰好構(gòu)成了“鏡中我”理論支撐下的政府行為的基本步驟；而“相對人做出負(fù)面評價(jià)_政府通過行政自制改變自己行為”則是最具實(shí)質(zhì)效用的核心線索。顯而易見，在上述這些環(huán)節(jié)中，行政自制與“鏡中我”理論是融為一體的，“鏡中我”的各個環(huán)節(jié)同樣是行政自制的基本流程，只是行政自制將主體定位在政府身上而已。至此，作為社會學(xué)普遍規(guī)律的“鏡中我”理論就給予了行政自制一個有力的支撐。

（二）行政自制的倫理學(xué)要求

道德是普遍存在于人類社會中的，在主觀上約束人的行為并賦之以善惡評價(jià)的調(diào)解機(jī)制?！叭嗽谏鐣?，必然生存于各種客觀的關(guān)系之中，但是只有對所在關(guān)系有所領(lǐng)悟和認(rèn)同，才能使之成為倫理關(guān)系，成為自覺的、主動的、人倫性的關(guān)系。”[13](P4)但是，道德的抽象本質(zhì)和現(xiàn)實(shí)指向卻從古希臘的德謨克利特一直到近代的情感主義、功利主義、直覺主義，乃至于晚近的存在主義、麥金泰爾（AlasdairMacintyre,1929－）的美德倫理學(xué)，甚至是包含了境遇倫理學(xué)在內(nèi)的后現(xiàn)代倫理學(xué)，(11)諸學(xué)派對“道德是什么”這一問題各執(zhí)一詞、眾說紛紜。我們認(rèn)為，在行政自制的研究視野內(nèi)，道德不僅是一種主觀狀態(tài)，而且還應(yīng)該與行政人員的行政行為及其結(jié)果相聯(lián)系，“所謂道德，說到底，也就是關(guān)于有利或有害社會與他人以及自己的行為之應(yīng)該如何的規(guī)范，簡言之，亦即利害人己的行為應(yīng)該如何的規(guī)范。”[14](P107)具體而言，行政人員行政自制中的道德應(yīng)當(dāng)包含兩方面內(nèi)容：

1.在主觀方面，正如哈奇森所言，并不是人的情感引起的所有行為都是道德的，只有出于仁愛、人道、善良、同情的動機(jī)且謀求公共福利的行為才具有道德的意義，才是真正的善。[13](P223)并且，就像康德所指出的，人的道德行為應(yīng)當(dāng)來源于其自身的善良意志，評價(jià)行為道德與否，首先要看其行為的動機(jī)，只有動機(jī)善的行為才能稱之為善良行為。(12)對于行政人員而言，行政自制要求其在行政過程中主動考慮行政范圍內(nèi)的道德約束，要求其所實(shí)施的行政行為應(yīng)當(dāng)以服務(wù)相對人、增進(jìn)公共利益為主觀動機(jī)，并且要求行政人員能夠積極地適應(yīng)“人民公仆”的角色定位，真正地把人（相對人）當(dāng)作目的，而非為實(shí)現(xiàn)一己私利而任意利用的手段和工具。因此，行政人員“一定要清醒地認(rèn)識到，他們最首要的義務(wù)是公民義務(wù)。無論何時(shí)，當(dāng)發(fā)現(xiàn)所供職的機(jī)構(gòu)疏于為公民的利益著想，更沒有為公民的最大利益著想時(shí)，所有的公共行政人員，實(shí)際上是所有的公共雇員都有責(zé)任去維護(hù)他們的公民利益。做不到這一點(diǎn)就是違背了受托責(zé)任，也是對公民責(zé)任的否定。這是最基本類型的倫理關(guān)懷問題”[15](P47)。

2.在行為方面，行政人員的行為效果是衡量其道德與否的重要標(biāo)準(zhǔn)。無論是邊沁的“最大多數(shù)人的最大幸?！保€是密爾的“自由功利原則”，毋庸置疑的是，“任何時(shí)代任何社會創(chuàng)造道德的目的無疑是完全相同的：都是保障社會存在發(fā)展、增進(jìn)每個人利益、實(shí)現(xiàn)每個人幸福。”因此，“道德目的——增進(jìn)全社會和每個人利益——是衡量其他一切道德標(biāo)準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)?！盵14](P115－116,P121)就此而言，行政人員的行政行為在客觀上有利于公民權(quán)益的實(shí)現(xiàn)、公共利益的增進(jìn)，是行政自制的一項(xiàng)必然要求。簡單說，行政自制的內(nèi)容要求行政人員做出優(yōu)良的、有效的行政行為，而只有行政行為取得了優(yōu)良的效果，才能最為充分地符合行政自制的要求。在行政自制之下，行政人員的主觀方面和行為方面都是不可或缺的。

（三）行政自制的文化基礎(chǔ)

對于政治文化，邁克爾·羅斯金（MichaelG.Roskin）曾經(jīng)闡釋說：“每一社會都把有著自身特色的規(guī)范和價(jià)值傳給它們的成員，人們反過來又有著既定的一套觀念，希望政治系統(tǒng)是如何運(yùn)作的，什么是政府對他們做的和為他們做的，以及他們自己針對政治系統(tǒng)的要求和義務(wù)。這些有關(guān)政治系統(tǒng)的信念、象征、價(jià)值就組成了一個國家的政治文化。簡單說，政治文化就是一個民族關(guān)于政治生活的心理學(xué)?！?13)我們認(rèn)為，政治文化或許不能被夸大為一切政治現(xiàn)象的最終決定因素，(14)但一個國家、一個民族本身的文化內(nèi)涵仍然與其政治形態(tài)、政治模式和政治結(jié)構(gòu)存在著廣泛而密切的聯(lián)系，在很多政治實(shí)踐中——特別是有著悠久歷史傳統(tǒng)的中國——都能察覺到文化的影子。事實(shí)證明，相較而言，行政自制確實(shí)與我國的文化背景有著更為深刻的聯(lián)系。

在以儒家為代表的中國始原思想中，一如劉小楓所說，“追求人世和人的完美性恰是儒家精神的基本品格”(15)。而在這一追求中人世的完美性又是通過人的完美性來實(shí)現(xiàn)的，后者是前者的前提和基礎(chǔ)。由無窮多個完美的人組成的集合體才能成為完美的人世，對理想社會的追求其實(shí)也是對理想的個人品性的追求。然而，對于人的完美性的追求其實(shí)意味著這樣一個重要的理論前設(shè)：人的完美是有可能的。

對于這一前設(shè)，儒學(xué)大致上是按照下述理路予以證明的：（1）人具有獨(dú)特的本質(zhì)屬性，“人類由其本性所從事的行為，總是正確的”[16](P12)，而這種本性是與生俱來、自然生成的，也就是說，人應(yīng)當(dāng)服從于其“天然”的本性，這是因?yàn)椋?）在這種天然的本性中存在著倫理上的“善”，“人心中皆有善的本源，在孟子，這被稱作善端，在宋、明新儒家那里，這是充塞于宇宙之間而為萬事萬物共同分享的天道、天理?！盵17](P367－368)既然每個人的本性中都具有善的成分，那么，為了達(dá)到人與人世的完美性，就需要，（3）把倫理上的“善”從人的本性中引導(dǎo)出來，也就是一個使人從善的教育過程。而在總體上將人的善本性引導(dǎo)出來的過程就是“內(nèi)圣”的過程。

“內(nèi)圣”是“內(nèi)圣外王”的重要組成部分?！巴馔酢笔侵竷?nèi)心成圣的人可以“對外成王”，即管理民眾、治理天下，而“內(nèi)圣外王”便成為中國始原思想中行政官員的必備要素。在“內(nèi)圣”與“外王”的關(guān)系中，“內(nèi)圣”是“外王”的前提，即是行政官員成其為行政官員的前提：一名官員只有先去“正心”、“誠意”、“修身”，才能“齊家”、“治國”、“平天下”，這是成為行政官員的資格條件，不符合這一條件的人是沒有資格治理他人的。

顯而易見，在“本性→善端→成圣”這條內(nèi)圣途徑中，全部的出發(fā)點(diǎn)和歸宿都指向人的內(nèi)心世界——人的本性體現(xiàn)在內(nèi)心之中、善端存在于內(nèi)心之中、成圣是將內(nèi)心中的善端從隱性變成顯性——對行政官員的這一系列任職要求都是內(nèi)心要求。在心學(xué)成圣的基礎(chǔ)上，人的內(nèi)心是自足的，因此不需要任何來自外界的控制：古代行政官員不僅不需要分立的權(quán)力機(jī)關(guān)的制約，更不需要競爭性選舉的壓力，甚至連層級間的行政控制也在理論上內(nèi)化為“忠”的道德意念，對于行政官員的外部約束至少在理論上根本沒有存在的必要。于是，這種從內(nèi)心到內(nèi)心的內(nèi)圣理論使得對行政官員的控制也采取了以內(nèi)心為主的自我控制，人們相信通過了道德考驗(yàn)的行政官員理所當(dāng)然地具有自制的意愿，能夠?qū)⒆约旱男袨榧s束在道德許可的范圍內(nèi)，自制的失控被認(rèn)為是意外事件而非常態(tài)，行政官員如果做出不法或不當(dāng)行為，只能是其內(nèi)心出了問題，預(yù)防的方式也是教育和引導(dǎo)，因而，古代中國形成了相當(dāng)龐大的道德體系，(16)卻沒有設(shè)計(jì)出一個外部的實(shí)體結(jié)構(gòu)來制衡行政官員的權(quán)力。

從“外王”的角度看，統(tǒng)治者應(yīng)當(dāng)以內(nèi)心成圣時(shí)的道德標(biāo)準(zhǔn)來治理人民，或者說，統(tǒng)治者的道德準(zhǔn)則不僅用來約束自己，而且用來約束民眾?？梢姟皟?nèi)圣”與“外王”有著內(nèi)在的一致性：“內(nèi)圣”對于“外王”的道德要求，又被“外王”用來要求天下：一方面，內(nèi)心成圣時(shí)所需的道德約束在官員上任之后繼續(xù)生效，并演變?yōu)樽晕铱酥啤⒅揖龕勖袷降钠沸胁偈?；另一方面，官員又將這些道德約束傳達(dá)于民眾，使民向善，盡到引導(dǎo)、教育、開化之職責(zé)，因?yàn)椤叭寮艺J(rèn)為無論人性善惡，都可以道德教化的力量，收潛移默化之功，這種以教化變化人心的方式，是心理上的改造，使人心良善，知恥而無奸邪之心，自是最徹底、最根本、最積極的辦法”。而在此一過程中，以教導(dǎo)者自居的行政官員必須“以身作則”，在治理過程中貫徹圣王之德：既需要“大道之行，天下為公”（《禮記·禮運(yùn)》）的精神氣質(zhì)，又需要“人民是主，治者是賓”的自身氣度，更需要“為民做主”、“為民請命”、“濟(jì)世救民”的具體行為。

總而言之，由內(nèi)圣而外王的行政官員，對內(nèi)需要恪守道德律令，以良善的道德準(zhǔn)則約束自己的行為，忠君愛民；對外則要實(shí)行仁政，根據(jù)善意、善念進(jìn)行善治，以民為本，使用良善的道德律令治理民眾，最終把圣王之德貫徹于民，達(dá)到同心同德、共同和諧的理想境界。上述這些，很多都與現(xiàn)代意義上的自制理念殊途同歸。所以我們認(rèn)為，在具有深厚文化土壤的中國實(shí)施行政自制更為容易，或者說，文化的傳承使行政自制更容易被人們接受，實(shí)施起來更少阻力——至少相對于來自西方的三權(quán)分立、有限政府、司法至上而言確實(shí)如此。(17)

最后，需要再次澄清的是自制與他制的互補(bǔ)關(guān)系：盡管行政自制對行政權(quán)起著廣泛的制約作用，但它是一種自我約束，是建立在行政人員服務(wù)行政的主觀價(jià)值理念基礎(chǔ)上的，良好的行為動機(jī)是所有“自己約束自己”的首要起源。然而這也同樣意味著，一旦行政人員的價(jià)值觀念或行為動機(jī)這一源頭出了問題，就很難再通過行政自制自身的功能加以糾正和制裁，所以，相應(yīng)的外部制約是必要的。外部制約是以權(quán)力和權(quán)利為主體對行政權(quán)進(jìn)行的約束，不管是立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，還是新聞媒體、普通公民的監(jiān)督，都是來自于行政系統(tǒng)之外的“他人”的監(jiān)督。這種監(jiān)督一方面不受行政人員價(jià)值觀念的限制，另一方面又可以避免行政體制（官僚／科層制）內(nèi)部諸多規(guī)則的限制，提供更具強(qiáng)制性的也更為客觀公正的制約。所以，本文在著重闡釋行政自制重要性的同時(shí)，認(rèn)為外部制約也是必不可少的，對自制的肯定并不等于對他制的否定，自制的闡釋是在肯定他制的前提下進(jìn)行的——自制是對他制的補(bǔ)充，而不是替代。如果說來自政府自身的自制是對行政權(quán)的第一道防線，那么來自外部的他制則是第二道防線，兩道防線是相輔相成的關(guān)系，而非矛盾對立的關(guān)系。行政法學(xué)傳統(tǒng)的控權(quán)論只包含他制的內(nèi)容，因此它難以避免地受到了過多的批評，我們拓展行政法的理論視野，把自制的內(nèi)容加入到控權(quán)論中與他制并列，從而補(bǔ)完行政權(quán)的控制方式——自制和他制共同構(gòu)成了行政權(quán)的制約機(jī)制，只有在二者相互補(bǔ)充、相互配合的情況下，才能讓行政權(quán)真正良好地運(yùn)行。