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依法行政的主體障礙是指承擔依法行政職能的組織實體和其構成分子主觀意識和客觀行為上的諸種變態(tài)，該變態(tài)既違反了現(xiàn)代行政法的總原則，又違反了國家為行政權行使所設計的法律規(guī)則，阻滯了依法行政循著自己的軌跡順利發(fā)展。筆者試就此問題及其對策提出見解，以求教于同仁。

一、依法行政主體障礙的意識表現(xiàn)

依法行政主體障礙的意識表現(xiàn)，是行政主體在意識上對依法行政的障礙因素。依法行政主體包括機構實體和機構實體的構成人員兩個方面，那么，依法行政主體障礙在意識上的表現(xiàn)亦是由此二方面派生并表現(xiàn)出來的。機構實體的意識是高度抽象化了的存在物，它作為某種評價準則連結著機構實體中的各種客觀存在物，如上下級之間、平行機構之間、公職人員在法律規(guī)范之外的聯(lián)系規(guī)則。這些抽象的、屬于意識狀態(tài)的聯(lián)系規(guī)則可以說是行政系統(tǒng)內部的道德規(guī)范，或稱之為行政倫理準則。這些準則的產(chǎn)生不是由法律規(guī)范加以規(guī)定的，而是由行政權的本質屬性、行政權的運轉規(guī)律、行政權所體現(xiàn)的社會意志所決定的，違反上述三者的行政倫理準則就是變態(tài)的倫理準則。機構實體中構成人員的意識因素就是存在于各個行政人員內心的心理因素，它是基于行政人員個人而言的，所反映的是行政人員個人的心理。行政人員個人健康的心理來自于其所行使的行政職權的本質，來自于行政職權運行過程中的內在規(guī)定性、來自于行政法制的第二性反映等。如果行政人員的心理意識違背了此三者，或者其心理意識與這三個東西的本質是一種背反關系時，其所產(chǎn)生的心理就是變態(tài)的行政心理，本文重點探討后者。

行政倫理是行政系統(tǒng)內部的一種行為評價準則。這種評價準則是多種多樣的，如行政權行使的有限價值準則、行政權行使的服務價值準則、行政權行使的民主價值準則、行政權行使的經(jīng)濟價值準則等。該宏觀評價準則越健康、越全面，行政系統(tǒng)中機構與機構之間、人員與人員之間的關系性狀也就越好，進而越能促進依法行政的實現(xiàn)。違反正當行政倫理準則的準則就可以說是變態(tài)倫理準則，筆者認為目前我國行政系統(tǒng)中最為普遍、最為明顯的變態(tài)行政倫理準則有下列方面。

第一，行政權力封閉價值準則。行政權是相對于立法權、司法權而言的一個宏觀概念，而行政權力則是一個限定在一定范圍或一定管理事態(tài)的概念。因此，對行政權力概念的理解和認識必須和職權行使聯(lián)系起來。行政權力一方面是由一定的基礎決定的，如馬克思講的經(jīng)濟基礎決定上層建筑諸要素，當然也包括行政權力。另外，社會基礎、行政管理所面對的各種事務基礎也是行政權力的決定物。另一方面，行政權力在行使時要和各種外在因素發(fā)生關系，既有外界因素對行政權力的作用，也有行政權力對外界因素的作用等?？梢?，對行政權力的評價必須以開放的眼光進行。然而，行政權力封閉的價值準則已成為我國行政權力評價的一個基本倫理準則，依此準則把行政權力的運行和行使封閉在狹隘的行政圈之內。僅以行政系統(tǒng)內部的狀況而評價行政權的質量。一個行政機構、一個行政機關工作人員行政權力行使的水平如何，常以行政系統(tǒng)內部的各種微妙關系為評判依據(jù)，而脫離經(jīng)濟基礎、脫離社會事態(tài)。此種評價準則雖然是主觀意識范疇之內的，但對行政系統(tǒng)對法律的認同有極大的阻滯作用。

第二，行政權力權變價值準則。行政權力一旦被一國的法律制度確認就具有一種穩(wěn)定化、連續(xù)化、規(guī)范化的傾向，正是這種傾向使行政權對行政管理事態(tài)的作用始終處于良性運行之中。那么，評價一個行政機關及行政機關工作人員的行政行為就應當以是否穩(wěn)定化、是否連續(xù)化、是否規(guī)范化為基本準則。我國行政系統(tǒng)對行政權力評價的又一個變態(tài)就是以權變的價值準則評價行政權的行使。所謂權變準則就是在對行政權行使狀況的評價和認定時以變異取向為轉移。權變的價值準則在行政系統(tǒng)中造成了諸多與管理事態(tài)格格不入的行政風氣。如行政機構體系中對上負責不對下負責，對人負責不對事負責，對政策負責不對法負責等不良行政風氣就是此種倫理變態(tài)的直接產(chǎn)物。此種倫理價值的選擇是行政法制在行政權行使過程中至今還沒有得到全面認同的深層次原因之一，它嚴重地制約著依法行政的實現(xiàn)。

第三，行政權力超強價值準則。我國行政權從理論上可以分成歸屬主體和行使主體兩個方面。①所謂歸屬主體就是行政權的所有主體。所謂行使主體，即行政權的實際行使者。毫無疑問，我國行政權力的歸屬主體是人民，而行政機構體系只是行政權的行使主體而已。其對行政權的行使承擔著強烈的社會責任。這一基本理論決定了任何形式的行政權行使都必須以民主觀念為導向，以被決定者的身份認識和對待自己手上握有的行政權力。然而，目前我國行政權力行使中對行政權評價的倫理準則發(fā)生了變態(tài)。人們常以超強的倫理價值準則評價行政權的行使，如一些行政機關或行政公職人員若能在職權行使中突出自己的管理權威、突出自己至高無上的地位、突出自己管理手腕的剛性化便會被認為是有效的行政權行使者。此種評價準則的來源與我國封建專制時代經(jīng)歷的時間長、社會影響深刻是有間接關系的。該種價值準則與依法行政的價值準則顯然不可能是一致的，它或強或弱的阻礙了依法行政的實現(xiàn)。

第四，行政權力利益價值準則。根據(jù)行政權歸屬主體和行使主體的關系原理，行使主體是歸屬主體為了獲得利益而投入的一個成本。就是說，由于歸屬主體是一個綜合概念，不可能也沒必要直接行使行政權，便不得不委任行使主體代其行使行政權，行政權行使主體只不過是行政權歸屬主體控制和運用的一個工具。還可以說，行政權行使主體是處于仆役狀態(tài)的，正如馬克思主義經(jīng)典作家把公職人員當成公仆②一樣。以此必然推論出行政機構實體及其構成人員的權力行使始終具有顯著的服務性。從行政系統(tǒng)中的倫理準則講，行政權力服務于管理事態(tài)、服務于行政權歸屬主體應當成為一項基本的行政倫理準則。但是，我國行政系統(tǒng)中，行政權力的服務性價值準則已被利益價值準則所取代。在行政系統(tǒng)中，對于行政機構和公職人員行為的評價常以是否為本部門、本區(qū)域、本單位的行政管理爭得利益為標準。③在地方保護中、部門保護中、行業(yè)保護中作用突出的行政機關或公職人員便可得到較高的行政評價。此種變態(tài)對依法行政的阻滯集中反映在否定行政法制統(tǒng)一的基本準則。

二、依法行政主體障礙的行為表現(xiàn)

依法行政主體的倫理準則變態(tài)和心理變態(tài)都是意識范疇內的變態(tài)。除此之外，行政系統(tǒng)的機構實體和公職人員還有行為上的變態(tài)，這種行為變態(tài)是行政主體依法行政障礙的客觀表現(xiàn)。依法行政主體的行為障礙其中一些與意識障礙有密切聯(lián)系，是意識障礙外化以后形成的，有些行為障礙則與意識障礙沒有必然的、直接的聯(lián)系。至于這種與意識障礙無關的行為障礙是基于什么原因形成的，則是一個比較深刻的理論問題，不是本文的研究范圍。筆者認為，依法行政主體阻礙的行為表現(xiàn)亦可以從兩個方面進行研究。一是行政機構總體的行為變態(tài)。就是從行政機構體系的總體出發(fā)其在宏觀上的行為表現(xiàn)。二是行政機構系統(tǒng)中的權力行使者的個體行為變態(tài)，當然這些行為既可以是單個行政機關的行為，也可以是行政機關工作人員的行為，這些行為都發(fā)生在對具體的行政事態(tài)的處理上，具有明顯的微觀性。筆者重點論證前者。

1．行政系統(tǒng)中人格的刻意塑造行為。行政權是一種大規(guī)模的權力，現(xiàn)代行政權的行使也只有較大規(guī)模的行政機構體系才能夠完成。這一事實導致了行政權歸屬主體在日常行政權的行使中有兩個方面的行為表現(xiàn)。一個行為是行政機構體系為完成行政管理事務而向行政權歸屬主體負責的行為，該行為可以說是行政機構存在的目的，只有這一行為才能證明行政機構體系存在的價值。以此論之，在此一行為范疇之中，行政權行使者只要是合法行為就是應當肯定的、是正當行為。合法與非法是判斷此行為有效與否的唯一標準。第二個行為是行政機構體系為組建、完善自身而為的行為。在現(xiàn)代國家行政機構體系中相當一部分行為都屬此類。如行政系統(tǒng)為向社會標榜自身存在的合理性而為的行為，通過政府組織法和公務員法對行政系統(tǒng)內部的管理行為等等。這一范疇的行為與行政權歸屬主體所確定的目標并無直接關系，其是否能夠給社會、給行政權歸屬主體帶來利益并無一個科學的鑒別標準。就是說，通過合法與非法并不能確定該行為的真正社會意義?；蛟S在第二類行為中，與法律規(guī)范不一致的行為能夠帶來社會效益，而合法行為并不一定必然帶來社會效益，因為此行為本身與行政系統(tǒng)目標并不存在必然聯(lián)系。事實上，正如英國行政管理學家帕金森講的，行政系統(tǒng)都善于塑造自身的人格，包括擴大規(guī)模、包括巧立招牌、包括讓機構層次升格等。④可以說，與行政權歸屬主體確定的目標相一致的人格塑造行為是正當?shù)娜烁袼茉煨袨?。而脫離上述目標刻意的人格塑造行為則是變態(tài)的總體行為。我國行政機構中，刻意地對行政權行使主體塑造人格的行為是非常普遍的，其成了我國行政機構中的一個嚴重問題。行政機構的盲目升格、行政系統(tǒng)中機構名稱的盲目變更都是具體表現(xiàn)。近年來我國行政機構以8．3％的速度劇增⑤的事實就是例證。此種刻意對人格進行塑造的行為與社會主義法制的總目標，與行政法制中的便民原則、精簡原則、效能原則是完全的背反關系。必然阻礙著依法行政的實現(xiàn)。

2．行政機構運行中的純程序行為。在行政法制體系中，一般包括實體規(guī)范和程序規(guī)范兩大類。⑥實體規(guī)范就是指對實體上的權利義務作出規(guī)定的規(guī)范，其所涉及的是一些實質性內容，有著具體的物質內容。程序規(guī)范是指對有關程序內容作出規(guī)定的規(guī)范，如行政行為如何履行，履行的環(huán)節(jié)、方式、具體的途徑等。在二者的關系中，實體規(guī)范居于優(yōu)先地位，它是程序運行的決定因素，如果說，程序是形式的話，實體則是本質。依行政法規(guī)范的上述類型，行政機構體系內運行行為亦可分為兩類，即能夠直接實現(xiàn)權利義務等法律中實體內容的行為就可以說是實體性行政行為；與法律中權利義務沒有直接關系僅是形式要件上的行政行為就是程序性行政行為。實體行為是程序行為的前提條件，只有以實體行為為依據(jù)程序行為才具有意義。脫離實體行為的程序行為我們可以將其稱為純程序行為，這種行為就是行政機構運行中的一種行為變態(tài)。目前我國行政機構中為程序而程序，追求程序的獨立價值的行政行為極為普遍。如高層行政機關的一個行政決策，本可以在短期內，以很短的時間予以執(zhí)行，迅速作用于行政管理事態(tài)。然而，一些行政機關一味追求運行過程的完美化。在某省就曾發(fā)生了一個企業(yè)立項的簡單事情，而前后經(jīng)過了11個月，申請文件修改了300多萬字，耗費紙張251．5公斤，經(jīng)辦人員行程2萬公里的事件。⑦行政系統(tǒng)中純程序行為的出現(xiàn)一是與立法的質量有關，二是與行政系統(tǒng)中機構和人員的素質有關。純程序行為只注重了法律規(guī)則的形式方面，而忘卻了法律規(guī)則的實質方面，是依法行政的又一障礙。

3．行政調控過程中的負控制行為。行政機構體系以對其之外的客觀存在物發(fā)生作用為實現(xiàn)自身價值之根本。一方面，行政機構體系要對各種各樣的社會事態(tài)發(fā)生作用，以完成對這些事態(tài)的管理。如行政機關管理經(jīng)濟事務的行為、管理文化事務的行為、管理科技事務的行為、管理有關政治事務的行為以及其他社會事務的行為。另一方面行政機構體系要對與處于相對一方的各社會成員的行為進行有效控制，以使其朝著健康的方向發(fā)展。行政機構體系的調控有兩種情形，即正調控和負調控。正調控指如果各社會參與主體的行為表現(xiàn)與行政權的總體目標價值、與社會利益、國家利益發(fā)生沖突時，使其得到有效遏制，回歸到正常狀態(tài)。負調控是指社會參與主體的行為表現(xiàn)與社會利益、國家利益是一致的、而與一些行政機構實體的利益和意志不一致時，行政機構實體通過調控使其與自身保持一致的調控行為。不可否認，行政權行使中，行政系統(tǒng)事態(tài)與社會事態(tài)有著經(jīng)常的不一致，問題在于當這種不一致發(fā)生時，使前者適應、服從后者，還是使后者適應、服從前者。顯然，依我國的國家性質，依行政權歸屬主體和行使主體的關系原理，行政系統(tǒng)意志應當無條件地服從國家意志和社會意志。但是，由于行政機構體系控制著國家行政權力，是調控行為實施的主體。一些行政機關利用此種有利地位使被調控的行為服從于自身的不正當意志、不正當利益?？梢姡撜{控是違背法律原則的調控行為，從這個意義上講，它必然阻礙著依法行政的實現(xiàn)。

三、依法行政主體障礙克服的對策

（一）障礙克服與行政主體的價值選擇

行政機構體系的上述意識與行為變態(tài)是對行政系統(tǒng)若干正當價值準則的否定。糾正行政系統(tǒng)意識變態(tài)和行為變態(tài)的目的就是使行政系統(tǒng)的價值有所回歸。甚至可以說，諸種變態(tài)之所以會發(fā)生亦與長期以來不明確行政系統(tǒng)固有的價值準則有密切聯(lián)系，即由于人們不認識、不注意行政系統(tǒng)的價值準則，因而，在心理上和行為上就不可能向接近價值準則的方面靠攏?？梢姡芯恳婪ㄐ姓黧w障礙克服的對策，必須首先確定行政系統(tǒng)的價值準則，筆者認為，行政系統(tǒng)的這些價值準則主要有下列兩個范疇。

1．關于行政系統(tǒng)獨立人格的確定問題。依我國憲法規(guī)定，國家權力分為立法權、行政權、檢察權和審判權。憲法關于國家權力的分類和行使中的分工，是對議行合一政治制度的具體發(fā)展，它確認了立法權和其他權力對立法權的從屬地位，并認同了其他各種權力的獨立價值。如憲法一方面規(guī)定其他諸種權力要對行使立法權的人民代表機關負責，另一方面規(guī)定了其他機關在行使各自的權力時不受任何組織、個人或其他因素的干涉。其他諸種權力從屬于立法權是順理成章的，是立法權的邏輯發(fā)展，立法權被認為是對國家意志的表達，而其他權力則被認為是對表達出來的國家意志的執(zhí)行。其他權力獨自的價值不容否認亦是順理成章的，因為各有各的本質屬性，如果出現(xiàn)一種權力和另一種權力的交叉，那就不可能有效的執(zhí)行表達出來的國家意志，因為它自身的內容此時就是不確定的。我國行政權力長期以來是在錯綜復雜的狀況下運行的，它在運行過程中已經(jīng)超越了憲法當初對它內容的界定，變成為一種范圍不甚明確、內容不甚確定、方式不甚規(guī)范的交叉物。在我國對行政系統(tǒng)進行監(jiān)督和制約的主體數(shù)量超過了任何一個國家，如人民代表機關、檢察機關、人民法院、派、政協(xié)、監(jiān)察機關、人民群眾、新聞媒介等有10個左右，其中有些機關或組織的監(jiān)督足以改變行政機關行為的方式，眾多的監(jiān)督如果依客觀規(guī)律而運行，當然是無可非議的。然而，錯綜復雜的監(jiān)督難以協(xié)調，各監(jiān)督主體的自身價值或多或少要滲入行政機構體系中，使行政機構體系的價值發(fā)生變異。遺憾的是，長期以來，無論在理論界還是在實踐中都忽視了這一問題，一味的強調各社會因素、政治因素對行政權的制約，使行政權在許多方面成了彈性極大的權力。筆者認為，我國行政權在一定程度上講，已經(jīng)沒有了立法對其所確定的獨立人格。作為行政權的獨立人格講，一是行政權具有獨立的質的規(guī)定性，是一個區(qū)別于他種權力的國家權力，對其不能作任何變通解釋。二是行政權除從屬立法權外，對任何權力都不具有從屬性。三是行政權自身是強而有力的，不受任何組織、個人、機關的干涉，就像人民法院的審判權不受外界因素干涉一樣。四是任何其他國家權力都不得以若明若暗的形式滲入行政權內部，使行政權具有此種權力的屬性。

2．關于行政系統(tǒng)硬件與軟件的規(guī)則確定問題。行政系統(tǒng)的構成因素可以分為硬件和軟件兩個方面。硬件就是指行政機構體系的板塊方面，包括行政機構大系統(tǒng)的層級構成，如層級的數(shù)量、層級之間的聯(lián)系規(guī)則，包括一個行政機構內部各部門的構成，即在一個行政機構內部設立了多少主管部門、服務部門等，也包括行政機關中的人員構成等。軟件指在行政系統(tǒng)內部形成的聯(lián)系人們的意識規(guī)則或行政倫理準則。這些軟件存在于人們的主觀意識之中，以一種無形的力量調適著行政機構和行政人員的行為。筆者所指的這些軟件是一些深層次的連結規(guī)則，它是通過行政機構體系中人員的心理認同來實現(xiàn)的，與行政系統(tǒng)中連結人們的法律規(guī)則有著明顯區(qū)別。法律規(guī)則屬于行政系統(tǒng)中的硬件，它是被國家強力認可并保證實施的。法律規(guī)則是公開的、有形的，而連結人們的倫理準則則是隱含的、無形的。對于行政系統(tǒng)中硬件與軟件都可以確定一些規(guī)則，通過這些規(guī)則賦予其一些屬性。我們認為，我國行政機構體系中，在硬件與軟件的規(guī)則選擇上出現(xiàn)了錯位，把本該屬于軟件的規(guī)則運用于硬件，把本該屬于硬件中的東西運用于軟件。造成硬件不硬，軟件不軟的變態(tài)現(xiàn)象。我國行政機構的硬件不硬表現(xiàn)如：我國行政機構的板塊一直處于開放狀態(tài)之中，而且是進口大于出口的開放系統(tǒng)。行政機構和其他社會階層在板塊上的能量交換是經(jīng)常的、不斷的，其他社會階層都有進入行政系統(tǒng)的機會和途徑，一旦進入行政系統(tǒng)其就獲得了一個穩(wěn)定的職位。在一般情況下，很難再被行政系統(tǒng)淘汰。行政系統(tǒng)組成人員成為其他社會階層的現(xiàn)象與其他社會階層成為系統(tǒng)組成人員的狀況相比，前者的絕對數(shù)和相對數(shù)都遠遠小于后者，這也可以用來解釋我國行政機構每年以8．3％的速度遞增的原因。行政機構軟件不軟的現(xiàn)象也有許多表現(xiàn)。行政系統(tǒng)內部在長期的運行過程中形成了獨立的價值規(guī)則，該規(guī)則可以叫做行政倫理準則，如行政系統(tǒng)中人們潛意識中的一些服從準則、對上負責不對下負責的準則、權力實用準則等等。行政系統(tǒng)的倫理準則必須經(jīng)常的和行政系統(tǒng)之外的一些社會公認的準則發(fā)生交換關系。社會成員中健康的、進步的倫理準則應當能夠很順利地滲入行政系統(tǒng)中。這就要求行政系統(tǒng)已經(jīng)形成的倫理準則體系應當是一個開放的系統(tǒng)，隨時接受來自外界的健康準則。然而，在這一軟件上，我國行政系統(tǒng)一直是一個封閉系統(tǒng)，它既不容易丟棄自身已經(jīng)形成的倫理準則，更不容易接納、吸收社會上先進的倫理準則。硬件不硬所導致的結果是機構人浮于事和臃腫。軟件不軟所導致的結果是行政系統(tǒng)與管理事態(tài)和社會的分離。基于此，要克服依法行政主體障礙，必須重新確定行政機構體系中硬件與軟件的規(guī)則。即應使行政機構體系板塊處于一定狀態(tài)的封閉之下，至少進口不能大于出口；使行政機構體系中的倫理準則能經(jīng)常性地和社會上進步的倫理準則發(fā)生交換關系。

（二）依法行政主體障礙克服的法制手段

筆者認為，對依法行政主體障礙克服的研究，首先要立足于法律角度，因為法律制度之內的東西比法外的東西來得更直接。其次要立足于對克服手段進行宏觀設計，因為所有的具體克服措施都是以手段的宏觀設計為前提的。

1．關于層級關系中的連結規(guī)則。我國行政機構體系中的倫理變態(tài)和心理變態(tài)與行政機構內部層級關系中的連結規(guī)則的非正當性有關。我國行政機構體系是一種金字塔式的結構，在此層級結構中需要用雙向的連結規(guī)則把高層行政機關和低層行政機關連結起來，使高低層行政機關都有法律上的獨立人格。然而，我國行政機構體系中的層級連結規(guī)則向來是單向式的，即強調上對下的權力，正是通過上對下的命令指示把二者聯(lián)結在一起。上級的權力是不容置疑的，下級沒有法律上的獨立人格，僅是上級手中所控制的一個工具。在此種連結規(guī)則之下，下級在行政事態(tài)、法律規(guī)范與上級命令指示的選擇上，自然而然地選擇了后者。其必然阻礙依法行政。因此，我們認為，在強調上對下的命令指示的同時，還必須重視下對上運行中的獨立線路，即在一些細小問題上，上層行政機構必須以下層行政機構所掌握的情況為據(jù)，不能超越下級行政機關的權力。簡單地講，我國行政機構體系中長期以來形成的決策機構與執(zhí)行機構相分離的現(xiàn)象必須得到解決。任何一個具有獨立職能并與行政管理事態(tài)發(fā)生關系的機構，都應當是既具有決策職能又具有執(zhí)行職能，或者反過來說，既具有對行政事務的執(zhí)行權又具有對事務的決策權。這樣就可以使行政法規(guī)范的運行減少環(huán)節(jié)進而減少因無謂傳遞所造成的誤差。該連結規(guī)則的改變必然使行政系統(tǒng)內部形成新型的良性關系形態(tài)，由原來的獨判式指揮命令權變?yōu)橄嗷ブ萍s的雙向權力。

2．關于靜態(tài)行政法的價值定位。行政法規(guī)范可以用不同的標準予以分類，以行政法對行政主體的作用形態(tài)為據(jù)，可以把行政法分為靜態(tài)行政法和動態(tài)行政法。靜態(tài)行政法就是從靜態(tài)上對行政機關組織體系及其公務人員的規(guī)定。動態(tài)行政法是對上述主體行為的規(guī)定。靜態(tài)行政法的價值就是指靜態(tài)行政法所要追求的效果和自身的積極作用。靜態(tài)行政法的價值選擇有兩種：靜態(tài)行政法促成程序化的價值；靜態(tài)行政法促成效率化的價值。我國的靜態(tài)行政法在價值選擇上以前者為根本取向，在行政系統(tǒng)內部強調機構的大而全、小而全，在機構行為中強調程式化、結構化就是例證。在這樣的價值選擇之下，行政機構體系對社會的消耗、對社會造成的壓力往往得不到法律規(guī)則之內的重視。以行政組織法為例，其采取的是柔性原則，行政機構則有較強的伸縮性，行政機關編制法也不健全，僅有的一些編制規(guī)則亦沒有嚴格的量化標準。而公務員法則弱化了社會技術化。《國家公務員條例》關于公務員權利義務、紀律等的規(guī)定中政治性、政策性準則占38％以上，只有20％的準則是有關履行職責的技術準則。我們認為，要克服行政主體依法行政的障礙在行政組織法的價值選擇上應選擇效率準則。從行政機構體系的總價值看，其應當是國家政權體系為獲得較大利益而投入的一個成本。成本最小化是一個毋須證明的經(jīng)濟原理。依此，行政機構體系的規(guī)模越小越好。行政組織法必須選擇控制行政機構規(guī)模的價值準則，行政編制法應盡可能量化，并有權威性的保障手段。公務員法應強化公務員的技術屬性。

3．關于動態(tài)行政法的規(guī)制技術問題。動態(tài)行政法的規(guī)制技術是指行政法規(guī)范對行政機構體系的行為、行政機關的行為、行政機關工作人員的行為進行規(guī)范和制約的技術。該規(guī)制技術手段的科學與否直接關系到行政行為的質量、關系到行政行為與法律規(guī)范關系的合理程度。我國在動態(tài)行政法的規(guī)制技術上存在誤區(qū)。表現(xiàn)為：其一，動態(tài)行政法的規(guī)制側重點放在微觀行為上。行政系統(tǒng)中的行政行為可以分為微觀行為和宏觀行為，前者指行政系統(tǒng)中單個行政機關的行為和工作人員的個體行為表現(xiàn)，這些行為盡管是直接對相對人產(chǎn)生影響，但它常常是另一類行為即宏觀行為的派生行為。后者是指行政機構總體的行為表現(xiàn)。在兩類行為中后者對前者具有派生作用。行政法規(guī)制的選擇側重點應在宏觀行為上，而我國在對行政行為規(guī)制的選擇上多以規(guī)制微觀行為為主。其二，動態(tài)行政法的規(guī)制側重點放在程序行為上。行政行為具有實體行為和程序行為之分，實體行為是能夠設定權利義務、改變權利義務的行為范疇。程序行為則是如何作出實體行為的行為范疇。實體行為是程序行為存在的前提，只有以實體行為為據(jù)程序行為才具有意義。而我國在對行政系統(tǒng)行為的規(guī)制上重程序規(guī)制、輕實體規(guī)制。以《行政處罰法》這一關于行政處罰的基本法為例，其中心環(huán)節(jié)還在于對程序的規(guī)制而不是對實體的規(guī)制。其三，動態(tài)行政法的側重點放在外顯行為上。行政行為有外顯行為和隱含行為之分。所謂外顯行為就是以一定的形式顯露出來，容易判斷和鑒別的行為。所謂隱含行為是指具有隱蔽性，其行為外形不甚明顯的行為。如行政人員直接違反行政法規(guī)范的行為屬前者，而間接違反行政法規(guī)范的行為則為后者。違反行政規(guī)則的行為為前者，違反行政道德準則的行為為后者。我國在對行政行為的規(guī)制上，動態(tài)行政法多選擇對外顯行為的規(guī)制，而對一些暗含的違法行為則很少有規(guī)制，如對行政系統(tǒng)中的權力目的行為、營造私網(wǎng)行為、從屬意志行為鮮有規(guī)制。我們認為，要克服依法行政的主體障礙，必須在動態(tài)行政法的規(guī)制技術上發(fā)生變化，以規(guī)制宏觀行為、實體行為、暗含行為為重心，以規(guī)制微觀行為、程序行為、外顯行為為必要補充.

①②參見《馬克思恩格斯全集》第17卷，人民出版社1963年版，第360頁。參見關保英：《行政法的價值定位———效率、程序及其和諧》，中國政法大學出版社1997年版，第7～10頁。

③④⑤參見藍野編：《中國政府大裁員》，重慶大學出版社1993年版，第17頁。參見［英］犃·布洛克等編：《現(xiàn)代思潮辭典》，社會科學文獻出版社1988年版，第423頁。近年來，一些執(zhí)法部門出現(xiàn)的現(xiàn)象就說明了這一事實。例如，有的地方公安部門出現(xiàn)了一種奇怪的指標，就是要完成一定數(shù)額的罰款任務。多收、多罰就多獎，少收、少罰就少獎，這種做法對執(zhí)法人員無形中產(chǎn)生了一種利益驅動，多罰款、超越權限罰款、超規(guī)定罰款的現(xiàn)象就自然而然地出現(xiàn)了。參見《焦點訪談（行政卷）》下，中國政法大學出版社1999年版，第672～673頁。

⑥⑦參見藍野編：《中國政府大裁員》，重慶大學出版社1993年版，第37頁。實體性規(guī)范和程序性規(guī)范是以行政法規(guī)范的性質為標準所作的區(qū)分，如果采用其他標準，行政法規(guī)范還可以分為不同類別。參見羅豪才主編：《行政法學》，中國政法大學出版社1996年版，第13～14頁。