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中國當前正在進行的社會主義法治國家的實踐，并不是一種單純的法治（法制）建設運動，而是與中國新一輪的從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)化社會轉型、以及從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟轉軌的綜合現(xiàn)代化運動結合在一起的。在其中，中國法律既經(jīng)歷著一場革命性的自我重建，同時也承擔著轉型秩序的治理任務。

從1978年至今，中國社會轉型的法律治理已經(jīng)走了二十八個年頭。中國社會法律治理的效果如何？有人說，中國法律取得了世紀性的進步。有人說，中國遭碰到了空前的法律信仰危機。甚至不只是法律信仰危機，更是法律治理的危機。在如此尖銳的評價分歧面前，至少有一點可以肯定，中國社會法律治理的評價問題應該得到充分的關注。

一

評價中國法律治理的效果，首先要了解中國社會法律治理面臨著哪些主要問題，有著怎樣的特點。與同時期的俄羅斯和東歐前社會主義國家等所謂“轉軌國家”相比，當代中國社會的法律治理，至少面臨著下面幾個獨特難題。

第一，在制度建設方面，中國提出了“社會主義市場經(jīng)濟”和“社會主義法治國家”的目標，這在世界上是獨一無二的，且沒有成功的范例。這在法律制度方面提出了遠比俄羅斯和東歐轉軌國家更為艱難的體制構建任務，使中國法律制度建設帶有更多的探索性。

從根本上說，俄羅斯社會轉軌的體制目標是離別社會主義制度，全面回歸資本主義世界。中國則把所進行的改革定義為“社會主義的自我完善”。從當今國際政治格局和歷史經(jīng)驗來說，后者肯定是一條更艱難的道路。這也注定了中國法律制度的構建會碰到許多為俄羅斯等國家所沒有的難題與挑戰(zhàn)。

目前世界上許多“轉軌”或“轉型”國家，一般都是從非市場經(jīng)濟轉向市場經(jīng)濟，而且都是在私有制社會經(jīng)濟體制內進行。中國的“軌轉”或“轉型”則不同，是從社會主義計劃經(jīng)濟轉上社會主義市場經(jīng)濟，前者是一統(tǒng)天下的公有制經(jīng)濟，后者則是以公有制為主體、多種所有制并存和共同發(fā)展的社會經(jīng)濟體系?？梢哉f，這個“轉軌”或“轉型”是在公有制社會的經(jīng)濟體系內進行的。在這里，社會主義市場經(jīng)濟體制的最大特征，就是公有制與市場經(jīng)濟相結合。這一特征，無論從理論上講，抑或從經(jīng)濟實踐上講，都有劃時代的意義。它不僅在理論上是創(chuàng)新，即打破了傳統(tǒng)馬克思主義者和西方經(jīng)濟學長期一致公認公有制與市場經(jīng)濟不相容的教條，而且在實踐上也是一種全新的嘗試，即在歷史上首次實行社會主義公有制與市場經(jīng)濟的結合。然而，如何找到公有制的有效實現(xiàn)形式，如何在法律制度框架內把社會主義的性質與市場經(jīng)濟的要求結合起來，在國有經(jīng)濟的制度設計、國家對經(jīng)濟生活的調控、土地制度的完善、社會公共產(chǎn)品的規(guī)范提供等方面，走出一條體現(xiàn)社會主義性質的法律創(chuàng)新之路，這都是中國不得不面臨的挑戰(zhàn)。

同樣，中國在法律制度方面提出了社會主義法治國家的目標模式，把“社會主義”與“法治國家”結合起來，在人類法律制度史上，也是一種獨特的法律制度目標。按照西方經(jīng)典的法治理論，法治國家只能建立在以多黨制和私有制為基礎的社會中。也就是說，法治國家只能是資本主義國家的一種政治法律體制。社會主義國家可能存在著法制，但不可能搞近代意義上的“法治”。中國“社會主義法治國家”的目標模式是史無先例的，沒有直接的經(jīng)驗可借鑒，其前景也不被西方國家看好。

對中國來說，實現(xiàn)社會主義法治國家的建設目標，要害在于實現(xiàn)社會主義與法治國家的結合。必須要找到這二者結合起來的“結合點”，才能使這種結合的必要性與可能性變成現(xiàn)實性。在前二十八年的改革開放進程中，中國逐步完善了共產(chǎn)黨領導下的多黨合作制的體制構架，在實踐中逐步加強和完善人民代表大會制度，提出并探索以社會主義公有制為主體的混合所有制經(jīng)濟模式。這為中國社會主義法治國家建設確立了總體的體制框架。然而，把這種體制框架變成具體可行且長期有效的法律制度，仍然存在著許多難題。比如，如何處理好執(zhí)政黨領導與其它合作政黨的關系？如何處理執(zhí)政黨與國家權力機關的關系，執(zhí)政黨如何實現(xiàn)向依法執(zhí)政的轉變？如何在市場經(jīng)濟體制下堅持和完善公有制的基本結構？等等。上述問題涉及到中國今后可能制定的政黨法問題，司法體制改革問題，以及國家對國有大中型企業(yè)的法律管制和國資治理的問題。這些制度建設方面的難題在俄羅斯和東歐等“轉軌”國家中是不存在的。

第二，與同時期的俄羅斯等轉軌國家相比，中國近現(xiàn)代意義上的法制基礎更加薄弱。俄羅斯及東歐前社會主義國家與西歐國家地理接近，文化傳統(tǒng)相近，自近代以來一直接受著西歐近代法制的影響，與中國相比，近現(xiàn)代法制基礎比中國深厚。以俄羅斯為例，在上世紀九十年代實行體制“轉軌”之前，雖然實行了幾十年的社會主義制度及法制，但撇開社會體制和意識形態(tài)的因素外，其法律文化與西歐等西方國家同屬于現(xiàn)代法制的范疇。非凡是自上世紀五十年代中期至九十年代“轉軌”之前，前蘇聯(lián)的法制建設得到全面加強，社會主義法律秩序已經(jīng)比較發(fā)達，法律文化、法律意識、守法精神均有良好的社會基礎。

中國有著幾千年的封建社會歷史，守法意識更多地是服從皇權王法的產(chǎn)物，而不是出于對法律本身的尊重與信仰。二十世紀的中國，又是一個政治動蕩與革命交織的世紀，是一個戰(zhàn)亂、權力與變革運動居于社會生活的主導地位的世紀，對于法律的尊重與信仰始終缺乏良好的社會環(huán)境。在七十年代末和八十年代初，剛剛走出十年動亂的中國，曾經(jīng)一度對法律（民主法制）寄予了無限希望。官方對法律的重托與社會對法律的向往都似乎預兆著一個良好法治社會的快速降臨。然而，經(jīng)濟改革與社會轉型的啟動所帶來的急劇變化與秩序混亂給正處于重新恢復之中的法律提出了更為嚴重的挑戰(zhàn)，百廢待興的法律運行體系顯然無力承擔起治理轉型秩序的重任。進入九十年代，伴隨法律在制度層面的艱難進步的，不是法律治理功能的提升，而是社會腐敗向法律治理機構的蔓延。法律制度的進步并沒有帶來現(xiàn)代法治基礎的鞏固，守法精神的生長，而是秩序的混亂與法律理想的破滅。所以，重建法制的社會基礎，依然是中國的一項長遠任務。

第三，中國是世界上人口最多的大國，大國治理的復雜性和艱巨性在中國得到了充分體現(xiàn)。有學者注重到，在中國、俄羅斯和其它東歐等“轉軌”國家中，中國和俄羅斯兩個大國的“轉軌”和“轉型”過程更顯復雜。以前，大多研究轉軌問題的經(jīng)濟學理論都不加批判地假設：轉型國家政府能夠在全國范圍內整體劃一地實施某種轉型政策，而新建立的制度將以相同的方式適用于整個國家內部的空間，并獲得相同的成效。這種思路忽略了大國內部的不平衡和政策效果的差異，也忽略了中心政府與地方政府、及地方政府之間的策略博弈與競爭關系。人們似乎應該按照類似區(qū)域經(jīng)濟學的分析方法，充分考慮到大國內部的復雜性、內部不同部分在轉型過程的非協(xié)同性以及由此導致的大國社會整體轉型的艱難。按照劉金國教授通俗性的“大船調頭說”觀點，大國與小國轉型在法律治理方略、措施、速度、時間、效果、風險等諸多方面都存在著差異。中國是一艘超大型巨輪；而中小轉型國家好比是一艘小船。在茫茫的大海中，中小型輪船假如轉彎（似轉型），其速度、時間、效果、風險等運比超大型巨輪要快，相對風險比較小。而超大型巨輪要轉彎，一速度不能快，二措施對頭，三時間相對要長，才能防范風險的出現(xiàn)。假如操之過急，巨輪失偏以至傾斜甚至顛覆的危險都可能出現(xiàn)。大國轉型，與大船調頭具有類似的地方。

第四，中國的社會體制轉軌同時還面臨著城市化過程，城市化本身就會增加社會的不穩(wěn)定性，故而面臨著社會轉型和體制轉軌的“雙重不穩(wěn)定”。俄羅斯等國家已經(jīng)完成了城市化過程，它所進行的是單純的體制轉軌任務。相比之下，中國的轉型秩序具有更多的復雜性。

上世紀90年代，當俄羅斯進行體制轉軌時，經(jīng)過前蘇聯(lián)幾十年的經(jīng)濟建設，俄羅斯已經(jīng)是一個發(fā)達的工業(yè)化國家（農(nóng)村居民的比例為26%），城市化過程基本完成，在上世紀六十年代，前蘇聯(lián)農(nóng)業(yè)工人也被納入國家工資體系，享有社會保障待遇。按經(jīng)濟發(fā)展水平看，俄羅斯已經(jīng)屬于人均GDP不低于5000美元的發(fā)達國家行列。假如不考慮前蘇聯(lián)偏重重工業(yè)所產(chǎn)生的某些影響，僅就經(jīng)濟發(fā)達水平看，俄羅斯已經(jīng)是一個早已離別溫飽階段的中等發(fā)達國家。所以，俄羅斯當時面臨的主要是一個體制轉軌問題。

與俄羅斯的情況形成鮮明反差，改革前的中國是一個初級工業(yè)化國家。農(nóng)村居民的比例超過80%，人均GDP總值不超過250美元，在當時屬于貧窮的發(fā)展中國家。從經(jīng)濟發(fā)展水平看，中國還沒有解決溫飽問題。所以，中國面臨的主要任務，不僅是體制轉軌問題，而且還有社會結構轉型問題（完成工業(yè)化進程和城市化進程）。

我們知道，無論是社會體制轉軌，或是社會結構轉型，都往往存在著一個社會無序化的過程。中國肩負著體制轉軌和社會結構轉型的雙重任務，自然就要承受“雙重無序化”的挑戰(zhàn)。這會在法律秩序方面造成許多嚴重的壓力，而克服這種壓力的有效辦法并不輕易找到。舉例說，在中國當前的城市化進程中，大致每年要有一千萬左右的農(nóng)村人口涌向城市，這本身就會在許多方面給法律秩序造成諸多問題，使法律及治理方無從應對。千千萬萬個不熟悉法律規(guī)則的農(nóng)民背井離鄉(xiāng)、進入城市，他們既輕易在謀生謀職過程中遭受來自城市雇主方的利益侵害，也輕易在找不到合適工作的時候以非法手段維持生計，甚至釀成犯罪。由于中國還沒有完善的、覆蓋全社會的社會保障體系，進城農(nóng)民的利益保護問題就更顯得突出。相比之下，俄羅斯等“轉軌”國家早在上世紀六十年代就基本完成了城市化過程，為數(shù)不多的農(nóng)業(yè)工人也享受國家的正式工資。其在上世紀后期的體制轉軌過程中不會再面臨類似中國的問題。

第五，中國作為一個堅持社會主義旗幟的新興大國，與西方大國主導的國際政治體系既有現(xiàn)實的利益沖突，又有意識形態(tài)方面的矛盾斗爭，其國際環(huán)境甚為復雜。這也是俄羅斯等國家所沒有的。中國的法律改革和秩序治理已經(jīng)不單純是一個國內問題，同時也有國際政治領域的現(xiàn)實利益與意識形態(tài)方面的沖突因素。

在早期西方國家的社會轉型與法律近代化進程中，由于世界性的普遍聯(lián)系尚未建立起來，西方國家在經(jīng)濟社會發(fā)展方面走在了其它國家的前面，當時的其它國家很難對西方國家的社會轉型與法律改革實施有效的影響。此時西方各國的法律改革問題多表現(xiàn)為一國內部的事情。到了二十世紀后期，具有普遍影響力的國際政治秩序已經(jīng)建立，世界性的交往成為現(xiàn)實。一國想在獨立的、不受外部影響的條件下謀求發(fā)展已經(jīng)是不可能的。非凡是在國際政治格局中處于相對弱勢的國家，接受外部強勢因素影響是一種不可避免的事情。

從歷史上看，大國崛起往往會改變既有的國際利益格局，堀起中的大國輕易受到周邊國家和其它大國的警惕與遏制。在九十年代的“轉軌”國家中，中國是僅存不多的保持社會主義旗號不變的新興大家，在世界冷戰(zhàn)格局結束，西方自由民主的價值體系風靡全球的背景下，中國更輕易受到外部的疑慮與敵視，更輕易受到外部勢力的遏制。使此種局面更為復雜的因素是，中國尚未實現(xiàn)國家統(tǒng)一，臺海分割的狀況極大地制約了中國社會轉型的政策空間，也制約了中國與周邊國家及世界強國的政治與法律關系。這使得中國幾乎不可能進行任何帶有過度“冒險性”的法律改革措施，只能在確保社會穩(wěn)定的條件下，穩(wěn)步推進社會改革與治理。就具體方面而言，在中國的人權立法、勞工權利和農(nóng)民利益保護立法、行政法和司法制度改革等方面，在國際貿(mào)易規(guī)則、軍事交往限制及周邊國際政治軍事秩序等方面，國際因素都表現(xiàn)得十分明顯。

二

復雜嚴重的國際環(huán)境與獨特的體制轉型目標，決定了中國在過去二十八年的經(jīng)濟改革與社會轉型進程中，始終以提高經(jīng)濟實力、保持國家穩(wěn)定為優(yōu)先目標，走的是一條“先立再破”、“漸立漸破”的謹慎道路，這完全不同于俄羅斯等轉軌國家“先破再立”、在體制方面完全推倒重來的道路。與此相關，中國在轉型秩序的法律治理方面表現(xiàn)出了如下特點：

第一個特點，中國在社會轉型中始終注重秩序穩(wěn)定的意義，突出法律秩序在社會轉型中的意義，這與俄羅斯等轉型國家只注重轉型目標、忽視轉型過程穩(wěn)定的情況形成鮮明的對比。

俄羅斯的體制轉軌，是一個政治目標導向極強的過程。俄羅斯體制轉軌的實質是根本放棄原先的社會主義制度，復歸資本主義的自由市場經(jīng)濟。生產(chǎn)要素的迅速私有化是其體制轉軌的核心。俄羅斯的改革深受薩克斯和沙塔林等新自由主義經(jīng)濟學家的影響，迅速推行自由市場化加私有化。薩克斯強調“長痛不如短痛”，“盡可能快地創(chuàng)造自由市場經(jīng)濟體制，讓它開始運作，深淵不能分兩步跨過”。沙塔林堅信市場經(jīng)濟“所特有的自我調節(jié)機制可以保證最出色地協(xié)調所有經(jīng)濟實體的活動，合理利用人力、物力和財力資源，保證國民經(jīng)濟平衡”。布尼奇以“文明世界的市場都是可調節(jié)的”為由，反對在“市場經(jīng)濟”概念上加“可調節(jié)的”的限定詞。俄羅斯主要執(zhí)政者強調“不迅速確認土地私有制，農(nóng)業(yè)的振興就沒有希望”。他們均主張國家干預越少越好，私有化越快越好。按照此種邏輯，一種合理的制度能夠自動迅速地創(chuàng)造出它所需要的秩序，短暫的秩序混亂是可以承受的，也會隨著制度的到位而迅速消除。

中國改革設計者的思考顯然不同。中國剛剛經(jīng)歷過社會動亂時代，政治領導人對此記憶猶新。他們不愿意讓中國重新陷入一場由改革引發(fā)的新的動亂之中。在經(jīng)歷過八十年代初的短暫的政治改革熱情之后，中國人開始意識到，由經(jīng)濟和社會改革引發(fā)的某種秩序混亂（其主要體現(xiàn)為社會犯罪和官員腐敗的增長）和思想混亂，是他們用以往經(jīng)驗難以應付的。雖然在中共十二大的政治報告中（1982年）提出了實現(xiàn)社會風氣三年好轉的目標。但后來的情況表明，中國顯然需要比這多得多的時間才能實現(xiàn)這一目標。不僅如此，由改革開放引發(fā)的社會秩序問題不僅沒有伴隨秩序治理的努力而得到根本好轉，反而向著惡化的方向演變。為此，大致從八十年代中后期開始，社會穩(wěn)定成為中國轉型秩序治理的核心任務。在1989年前后，社會穩(wěn)定在“政治穩(wěn)定”這一富有特定含義的提法中獲得了更高意義上的強化。即使到了九十年代中后期，“穩(wěn)定”一詞依然是最能夠體現(xiàn)中國秩序治理目標的詞匯?？偟目磥?，中國在保持轉型秩序的總體穩(wěn)定方面確實取得了令世人矚目的成績，當然，也為此付出了一定的、不可避免的代價。

第二個特點，中國社會轉型的秩序治理服務于社會轉型不同時期的階段性目標，表現(xiàn)出明顯的“政府推進”特征。

新時期中國法律的重建最初被視為防止再度發(fā)生政治動亂的必要措施，后來又被看成是服務和推進“四個現(xiàn)代化”和構建社會主義市場經(jīng)濟體制的有力手段。在八十年代的改革探索時期，法律為經(jīng)濟改革保駕護航是秩序治理的特點。此時的法律角色是服務性的和輔助性的，學界為此一直抱怨法律的作用過于消極和滯后。從九十年代起，法律擔負著為社會主義市場經(jīng)濟構建法律體制的任務，人們希望以新體制催生出社會主義市場經(jīng)濟的新秩序。在這中間，在九十年代中期以前，法律運行被賦予的一項突出重要的任務就是保持社會穩(wěn)定。進入二十一世紀，法律又成為構建和諧社會的重要工具。就前后比較而言，構建“和諧社會”目標對法律的要求，已經(jīng)超越了前期保持社會穩(wěn)定的消極性角色，因為構建和諧社會的任務顯然不是簡單地維護秩序就能夠實現(xiàn)的，它要求法律更多地描準和解決那些根源性的社會矛盾，而這種要求在此前“保持社會穩(wěn)定”的口號下，卻經(jīng)常是被壓制下來。

無論前后期目標的變化如何，法律的獨特價值并沒有非凡地受到尊重，人們（主要是官方）更多地看到的是法律的社會意義。因此，與在幾乎所有發(fā)展中國家所能見到的情形一樣，法制的恢復與法治化方向的改革很少被視為是一件孤立的事情，而是中國走向長治久安和繁榮富強的一部分。

通過這些階段性的對法律及秩序治理的要求來看，中國秩序治理表現(xiàn)出了很強的次序性，體現(xiàn)了努力把握秩序治理與經(jīng)濟社會發(fā)展協(xié)調關系的某種實踐聰明和對整個社會轉型進程的總體把握。法律的作用及法律改革被看成社會改革進程的有機部分，它們必須與社會總體改革進程相配合。當然，中國也為此付出了必要的代價，如合理的行為預期遲遲無法有效地建立，在漸進式改革中出現(xiàn)了大量的公平缺失和效率損失，政府自身改革的遲遲不到位，非凡是支持社會長久平穩(wěn)發(fā)展的政治制度框架尚待建立等等。

第三個特點，中國轉型的秩序治理與大規(guī)模的法律知識普及運動相結合，是一場以國家黨政力量普及法律知識、催生法律秩序、治理社會問題，以法律駕馭轉型社會的綜合性的社會實驗。這在世界各國社會轉型的秩序治理中是鮮見的情況。

在經(jīng)濟改革和對外開放所導致的社會秩序混亂初期，從1985年起，中國啟動了一場為古今中外罕見的、由政府自上而下推動的、有億萬人接受教育的普法運動。發(fā)起這場運動的基本動機，是為了改變中國民眾千百年形成的法律意識淡薄，守法意識不強的習慣，以期形成一個為現(xiàn)代國家所必不可少的法治秩序。具體說，普法運動的動機又可分為兩個方面。首先是一種現(xiàn)實的動機和眼前的考慮，即實現(xiàn)社會治安秩序的根本好轉，在農(nóng)村地區(qū)則是要克服八十年代初開始出現(xiàn)的相當一批村級黨政組織嚴重癱渙的現(xiàn)象，形成一個大多數(shù)群眾和多數(shù)黨政干部自覺守法的局面。只有這樣，中國的農(nóng)村經(jīng)濟現(xiàn)代化才有可能順利進行，八十年代改革開放以來曾經(jīng)出現(xiàn)的社會治安和社會風氣惡化的局面才有望得到扭轉。另一個動機表現(xiàn)為一種抽象的和長遠的信念，即只有人民知法懂法，才有能力依法行使治理國家和社會生活事務的權力，中國的民主法制才能有真正的群眾基礎。在這兩方面動機與考慮中，前者肯定是更迫切和更重要的，它規(guī)定著普法運動的初始目標。截止到2005年，中國已經(jīng)實施了第四個5年普法計劃。從普及法律知識、提高法律意識的角度說，成效是應該肯定的。

假如不考慮社會轉型秩序的復雜性，僅看法律知識普及與秩序治理的結合，中國的普法經(jīng)驗是成功的，也是寶貴的。要知道在八十年代初，中國人的生活中是很少聽說法律的。短短二十年時間，法律知識、法律詞匯、法律的影響力在中國社會得到了空前傳播，法律已經(jīng)大踏步地進入到了社會生活的日常詞匯和人們的思想意識中。雖然中國在法律實施效果方面依然十分不理想，但已經(jīng)逐步普及的法律知識正在為中國政府推進型的法治建設注入新的因素，并在未來的社會生活中顯示出它的積極意義。

三

中國在法律制度層面和觀念層面上已經(jīng)取得了巨大進步，并且在急劇的社會轉型中大致保持了社會秩序的總體平穩(wěn)，這是一項了不起的成就。然而，毋庸諱言，當代中國社會也正在面臨著一場全面的法律治理困境。人們很難舉出某個標志性的事件為起點，但大致可以判定，這種困境以法律治理的腐敗為其顯著特征，在九十年中后期突出顯現(xiàn)出來，并開始向社會各方面蔓延。

對于中國法律治理中存在的問題，人們可以用各種語言來描述，如“有法不依、執(zhí)法不嚴、違法難究”、“法律意識不高”、“權大于法”，等等。然而，這些用語已經(jīng)流行二十多年了，早已失去了其應有的警示效果。我以為，可以換一種角度，用一種量化的思路，把反映法律治理績效的各種相關因素概括為“四個背離”。

第一、法律制度建設的加強趨勢與法律績效的低下或績效下降趨勢之間呈現(xiàn)出長期背離的傾向。假如借鑒經(jīng)濟學中的圖表分析方法，人們可以把中國法律制度建設描述成為一種不斷上升的趨勢，其中既有量的增長，也有水平的提升，是一種質與量共同增長的趨勢。與之同時，人們對于中國法律制度的績效評價多不樂觀。從上世紀八十年代以來，中國出臺了大量的法律制度，其中有許多是針對具體社會問題的。如全國人大通過的嚴厲打擊犯罪的決定，嚴厲打擊走私的決定，關于打擊經(jīng)濟犯罪的決定等等。這些法律雖然在短期內收到過一些效果，但長期效果不理想。諸如此類的社會秩序問題不是少了，而是更多了，更嚴重了?！吧嫌姓撸ǚ桑掠袑Σ撸ㄒ?guī)避法律）”以及秩序狀況的起伏反復，已經(jīng)成為中國法律治理中的一個常態(tài)現(xiàn)象。為此，中國官方已經(jīng)開始思考法律治理的所謂長效機制問題，但還沒有看出明顯的成效。所以，憑簡單的經(jīng)驗判定，中國法律制度建設的加強趨勢與法律績效的低下與下降之間呈現(xiàn)出來的，是一種長期背離的傾向。

第二、為建立公正有序秩序而付出的高昂社會投入與低水平的秩序效果甚至是局部性的秩序惡化之間呈現(xiàn)嚴重背離。二十八年來，中國在秩序治理方面投入了大量人力物力。非凡是與同時期的其它“轉軌國家”不同，中國經(jīng)濟沒有出現(xiàn)明顯的滑坡期，經(jīng)濟在持續(xù)增長。這為不斷增加秩序治理方面的投入提供了物質保障。法院隊伍的擴張，公安機構的加強，行政執(zhí)法機構的組建與強化，法律教育的快速普及，方方面面的法律治理投入得到了全面加強。然而，這些社會投入的效果是不樂觀的，在一些局部領域，如經(jīng)濟生活秩序、公民權益維護、打擊社會邪惡勢力，社會秩序的局面不是在好轉，而是在惡化。人們都記得，早在八十年代初期，中國就提出要在三年內實現(xiàn)社會秩序的根本好轉，實現(xiàn)共產(chǎn)黨黨風的根本好轉。二十多年過去了，人們看到的卻是更為惡化的局面。秩序治理的高昂社會投入與低水平的秩序效果甚至是局部性的秩序惡化之間的背離趨勢，說明法制建設和法律治理的低效率狀態(tài)沒有根本性的改善，良性的守法機制遠未有效建立。

第三、法律制度的社會效益低下與制度運作的高昂社會成本之間呈現(xiàn)嚴重背離。這里所說的社會成本，是指社會公民或組織為使用法律所耗費的經(jīng)濟成本和時間成本。早在八十年代，人們說的比較多的是“無法可依”的問題。那時的法院仍按職權主義模式運行，單位體系的控制能力也未受到太大削弱，人們?yōu)榻鉀Q社會矛盾或糾紛，常可相對便捷地訴諸行政的（找政府、找單位領導）或是法律的手段。九十年代以來，“單位控制”的體系削弱了，行政部門的許多職能取消了。所有問題似乎全部涌向了法院，法院訴訟方式也改革了（舉證責任轉移）。其結果是，中國法律運行的社會成本空前加劇。政府部門對眾多的個體性社會糾紛幾乎不再過問，法院管轄程序及證據(jù)規(guī)則繁瑣，無力應對復雜的各種社會糾紛。這才有了富有中國特色的所謂“法律白條”現(xiàn)象，有了各式各樣大大小小的王斌余案件。據(jù)全國總工會不完全統(tǒng)計，到2004年11月中旬，全國進城務工的農(nóng)民工被拖欠工資約有1000億元。為索回這1000億元欠薪，整個社會需要付出至少3000億元的成本。法律運行成本之高，法律維權之艱難，其嚴重程度已經(jīng)無可復加。

第四、法律知識在社會生活中的全面普及趨勢與法律公信力的弱化衰退趨勢之間呈現(xiàn)嚴重背離。自1985年以來，已經(jīng)進行了二十多年的中國的公民普法運動，從規(guī)模上說，可謂是史無前例。從農(nóng)村到城市，從社會到校園，上至國家領導人，下至普通百姓，普及法律知識的陣地全面展開，常年不懈。然而，與此同時，中國社會出現(xiàn)了大量不公平的現(xiàn)象，對違法犯罪現(xiàn)象打擊不力，官員有法不依、野蠻執(zhí)法、暴力執(zhí)法，以及法律與公眾道德的分裂，都使得法律的公眾形象受到嚴重破壞。新千年以來，中國社會上出現(xiàn)了一種恐為世界各國罕見的現(xiàn)象，中國不少地方（包括首都北京）都出現(xiàn)過出售法院判決書的現(xiàn)象，且都是因為當事人贏了官司卻拿不到賠償，無奈中希望以公開叫賣出售判決書的方式，引起社會及有關部門的關注。更有甚者，2005年，中國湖北武漢一位五旬老漢為給受工傷致殘的兒子討回60萬工傷賠償費，不惜做出“裸奔”的舉動，新聞媒體說，裸奔討公道是繼跳樓、“綁架”工頭、開新聞會和持刀殺人之后的又一“創(chuàng)舉”。中國法律的公信力已經(jīng)下降到了十分令人擔憂的地步。這與中國法律知識普及的表面成就形成了鮮明對比。

從上世紀八十年代中期起，中國法院判決的執(zhí)行難問題愈演愈烈。1986年以前，當事人對生效的法律文書的自覺履行率為70%，到了1996年，10年間債權人的申請執(zhí)行率已上升到70%以上。據(jù)最高人民法院統(tǒng)計，截至1999年6月份，全國法院共積存未執(zhí)行案件85萬件，標的金額總計2590億元。又后來，僅2003年一年，全國各級法院未執(zhí)行案件就達36萬件。

1999年，中國下發(fā)了《中共中心關于轉發(fā)<中共最高人民法院黨組關于解決人民法院“執(zhí)行難”問題的報告>的通知》，這是中國第一次以最高政治機構“中共中心”的名義來處理“判決執(zhí)行難”這樣一個具體司法問題。2002年，“切實解決執(zhí)行難問題”又被正式寫進了中國共產(chǎn)黨的十六大政治報告。上述政治動向似乎使人們看到了某種希望，然而，徹底解決法院判決執(zhí)行難問題，仍然需要具體有力的措施。

當然，法院判決執(zhí)行難，只是中國法律公信力的缺失的一個局部縮影。在提高法律公信力方面，中國還有一段長長的路要走。

四

如何分析中國法律制度的績效，如何評價法律制度的實際社會效果？這是一個非常大、也非常復雜的問題。因為，法律制度的績效評價是一項復雜細致的工作。憑著個人的經(jīng)驗體會加以簡單定性并不難，難的是用一套客觀精確的方法，得出某種可驗證的結論。從嚴格的學術角度說，后種方法顯然被認為要更可靠、更可信。

按照法律治理的量化分析思路，系統(tǒng)地評價法律治理績效，甚至構建一套全面的法律治理評價指標體系，在中國仍是一項有待開拓的工作。在這方面，法學界以前所做不多，基礎很弱。這類工作又不同于一般經(jīng)驗性的（或是規(guī)范性的）理論研究，它需要大量的社會調查和數(shù)據(jù)采集，沒有相當?shù)慕?jīng)費支持、有關部門的協(xié)作及學術團隊的集體努力，僅憑學者個人力量是很難完成的。

近年來，我的同事王稱心副教授，一直致力于法律評價指標體系的研究，并主持過《北京市依法治市綜合評價指標體系》課題項目。本書體現(xiàn)了她對相關理論問題的初步思考，是一個階段性成果。希望本書在促進學界對相關問題的深入研究方面起到帶動作用。

【注釋】

本文是為王稱心《依法治理評價理論與實踐研究》一書所做的序。王稱心：《依法治理評價理論與實踐研究》，中國法制出版社2006年版。

Herrmann-Pillath《政府競爭：大國體制轉型理論的分析范式》，陳凌譯，2003-5-21。

劉金國（主編）《中國社會轉型與法律治理》序言，法制出版社2006年版。

程恩富、李新、B·梁贊諾夫等:《中俄經(jīng)濟學家論中俄經(jīng)濟改革》，經(jīng)濟科學出版社2000年版，第8頁。

顯然，中國最初提出普法五年計劃時對于這場運動的前景是十分樂觀和雄心勃勃的。1985年，中國司法行政機關曾經(jīng)提出了一個《為爭取用5年左右時間在全體公民中基本普及法律常識而奮斗》的報告，當時的國家黨政重要領導人喬石在一年以后談及這場偉大實踐壯舉時仍然布滿著一種自信和喜悅豪邁之情。他說：“用五年左右的時間在全體人民中基本普及法律知識，是黨中心、全國人大常委會和國務院決定的一項重要措施，……在我們這樣一個人口眾多的大國，下決心用5年左右的時間基本普及法律常識，是一個歷史性的創(chuàng)舉。然而，第一個5年普法工作顯然并沒有達到預期效果。接下來，中國又提出要用兩個5年以至10個5年，長期不懈地抓下去。參見蔣立山：“中國農(nóng)村地區(qū)的法治現(xiàn)狀與前景分析”，載黃芝英主編《中國法治之路》論文集，北京大學出版社2000年版。

2006年8月17日，中國中心電視臺新聞頻道《共同關注》節(jié)目，播報了一件拖欠農(nóng)民工工程款的案件。討債的農(nóng)民工工程隊來自鐵力市，欠債方是哈爾濱市道外區(qū)某街道辦事處，迄今為止，以劉靜波為首的討債人歷經(jīng)11年的艱難討要，仍然沒有結果。2005年10月，中國全國人大常委會何魯麗副委員長曾專門對此作出批示，“要求有關法院盡快依法強制執(zhí)行”，可該街道辦事處就是目空一切，故意隱匿財產(chǎn)，人為設置障礙。不少討債人被“逼”得妻離子散，家破人亡。此案件在中國許多新聞媒體上均有披露。參見《人民日報》2006年6月13日第13版《執(zhí)行屢屢受阻重走上訪之路》及新華網(wǎng)《關注執(zhí)行難：人為因素阻撓是主要原因》文章。參見《兒子工傷致殘拿不到賠償老父裸奔討公道》，來源：人民網(wǎng)?！豆べY規(guī)定、總理討薪和王斌余案件》，資料來源：/yuyu001/posts/10263.aspx。

《討公道，只?！奥惚肌币粭l路？》，資料來源：人民網(wǎng)。