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中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定(以下簡稱“決定”)中指出，完善法律制度，夯實(shí)社會(huì)和諧的法制基礎(chǔ)。決定還指出，要加快建設(shè)法治政府，全面推進(jìn)依法行政，嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)利、履行職責(zé)。一個(gè)真正和諧的社會(huì)應(yīng)當(dāng)是可以運(yùn)用一系列的制度性措施來迅速、公平合理處理糾紛的社會(huì)，而行政裁決作為我國行政法律領(lǐng)域中一項(xiàng)重要的法律制度，它對(duì)于迅速解決社會(huì)糾紛、緩解司法壓力，構(gòu)建和諧社會(huì)，都具有重要的實(shí)踐價(jià)值。

1和諧社會(huì)與行政裁決制度

法治社會(huì)是構(gòu)建和諧社會(huì)的前提和保障，是和諧社會(huì)發(fā)展的基石。所以和諧社會(huì)首先應(yīng)該是一個(gè)法治社會(huì)。而在社會(huì)糾紛日益增多，人們法律意識(shí)日益增強(qiáng)的今天，糾紛解決機(jī)制的完善就顯得尤為重要。行政裁決是“國家行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律的授權(quán)，以法定程序，以第三人的身份裁決平等主體之間與行政管理有關(guān)的特定民事、經(jīng)濟(jì)糾紛的具體行政行為”。行政裁決制度作為一種訴訟外解決社會(huì)糾紛的新型模式，是“根據(jù)社會(huì)需求在行政權(quán)和司法權(quán)充分分立的基礎(chǔ)上所做的理性選擇”，是“司法訴訟外的一項(xiàng)獨(dú)具特色的爭議解決機(jī)制”。因此合理、完善、健全的行政裁決制度對(duì)于構(gòu)建和諧社會(huì)具有重要的法制意義。

首先，行政機(jī)關(guān)行政裁決權(quán)的技術(shù)性、專業(yè)性有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義

社會(huì)公平正義是社會(huì)和諧的基本條件，制度是社會(huì)公平正義的根本保證。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)代行政管理變得日益技術(shù)化，行政職能變得日益專業(yè)化，行政機(jī)關(guān)能夠利用所擁有的行政裁決權(quán)來解決與行政管理密切相關(guān)的民事糾紛。因?yàn)榻鉀Q與行政管理相關(guān)的民事糾紛不僅需要法律知識(shí)，還需要有關(guān)的行政專門知識(shí)和行政經(jīng)驗(yàn)，而對(duì)于缺乏相關(guān)行政專門知識(shí)和專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢的法官來說，無疑是困難的，同時(shí)由于司法權(quán)的被動(dòng)性，公民糾紛的迅速解決及社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)就更是難上加難了。因此，對(duì)于解決這種技術(shù)性和專業(yè)性要求相對(duì)較高的糾紛，行政機(jī)關(guān)可以運(yùn)用自身的專業(yè)知識(shí)、行政權(quán)力及行政管理經(jīng)驗(yàn)，使糾紛得到公平、合理、迅速的解決。同時(shí)行政機(jī)關(guān)行政權(quán)的主動(dòng)性也彌補(bǔ)了司法權(quán)的被動(dòng)性。以環(huán)境污染糾紛為例，“環(huán)境民事糾紛的雙方當(dāng)事人所爭議的事項(xiàng)多在于環(huán)境侵害是否發(fā)生,發(fā)生的程度如何,是否在可容許的限度內(nèi),如何進(jìn)行計(jì)算賠償?shù)?。由于環(huán)境侵害的間接性,其認(rèn)定是比較困難的,必須借助有關(guān)科學(xué)技術(shù)知識(shí)才能加以判明”。所以行政機(jī)關(guān)可以利用其專業(yè)優(yōu)勢的行政裁決權(quán)更公平合理客觀的處理。

其次，行政裁決適用的程序?qū)儆谛姓绦?，其程序的便捷性兼顧了公平與效率的雙重價(jià)值

“法的目的和任務(wù)在于以最少的犧牲和浪費(fèi)來盡可能多地滿足各種相互沖突的利益”。行政裁決適用行政程序，具有準(zhǔn)司法性，吸收和容納了司法程序的內(nèi)容，但較司法程序要簡單快捷，更注重對(duì)效率的追求，因此行政裁決更適合現(xiàn)代社會(huì)管理的需要。因?yàn)樾姓脹Q機(jī)關(guān)在行政裁決程序中擁有完全的指揮權(quán)以及行政權(quán)的主動(dòng)性，使得行政主體既能主動(dòng)詢問當(dāng)事人，也可以主動(dòng)的調(diào)查證據(jù)，科學(xué)、及時(shí)的分析矛盾產(chǎn)生的原因，減少不必要的環(huán)節(jié)、手續(xù)，從而加快了糾紛的解決速度，有利于當(dāng)事人減少繁冗的訴訟，也減輕了法院的負(fù)擔(dān)?？梢?，“行政裁決是行政活動(dòng)復(fù)雜性、效率性與司法程序公正性的有機(jī)結(jié)合，也決定了其解決糾紛既要迅捷，糾紛解決的成本又要低廉”。5兼顧了公平的價(jià)值目標(biāo)與效率的價(jià)值追求。

再次，行政裁決對(duì)部分特定民事糾紛的解決有利于社會(huì)秩序與國家政治秩序的和諧運(yùn)行

在一些特定的民事糾紛案件中，不僅涉及到民事糾紛雙方當(dāng)事人的利益，還涉及到社會(huì)公共利益，如環(huán)境污染糾紛、土地的所有權(quán)和使用權(quán)糾紛等。而司法程序在解決個(gè)體糾紛時(shí)往往難以顧及到社會(huì)公共利益，而行政機(jī)關(guān)能充分的整合社會(huì)各方面的資源，綜合、全面的發(fā)揮行政主體維護(hù)社會(huì)秩序的功能。同時(shí)，一些與行政管理有關(guān)的民事糾紛，既是民事的，也是行政的，行政機(jī)關(guān)在解決行政糾紛的同時(shí)一并解決民事糾紛，就可以避免法院重復(fù)勞動(dòng)及相互矛盾的認(rèn)定結(jié)果，而且行政機(jī)關(guān)憑借其擁有的各種裁量權(quán)在行政責(zé)任與民事責(zé)任中進(jìn)行協(xié)調(diào)認(rèn)定，也有利于糾紛的迅速解決。

再次，行政裁決制度的推行有利于服務(wù)型政府的建立

決定中指出，建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。還指出，為人民服務(wù)是各級(jí)政府的神圣職責(zé)和全體公務(wù)員的基本準(zhǔn)則。服務(wù)型政府是實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)的重要途徑,和諧社會(huì)是服務(wù)型政府建設(shè)的重要目標(biāo)。因此行政裁決制度的建立有利于行政主體樹立為人民服務(wù)的意識(shí)，也有利于行政機(jī)關(guān)為社會(huì)公眾提供公共服務(wù)。在解決特定民事糾紛時(shí)，相關(guān)行政主體將服務(wù)行政的理念注入行政裁決實(shí)施過程中，以專業(yè)、快速、經(jīng)濟(jì)的糾紛解決能力為社會(huì)公眾提供救濟(jì)，必將是我國構(gòu)建和諧社會(huì)和法治化進(jìn)程的重要一步。7

2國外行政裁決制度的研究

2.1英國的行政裁判所制度

行政裁決所制度是極具英國特色的一項(xiàng)制度，它既和行政訴訟有關(guān)，也與國家管理有密切聯(lián)系，是司法制度的輔助制度。

英國行政裁決種類繁多，但其作用主要在于運(yùn)用裁決所成員的專門知識(shí)和特定的規(guī)則，公平、公正、公開的解決特定領(lǐng)域的糾紛。其特點(diǎn)主要表現(xiàn)在：（1）在管轄范圍上，既管轄行政案件，也管轄民事案件；（2）在組織與運(yùn)作上，行政裁決所是由法律規(guī)定設(shè)立的獨(dú)立自成體系的中立的裁決機(jī)構(gòu)；（3）行政裁決所具有很強(qiáng)的法律專業(yè)性和行政專業(yè)性；（4）在程序上，主要適用準(zhǔn)司法程序，較之司法審判程序簡便，規(guī)則靈活且費(fèi)用低廉。

在行政裁決的人員組成上具有獨(dú)立性。裁判所主席是由大法官任命或由部長從經(jīng)大法官同意的預(yù)定名單人員中任命，其他成員可由裁判主席或部長任命。

在運(yùn)作程序上，英國沒有適用于各行政裁決所的統(tǒng)一的程序法典，而是每種類型的行政裁決所都是由大臣制定一套適用于自己的程序規(guī)則。在審理方式上，實(shí)行對(duì)抗式；在證據(jù)規(guī)則上，通常不受證據(jù)法規(guī)則的約束，在給予當(dāng)事人公平的申辯機(jī)會(huì)的情況下，也可采納傳聞證據(jù)。但進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)查時(shí)，裁決所須在當(dāng)事人的參加下進(jìn)行，同時(shí)聽取他們的意見。在救濟(jì)方面，行政裁決所沒有最終裁決權(quán)，對(duì)裁決不服的救濟(jì)主要是上訴，但上訴是法律有規(guī)定才存在的，上訴的方式主要有向另一裁決所上訴、向部長上訴、從裁決所向法院上訴、沒有規(guī)定上訴權(quán)利或無權(quán)上訴等。

2.2美國的行政裁決制度

美國在社會(huì)發(fā)展過程中除了主要的行政機(jī)關(guān)外，還有許多法律給予一定獨(dú)立地位的行政機(jī)關(guān)。獨(dú)立的控制機(jī)構(gòu)是隨著美國政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的控制加強(qiáng)而大規(guī)模發(fā)展起來的。獨(dú)立控制委員會(huì)就是以其專門性和技術(shù)性對(duì)某一方面的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)活動(dòng)進(jìn)行解決和管制的。

獨(dú)立控制委員會(huì)的優(yōu)點(diǎn)主要體現(xiàn)在：（1）不受政治影響。獨(dú)立控制委員會(huì)采取兩黨制，不對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)，單獨(dú)決定政策，因此委員會(huì)可以依據(jù)其專業(yè)知識(shí)客觀公正的處理糾紛；（2）準(zhǔn)司法權(quán)。獨(dú)立控制委員會(huì)對(duì)違法行為具有裁決的權(quán)力且不受外界影響；（3）規(guī)則的一致連貫性。獨(dú)立控制委員會(huì)是由集體討論和決議的，需要多數(shù)同意，使得規(guī)則保持了一致連貫性。

在組織上，獨(dú)立控制委員會(huì)一般由5到7個(gè)委員組成。他們的討論和決議都是集體決議，避免了獨(dú)任制的缺點(diǎn)。委員由總統(tǒng)提名，經(jīng)參議院的同意后任命。

在權(quán)力上，獨(dú)立控制委員會(huì)的權(quán)力由法律規(guī)定，同時(shí)行使立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。

在程序上，獨(dú)立控制委員會(huì)采用職能分離制度來對(duì)正當(dāng)法律程序予以保障。即同時(shí)具有追訴權(quán)和裁決權(quán)，但分別由不同的人員來行使，且有不同的程序性規(guī)定。

在美國的行政裁決制度中，聽證制度是被認(rèn)為是美國行政裁決制度的核心內(nèi)容，是美國憲法規(guī)定的正當(dāng)法律程序具體內(nèi)容的體現(xiàn)。正式聽證必須公開，但并不是絕對(duì)的原則。在程序上，聽證制度沒有固定的格式，是一個(gè)靈活適用的程序，行政主體視具體情況可以進(jìn)行事前聽證，事后聽證，也可以結(jié)合事前聽證和事后聽證。在美國，“正當(dāng)法律程序是一個(gè)靈活適用的程序，只要求某種形式的聽證，不要求固定形式的聽證。然而任何一種聽證形式，必須包含正當(dāng)法律程序的核心內(nèi)容：當(dāng)事人有得到通知及提出辯護(hù)的權(quán)利，是否具備這兩項(xiàng)權(quán)利是區(qū)別公正程序與不公正程序的分水嶺”。10

2.3日本的行政爭訴制度

在日本，行政機(jī)關(guān)依申請(qǐng)，通過特定的程序裁決民事、行政爭議的過程，稱為行政爭訴。行政爭訴主要存在以下幾種類型：（1）行政不服申訴；（2）行政審判；（3）特別的不服申訴；（4）當(dāng)事人爭訴。

(1)行政不服審查

根據(jù)《行政不服審查法》，行政不服審查指的是對(duì)行政廳的處分及其他行使公權(quán)力的行為不服向有關(guān)行政廳提出，請(qǐng)求審查其處分及行為的違法、不當(dāng)，糾正及排除違法不當(dāng)?shù)奶幏旨靶袨榈某绦颉?2

行政不服審查制度作為一項(xiàng)極具日本特色的制度，其作用主要在于，“關(guān)于行政廳的違法或不當(dāng)?shù)奶幏旨捌渌惺构珯?quán)力的行為，通過對(duì)國民開設(shè)行政廳的不服申訴途徑，通過簡易而迅速的程序，以謀求國民的權(quán)利利益救濟(jì)，同時(shí)確保行政的公正運(yùn)行”。13

（2）行政審判制度

日本的行政審判制度是模仿美國的“獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)”制度而建立起來的。一般是指，“從通常的行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)獨(dú)立出來的行政委員會(huì)或者與此類似的行政機(jī)關(guān)，通過類似于裁判的程序即準(zhǔn)司法程序，來作出一定決定時(shí)的該決定本身，或者與該決定有關(guān)的程序在內(nèi)的制度總體”。14但是行政審判制度在日本沒有統(tǒng)一的行政審判法律，其規(guī)定主要由分散的法律而設(shè)置。其主要特征在于審判機(jī)關(guān)獨(dú)立于其他行政機(jī)關(guān)，從而保證了裁決的公正性。

特別的行政不服審查主要適用于特別法律的行政不服審查申訴。

（3）當(dāng)事人爭訴

當(dāng)事人爭訴主要是指，平等當(dāng)事人之間發(fā)生的，由于爭議內(nèi)容的特殊性，從而由行政機(jī)關(guān)按照特定程序，解決有關(guān)糾紛的制度。當(dāng)事人爭訴制度主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

①作為對(duì)行政法律關(guān)系是否存在或是否成立的確認(rèn)，如對(duì)地方公共團(tuán)體課稅權(quán)歸屬的糾紛；

②法律規(guī)定根據(jù)當(dāng)事人的協(xié)議而形成法律關(guān)系，但當(dāng)該協(xié)議不能達(dá)成時(shí)，經(jīng)一方當(dāng)事人申請(qǐng)，該法律關(guān)系可由有權(quán)限的行政機(jī)關(guān)來形成；

③根據(jù)法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)有時(shí)可對(duì)關(guān)于私人間法律關(guān)系的糾紛進(jìn)行裁決。

關(guān)于當(dāng)事人爭訴的程序，主要是由各個(gè)單行法律予以規(guī)定。

3我國行政裁決制度的不和諧因素

3.1行政裁決的法律名稱不統(tǒng)一

行政裁決權(quán)覆蓋了我國社會(huì)生活相當(dāng)大的范圍，但是法律名稱卻不盡相同，尤其是各個(gè)單行法律法規(guī)對(duì)行政裁決的規(guī)定很不統(tǒng)一。就目前我國頒布的一系列法律法規(guī)中，主要有以下幾種：（1）處理。如《專利法》第五十七條，《商標(biāo)法》第五十三條，《土地法》第十六條，《草原法》第十六條；（2）責(zé)令。如《土地管理法》第五十三條，《中華人民共和國水法》第四十七條，《中華人民共和國水土保持法》第三十二條等；（3）調(diào)處。如《石油地震勘探損害補(bǔ)償規(guī)定》第七條；（4）裁決。如《治安管理處罰條例》第三十三條；（5）裁定。如《商標(biāo)法》第四十一條。

行政裁決概念的模糊混用造成了行政機(jī)關(guān)行政裁決權(quán)力和責(zé)任的不明確，也造成了制度上的不統(tǒng)一及法律的不權(quán)威，增加了行政機(jī)關(guān)處理糾紛的難度，在一定程度上也妨礙了行政管理工作的順利進(jìn)行。

3.2行政裁決的范圍不明確且有縮小的趨勢

綜觀我國現(xiàn)行法律法規(guī),其中有關(guān)行政裁決的范圍的規(guī)定所反映的問題比較多。我國法律法規(guī)僅籠統(tǒng)的將行政裁決規(guī)定了侵權(quán)損害賠償糾紛、補(bǔ)償糾紛、權(quán)屬糾紛、民間糾紛可以提起行政裁決，也就是說我國對(duì)行政裁決的范圍主要采用了單行立法明示規(guī)定的方式，但是沒有明確行政裁決的具體范圍，即具體哪些特定的民事糾紛可以進(jìn)行行政裁決。同時(shí)大多數(shù)的法律法規(guī)規(guī)定當(dāng)事人可以申請(qǐng)有關(guān)機(jī)關(guān)裁決，但有的法律法規(guī)只規(guī)定有關(guān)機(jī)關(guān)可以裁決，以致于到底由哪個(gè)機(jī)關(guān)裁決并不明確。行政裁決范圍的不明確造成了相對(duì)人不知向誰申請(qǐng)，也造成了行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政裁決時(shí)拖延怠慢，不利于糾紛的迅速解決，也不利于和諧社會(huì)建設(shè)中行政管理的需要。

同時(shí)，“行政性糾紛解決機(jī)制的功能逐漸弱化。許多行政機(jī)關(guān)為了避免重復(fù)處理,有放棄調(diào)解的意思”，16以致于許多新制定或修改的法律法規(guī)中沒有了行政裁決的內(nèi)容。如在《治安管理處罰法》中，廢止了公安機(jī)關(guān)對(duì)民事賠償?shù)牟脹Q制度，將公安機(jī)關(guān)享有的行政裁決權(quán)修改為了調(diào)解處理權(quán)。新制定的《道路交通安全法》中只有調(diào)解，而沒有行政裁決的內(nèi)容，且調(diào)解也不是公安交通部門必須的行為。修改后的《專利法》、《大氣污染防治法》中也都沒有有關(guān)原行業(yè)主管部門擁有行政裁決權(quán)的規(guī)定。有關(guān)環(huán)境方面，“實(shí)踐中，對(duì)環(huán)境污染損害賠償民事糾紛的處理也逐漸變成了調(diào)解性質(zhì)，從而嚴(yán)重影響了環(huán)境污染損害賠償民事糾紛的及時(shí)、有效的處理”。17

3.3行政裁決缺少承擔(dān)相關(guān)職能的專門機(jī)構(gòu)

當(dāng)前，行政機(jī)關(guān)在行政裁決機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，主要采用三種方式：一是由行政機(jī)關(guān)的法制部門兼管行政裁決；二是行政機(jī)關(guān)根據(jù)所裁決糾紛的性質(zhì)，確定相關(guān)業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)行政裁決；三是在裁決工作量大，專業(yè)性較強(qiáng)，裁決的法定時(shí)限較短的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立相對(duì)專門的裁決機(jī)構(gòu)，如拆遷辦。18行政裁決的性質(zhì)和特點(diǎn)要求出現(xiàn)了特定的民事糾紛時(shí)，擁有行政權(quán)的行政機(jī)關(guān)要專業(yè)、迅速、客觀的解決糾紛，但是相關(guān)職能部門的缺少或籠統(tǒng)的都由一個(gè)機(jī)構(gòu)來行使，勢必造成行政主體難以客觀、公正、迅速的處理糾紛，行政相對(duì)人不信任或不愿行政裁決，同時(shí)也會(huì)增加法院的負(fù)擔(dān)。

目前我國法律對(duì)于行政裁決的機(jī)構(gòu)設(shè)置及相關(guān)人員的配備沒有具體的規(guī)定，都是由一般行政主體及執(zhí)行管理職能的機(jī)關(guān)兼理。由于一般行政主體相關(guān)業(yè)務(wù)素質(zhì)和專門法律知識(shí)的欠缺，以及執(zhí)行管理職能的機(jī)關(guān)人員對(duì)行政裁決的生疏，使得行政裁決專門、迅速解決糾紛的功能沒有得到充分的發(fā)揮，而且行政裁決制度中行政執(zhí)法與司法主體合二為一也不符合公正的要求。

在和諧社會(huì)的建設(shè)中，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及國際交往行為的日益頻繁，人們法律權(quán)利意識(shí)的逐漸提高，特定的民事糾紛日益增多，目前這種僅由一般行政機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)來兼理裁決的模式已經(jīng)不能適應(yīng)我國社會(huì)的發(fā)展及行政管理的需要。

3.4行政裁決的程序有待進(jìn)一步完善

由于受到“重實(shí)體，輕程序”實(shí)用主義傳統(tǒng)觀念的影響以及尚欠成熟的行政程序法學(xué)理念的研究，使得我國的行政裁決程序研究更是步履維艱。

就目前我國的法律法規(guī)來看，我國缺乏獨(dú)立、完整、統(tǒng)一具體的行政裁決制度。

首先，我國的行政程序立法比較落后，所以有關(guān)行政裁決程序方面的規(guī)定在相當(dāng)程度上依附于實(shí)體法。同時(shí)，我國既沒有統(tǒng)一的《行政程序法》，也沒有專門的《行政裁決法》，使得行政裁決程序零星規(guī)定于有關(guān)法律法規(guī)之中，所以行政裁決程序的模糊失衡影響了我國依法行政的效力。

其次，現(xiàn)有的行政裁決程序規(guī)則并不完整，存在著程序瑕疵。目前我國的法律法規(guī)中，基本上只有對(duì)行政主體資格和救濟(jì)方面的規(guī)定，而對(duì)行政主體義務(wù)和權(quán)限卻沒有明確的規(guī)定。這種存在瑕疵的程序在實(shí)踐中易于造成行政主體超越職權(quán)、濫用職權(quán)、事實(shí)不清楚或者證據(jù)不足等現(xiàn)象的發(fā)生。

再次，我國沒有統(tǒng)一具體的行政裁決程序。作為一種準(zhǔn)司法的行政裁決活動(dòng)，要實(shí)現(xiàn)裁決，司法化的程序設(shè)置是很關(guān)鍵的。從理論上講行政裁決程序一般應(yīng)包括：申請(qǐng)與受理、回避與調(diào)查、聽證與對(duì)質(zhì)、調(diào)解與裁決、執(zhí)行。這樣行政裁決的程序才完整。但是從零星散于法律法規(guī)中的規(guī)定，可見行政裁決的程序一般包括以下步驟：申請(qǐng)，調(diào)查，審查和聽證，裁決。但是在實(shí)踐中，如《安徽省征地補(bǔ)償爭議裁決辦法》中將其分為：申請(qǐng)與受理、調(diào)查與協(xié)調(diào)、裁決三部分?？梢?，行政裁決在全國并沒有形成統(tǒng)一而具體的程序。

“程序是法律的生命形式，因而也是法律的內(nèi)部生命的表現(xiàn)”19，行政裁決作為一項(xiàng)重要的具體行政行為，一套獨(dú)立、完整、統(tǒng)一具體的行政裁決程序?yàn)橐婪ㄐ姓鸬搅嘶A(chǔ)性的作用。因此，筆者建議有必要完善我國的行政裁決程序。

3.5行政裁決的救濟(jì)制度不統(tǒng)一

行政救濟(jì)主要是在行政作用給國家權(quán)益造成侵害或負(fù)擔(dān)的情況下，根據(jù)該國民的請(qǐng)求，通過一定機(jī)關(guān)防止和排除其侵害或負(fù)擔(dān)，以保護(hù)、救濟(jì)國民的權(quán)益。20根據(jù)目前我國有關(guān)的法律法規(guī),行政裁決的救濟(jì)模式主要體現(xiàn)在行政訴訟和民事訴訟,但是行政復(fù)議的很少。行政裁決作為一種具體的行政行為，大多數(shù)的都可以適用行政訴訟救濟(jì)。最高人民法院1991年的《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》第1條規(guī)定，對(duì)行政機(jī)關(guān)就賠償問題所作的裁決不服，對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的強(qiáng)制性補(bǔ)償決定不服，可以提起行政訴訟。最高法院2000年的關(guān)于行政訴訟新的司法解釋，也未排除對(duì)上述裁決和強(qiáng)制性補(bǔ)償提起行政訴訟的可能性。21在實(shí)踐中，行政相對(duì)人如果對(duì)行政裁決結(jié)果不服，一般也可以向法院提起訴訟。

而有一部分行政裁決只能就原來的民事糾紛向法院提起民事訴訟，而不能提起行政訴訟?！吨腥A人民共和國森林法》第17條規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)人民政府處理決定不服的，可以在接到通知之日起一個(gè)月內(nèi)，向人民法院起訴。《民間糾紛處理辦法》第21條規(guī)定，基層人民政府作出的處理決定，當(dāng)事人必須執(zhí)行。如有異議，可以在處理決定作出后，就原糾紛向人民法院起訴。可見，在一些情況下當(dāng)事人對(duì)裁決結(jié)果不服，可以就原糾紛提起民事訴訟。

大部分的行政裁決救濟(jì)都沒有包括行政復(fù)議。我國的《行政復(fù)議法》只規(guī)定了對(duì)自然資源的權(quán)屬民事糾紛裁決的救濟(jì)可以進(jìn)行行政復(fù)議。但是隨著行政管理事務(wù)的增多，行政裁決作用的發(fā)揮對(duì)行政裁決救濟(jì)方面的要求也越來越迫切，而目前這種狹隘的行政復(fù)議范圍顯然不利于對(duì)行政裁決進(jìn)行救濟(jì)。

行政裁決涉及的內(nèi)容廣泛，領(lǐng)域繁多，對(duì)于其救濟(jì)問題大多采用列舉式，有的可以提起行政訴訟，有的可以提起民事訴訟，有的可以提起行政附帶民事訴訟，在立法上并沒有予以統(tǒng)一，造成在實(shí)踐操作中更是混亂無序，顯然行政裁決救濟(jì)制度的不統(tǒng)一不利于行政裁決在和諧社會(huì)中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

4完善和諧社會(huì)建設(shè)中的行政裁決制度的對(duì)策

4.1統(tǒng)一其法律名稱,明確并適當(dāng)擴(kuò)大其范圍

由于現(xiàn)行的法律法規(guī)中對(duì)行政裁決法律名稱不統(tǒng)一,造成在司法實(shí)踐操作中混亂無序。因此為了維護(hù)法律的權(quán)威性和統(tǒng)一性,筆者建議,按照“行政裁決”來統(tǒng)一命名。因?yàn)樾姓脹Q這一概念已經(jīng)在學(xué)術(shù)界形成了通說，易被人們所熟知與運(yùn)用。同時(shí)行政裁決制度是行政機(jī)關(guān)處于中立地位，居間裁決平等主體特定糾紛的制度。因此，用行政裁決這一概念更科學(xué)貼切。

依法行政要求我們行使行政職權(quán)必須有法律依據(jù)。而目前我國并沒有一個(gè)統(tǒng)一的行政裁決法律制度。因此在法律法規(guī)中應(yīng)該首先對(duì)行政裁決的事項(xiàng)予以明確的規(guī)定。筆者認(rèn)為，首先，在立法上對(duì)行政裁決權(quán)予以明確規(guī)定，因?yàn)樾姓脹Q制度是行政機(jī)關(guān)依法行政的體現(xiàn)。為了維護(hù)其法律權(quán)威性，有必要由全國人大及其常委會(huì)統(tǒng)一制定；其次，制定統(tǒng)一的《行政裁決法》，對(duì)行政裁決制度做出比較全面、系統(tǒng)的規(guī)定，尤其是對(duì)行政裁決的范圍、種類應(yīng)以明確規(guī)定，如特定的民事糾紛當(dāng)事人可以向哪些機(jī)關(guān)申請(qǐng)，而不能籠統(tǒng)模糊。同時(shí)，對(duì)行政裁決制度的一些特殊問題，應(yīng)以特別規(guī)定的方式作出調(diào)整。

在和諧社會(huì)的建設(shè)中，依法行政的作用越來越重要，對(duì)社會(huì)的影響越來越大。六中全會(huì)提出，完善矛盾糾紛排查調(diào)處工作機(jī)制是和諧社會(huì)建設(shè)中的重要任務(wù)。因而行政裁決以專業(yè)迅速解決糾紛的功能更應(yīng)得到適當(dāng)?shù)募訌?qiáng)。針對(duì)目前在某些方面呈現(xiàn)縮小態(tài)勢的局面，我們應(yīng)該適當(dāng)擴(kuò)大行政裁決范圍，增加與行政管理職能相關(guān)的行政裁決種類，如：交通糾紛的裁決、治安管理糾紛的裁決，環(huán)境污染糾紛的裁決，勞動(dòng)就業(yè)與再就業(yè)的裁決，醫(yī)療糾紛的裁決等，并在法律中予以明確規(guī)定。

4.2成立相對(duì)獨(dú)立的行政裁決機(jī)構(gòu)

如前所述，針對(duì)我國目前的行政裁決機(jī)構(gòu)的設(shè)置情況，筆者建議成立相對(duì)獨(dú)立的行政裁決機(jī)構(gòu)。

4.2.1成立專門的行政裁決機(jī)構(gòu)

在國際上，如英國，設(shè)立了很多專門的行政裁判所，有工業(yè)和工業(yè)關(guān)系方面的裁判所、財(cái)產(chǎn)和稅收方面的裁判所、社會(huì)福利方面的裁判所等。我國目前個(gè)別法律也有規(guī)定，如專利復(fù)審委員會(huì)對(duì)專利權(quán)爭議的裁決，商標(biāo)評(píng)審委員會(huì)對(duì)商標(biāo)權(quán)爭議的裁決。因此筆者建議，在一些職權(quán)性及民事糾紛繁多的行政裁決領(lǐng)域成立專門的行政裁決機(jī)構(gòu)，如交通運(yùn)輸裁決機(jī)構(gòu)、土地裁決機(jī)構(gòu)、工業(yè)產(chǎn)權(quán)裁決機(jī)構(gòu)等，也就是說，“我們的行政裁決機(jī)構(gòu)實(shí)際上類似于依靠專業(yè)知識(shí)進(jìn)行糾紛解決的英國裁判所”。22

同時(shí)隨著國際交往的深入，在行政管理中出現(xiàn)的國際民事糾紛，可視情況成立專門的或有獨(dú)立職能的行政裁決機(jī)構(gòu)。

4.2.2成立有獨(dú)立職能的行政裁決機(jī)構(gòu)

針對(duì)目前我國大多數(shù)行政裁決機(jī)構(gòu)的設(shè)置情況，可以在大多數(shù)領(lǐng)域仍把裁決機(jī)構(gòu)設(shè)置在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，但應(yīng)該使其成立為有獨(dú)立職能的行政裁決機(jī)構(gòu)。其獨(dú)立職能不僅體現(xiàn)在制度上，如回避制度，聽證制度等；還體現(xiàn)在程序上，要嚴(yán)格按照行政裁決的程序進(jìn)行理性裁決。

4.3進(jìn)一步完善行政裁決制度的程序

在和諧社會(huì)建設(shè)中，依法行政國家的標(biāo)志之一就是有相對(duì)獨(dú)立完善的行政程序法。因此進(jìn)一步完善行政裁決制度的程序是改革和完善行政裁決制度的重要內(nèi)容。所以，從我國目前的法律法規(guī)出發(fā)，在制度層次上，應(yīng)該建立一個(gè)獨(dú)立的、完整的、統(tǒng)一具體的行政裁決程序。

首先，應(yīng)該有專門和獨(dú)立的行政裁決程序的規(guī)定。在立法上，對(duì)于行政裁決程序，應(yīng)該有專門的條款來規(guī)范行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)，如在《行政裁決法》中予以專門規(guī)定。以奧地利為例，“奧地利一般行政程序法也有專門的行政裁決程序”。23

其次，行政裁決程序應(yīng)該完整化。正如前面所述，行政裁決的程序中應(yīng)該有對(duì)行政主體義務(wù)和權(quán)限的規(guī)定，從而使行政裁決活動(dòng)的價(jià)值得以實(shí)現(xiàn)。

再次，行政裁決程序要統(tǒng)一具體，具有可行性。筆者認(rèn)為，可以分為簡易程序和普通程序。簡易程序主要適用于雙方當(dāng)事人之間事實(shí)比較清楚，證據(jù)確鑿且爭議不大的糾紛。行政機(jī)關(guān)在簡單調(diào)查的基礎(chǔ)上，直接采用書面方式進(jìn)行裁決即可。普通程序主要包括以下程序：

（1）申請(qǐng)與受理程序

作為程序的發(fā)動(dòng)環(huán)節(jié)，糾紛當(dāng)事人應(yīng)首先向行政主體提交申請(qǐng)書和相關(guān)的證明材料。申請(qǐng)書一般應(yīng)以書面形式，特殊情況下也可口頭形式。收到申請(qǐng)書后，行政機(jī)關(guān)在合理期限內(nèi)予以形式審查，符合條件的，應(yīng)當(dāng)受理；不符合條件的，應(yīng)及時(shí)通知當(dāng)事人并告知其理由。

（2）回避與調(diào)查程序

行政主體在受理申請(qǐng)后，應(yīng)將申請(qǐng)書副本送達(dá)爭議的另一方當(dāng)事人，且另一方當(dāng)事人應(yīng)在法定期限內(nèi)提交答辯書及有關(guān)證明材料。行政主體對(duì)有關(guān)材料進(jìn)行查證、核實(shí)，同時(shí)，在調(diào)查過程中，應(yīng)適用回避制度。

（3）聽證與對(duì)質(zhì)程序

行政機(jī)關(guān)應(yīng)告知當(dāng)事人有申請(qǐng)聽證之權(quán)利。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)事人之申請(qǐng)應(yīng)該組織聽證，由當(dāng)事人陳述理由、辯論、質(zhì)證，并向證人了解有關(guān)情況。在雙方當(dāng)事人對(duì)抗的環(huán)境中，可以幫助行政主體進(jìn)行理性裁決。

（4）裁決

行政機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)事實(shí)和法律及審理情況進(jìn)行裁決。如果事實(shí)清楚，證據(jù)充分應(yīng)及時(shí)作出裁決，作為裁決結(jié)果最重要的部分裁決理由要具體而充分的作出。如果不是最終裁決，行政主體應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人能否申請(qǐng)行政復(fù)議或提起訴訟，或訴訟的期限和管轄機(jī)關(guān)。

（5）送達(dá)與執(zhí)行

裁決作出后要及時(shí)送達(dá)當(dāng)事人，此時(shí)裁決才發(fā)生效力。當(dāng)事人應(yīng)自覺履行，不履行的可以由裁決機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制執(zhí)行。

為了維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，為了保證行政裁決客觀、合理、公正，完善行政裁決程序意義深遠(yuǎn)。

4.4完善行政裁決制度的法律救濟(jì)

十屆全國人大二次會(huì)議通過的第四個(gè)憲法修正案中增加了“國家尊重和保障人權(quán)”的規(guī)定，體現(xiàn)了我國民主憲政和政治文明的發(fā)展。同時(shí)，各項(xiàng)法律制度的完善為公民提供全面、公正的法律救濟(jì)也是人權(quán)保障的內(nèi)容。因此完善行政裁決的法律救濟(jì)制度也是和諧社會(huì)建設(shè)中人權(quán)保障的體現(xiàn)。

4.4.1以民事爭議為主，行政問題為輔的案件適用民事訴訟

此類案件中雙方當(dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)的的裁決并無異議，當(dāng)事人不是針對(duì)行政裁決機(jī)構(gòu)而起訴，而是對(duì)行政機(jī)關(guān)做出的裁決結(jié)果不滿意。因此，雙方當(dāng)事人爭議的本質(zhì)應(yīng)該是民事爭議。所以筆者建議，應(yīng)該適用民事訴訟。首先有利于維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。因?yàn)樵诿袷略V訟中，雙方當(dāng)事人的訴訟地位平等，訴訟的權(quán)利義務(wù)對(duì)等，通過民事訴訟可以充分的主張自己的權(quán)益。

其次，有利于減少行政機(jī)關(guān)過多的應(yīng)訴。行政機(jī)關(guān)有大量的日常工作，如果都以行政訴訟救濟(jì)，那么行政機(jī)關(guān)就會(huì)無暇應(yīng)對(duì)而減少裁決的積極性。如果這類民事爭議適用民事訴訟，那么就可以減輕行政機(jī)關(guān)的工作負(fù)擔(dān)，也可以解決民事爭議，這樣也更利于我國訴訟制度的完善。

4.4.2以行政爭議為主，民事問題作為附帶問題的案件適用行政訴訟

此類案件主要是雙方當(dāng)事人對(duì)行政裁決權(quán)的行使有異議。應(yīng)該說當(dāng)事人主要是針對(duì)行政裁決權(quán)而起訴的，因此應(yīng)該屬于行政案件，但是這類案件是由民事案件引起的，鑒于此，筆者建議，適用行政附帶民事訴訟。首先，我國法律對(duì)此應(yīng)予以規(guī)定。因?yàn)椴扇⌒姓綆袷略V訟的案件在我國法律中并沒有明確的規(guī)定，但是這類訴訟又不同于一般的行政訴訟，因此法律應(yīng)該規(guī)定并出臺(tái)相應(yīng)的司法解釋。

其次，法律應(yīng)當(dāng)賦予人民法院審理這類案件行政裁決糾紛的司法變更權(quán)。因?yàn)榉ㄔ簩?duì)錯(cuò)誤行政裁決的撤銷，只是否認(rèn)了行政主體在行使行政司法職權(quán)的錯(cuò)誤。因此對(duì)法院賦予司法變更權(quán)有利于糾紛的及時(shí)解決，也有利于保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。

對(duì)于行政和民事爭議并重的案件可視爭議焦點(diǎn)合理的適用。

4.4.3完善不服行政裁決案件的行政復(fù)議制度

在我國《行政復(fù)議法》中僅有對(duì)行政確權(quán)的救濟(jì)，而其他的救濟(jì)卻沒有規(guī)定。既然法律賦予了行政機(jī)關(guān)行政裁決權(quán)，那么對(duì)行政裁決結(jié)果不服而進(jìn)行復(fù)議也是可以的。由行政機(jī)關(guān)復(fù)議不僅可以及時(shí)糾正作出行政裁決結(jié)果的行政機(jī)關(guān)的錯(cuò)誤，而且也減少了行政機(jī)關(guān)應(yīng)訴的可能性，減輕了法院的負(fù)擔(dān)，而且從效率的角度而言，行政復(fù)議也有利于迅速解決糾紛，同時(shí)還可以監(jiān)督行政機(jī)關(guān)提高行政裁決的質(zhì)量。但也應(yīng)對(duì)行政復(fù)議作出一些限制，當(dāng)事人如對(duì)行政復(fù)議不服，也可以向法院起訴。同時(shí)，行政復(fù)議是由當(dāng)事人的選擇而適用，而非法律規(guī)定必須適用。因此，鑒于我國行政復(fù)議范圍狹小，尤其是對(duì)行政裁決不服進(jìn)行復(fù)議的范圍，更應(yīng)進(jìn)一步完善行政復(fù)議制度。

5結(jié)論

法治是社會(huì)關(guān)系和社會(huì)矛盾的調(diào)控器，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，離不開依法治國。依法行政要求合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一。依法行政對(duì)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)具有極大的推動(dòng)作用。

隨著行政管理事務(wù)的增多，行政裁決在人們的日常生活中發(fā)揮的作用越來越大，而我國現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的行政裁決制度，由于存在種種缺陷，顯然不能滿足人們要求迅速、公正解決糾紛的需求，也不利于行政機(jī)關(guān)充分發(fā)揮依法行政的作用。因此在和諧社會(huì)的大背景下，研究并完善行政裁決制度，為社會(huì)的發(fā)展提供制度保障，具有重大的意義。

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