商品房地下室權(quán)屬法律探討論文
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摘要：商品房地下室是依附于商品房而修建的地下室，由開發(fā)商組織修建，建設(shè)成本攤?cè)肷唐贩夸N售價(jià)格，最終投資人是廣大業(yè)主。它雖然與人防工程在概念、存在歷史、功能和修建初衷存在不同，但目前仍被視為人防工程而劃歸國有。但商品房地下室建設(shè)資金來源非人防工程資金范疇且在現(xiàn)代戰(zhàn)爭中所能發(fā)揮的防空微乎其微，民用人防工程國有化不利于國計(jì)民生、不符合民法“自愿、公平、等價(jià)有償、誠實(shí)信用”原則，《人民防空國有資產(chǎn)管理規(guī)定》規(guī)定民用人防工程實(shí)行國有制違背了《憲法》和《立法法》，所以商品房地下室不宜國有制。此外，商品房地下室歸屬還存在“開發(fā)商所有”、“約定歸屬”、“業(yè)主共有”三種學(xué)說，前者明確了商品房地下室歸開發(fā)商所有，后者事實(shí)上仍是開發(fā)商掌控處置權(quán)，均不能從根本改變目前商品房地下室矛盾重重局面。筆者從設(shè)計(jì)功能、成本來源、土地使用權(quán)歸屬、物業(yè)管理、預(yù)防資源壟斷及保護(hù)開發(fā)商建設(shè)積極性等方面，批駁了開發(fā)商所有觀點(diǎn)。在論述國家所有的弊端和開發(fā)商所有的缺點(diǎn)的同時(shí)，也就論證了業(yè)主共有制的合理性。商品房地下室歸業(yè)主共有后，必須由全體業(yè)主的代表機(jī)構(gòu)——業(yè)主大會(huì)向房管部門履行產(chǎn)權(quán)登記以明確產(chǎn)權(quán)歸屬，向人防部門履行人防設(shè)備設(shè)施備案以便于監(jiān)督管理，平時(shí)委托物業(yè)服務(wù)企業(yè)進(jìn)行共有物業(yè)經(jīng)營管理和維護(hù)，戰(zhàn)時(shí)國家可依法征收、征用以發(fā)揮防空功能，戰(zhàn)后由原主優(yōu)先回購，從而解決目前產(chǎn)權(quán)和使用中的矛盾，實(shí)現(xiàn)商品房地下室平戰(zhàn)兩利。
引言：改革開放以前，我國人防工程基本局限于國家在廣場(chǎng)、車站、碼頭、公園等社會(huì)公共場(chǎng)直接投資興建的公有人防工程，自然地下室所有權(quán)在無論法律上、還是事實(shí)上均歸國家所有。改革開放后，隨商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、住房制度的改革，城市商品房得到長足發(fā)展，商品房建筑區(qū)劃內(nèi)地下室已由國家單一投資演變?yōu)槎嘣顿Y建設(shè)。已計(jì)入建設(shè)成本且攤?cè)肷唐贩夸N售價(jià)格的地下室仍被定性為人防工程、繼續(xù)堅(jiān)持人防工程統(tǒng)一屬于國家所有的法律制度、觀念，已不適應(yīng)現(xiàn)階段社會(huì)發(fā)展，造成矛盾沖突頻繁。20*年頒布的《物權(quán)法》是調(diào)整因物的歸屬和利用而產(chǎn)生的民事關(guān)系的基本法，卻未對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中多元投資建設(shè)的商品房地下室所有權(quán)做出明確判定。筆者結(jié)合相關(guān)法律精神及立法理念，論證了商品房地下室不宜統(tǒng)一歸國家，也不應(yīng)歸開發(fā)商所有，而應(yīng)歸業(yè)主共有，同時(shí)對(duì)其歸業(yè)主共有后的管理談點(diǎn)看法，以期拋磚引玉，共同促進(jìn)相關(guān)法律的逐步完善。
一、商品房地下室不同與人防工程
人防工程也叫人防工事，是指為保障戰(zhàn)時(shí)人員與物資掩蔽、人民防空指揮、醫(yī)療救護(hù)而單獨(dú)修建的地下防護(hù)建筑，以及結(jié)合地面建筑修建的戰(zhàn)時(shí)可用于防空的地下室。包括單建式工程和附建式工程。單建式工程上部一般沒有直接相聯(lián)的建筑物；附建式工程上部有堅(jiān)固的樓房，亦稱防空地下室。人防工程強(qiáng)調(diào)用途在于防空。
地下室是人為建造的、相對(duì)于地面固定的、有一定存在時(shí)間的、且是人們?yōu)榱耸褂闷淇臻g的物體，指房屋全部或部分在室外地坪以下的部分（包括層高在2.2m以下的半地下室）。地下室與地上建筑物相對(duì)，強(qiáng)調(diào)修建地理位置在于地下。商品房地下室是地下室的特例，指依附于作為商品出售的房屋而修建的地下室。建筑形式上包括附建于商品房的地下室和商品房規(guī)劃用地范圍內(nèi)獨(dú)立修建的地下室；在使用方式上包括分隔為不同單位獨(dú)立使用的地下室和未分割而供業(yè)主集體使用的地下停車場(chǎng)（庫）。
二者存在歷史不同。從人防工程的定義分析，它是火藥應(yīng)用于戰(zhàn)爭后出現(xiàn)的現(xiàn)代概念，而地下室的存在歷史卻很悠久了：遠(yuǎn)古時(shí)期狩獵用的陷阱、儲(chǔ)存食物的地窖，古代帝王駕崩后的地下寢殿、豪宅中的地下藏寶室，現(xiàn)在仍常見于黃土高原上的窯洞，雖然建筑目的都不是防空，但在建筑學(xué)上都是地下室。顯然把地下室統(tǒng)稱為人防工程犯了歷史錯(cuò)誤。
二者功能和建設(shè)初衷不同?！度朔婪ā酚械诙l“城市新建民用建筑，按照國家有關(guān)規(guī)定修建戰(zhàn)時(shí)可用于防空的地下室”，從法律條文不難理解：修建的地下室僅僅要求“戰(zhàn)時(shí)可用于防空”，只是在建筑物的日常使用功能外增設(shè)了人防功能。房地產(chǎn)開發(fā)商很清楚地知道業(yè)主購買地下室的基本目的在于日常使用，滿足市場(chǎng)需求以追逐利潤最大化的本質(zhì)，驅(qū)使房地產(chǎn)開發(fā)商迎合消費(fèi)群體的需求。商品房建筑區(qū)劃規(guī)劃建設(shè)方案說明中標(biāo)明地下室戶均車位標(biāo)準(zhǔn)，或直接按戶數(shù)劃分為不同獨(dú)立使用單位，這說明地下室存在的基本意義在于業(yè)主日常使用，功能設(shè)計(jì)更傾向于地下室的日常使用價(jià)值，只是在出口、通風(fēng)口等特殊部位安裝人防設(shè)備而已。人防工程基本功能是保障戰(zhàn)時(shí)人員與物資掩蔽、人民防空指揮、醫(yī)療救護(hù)等防空功能。商品房地下室雖存在防空功能，但滿足使用人日常生活需要才是其首要功能、基本功能，其次才是戰(zhàn)時(shí)防空功能。當(dāng)代都市普遍存在的超高層建筑，為保持基礎(chǔ)穩(wěn)定、節(jié)約建設(shè)成本，也為節(jié)約土地資源而修建地下數(shù)層輔助用房、停車場(chǎng)，顯然不能以人防工程一概而論！美國世貿(mào)大廈遭“9.11”恐怖襲擊時(shí)，樓上數(shù)萬職員，有幾位奔向地下室避難的？又從地下室救出幾位幸存者呢？在北約與前南斯拉夫的戰(zhàn)爭中，中國駐前南斯拉夫大使館被美國一枚普通導(dǎo)彈穿越四層樓房進(jìn)入地下室，地下室人員如被爆炸后樓房倒塌的廢墟掩埋，那就真的逃生無門了。顯然，雖不排除商品房地下室具有防空功能，但防空并非其基本功能和建設(shè)初衷，提高不可再生資源——土地的使用效率、滿足人們?nèi)粘Ｉa(chǎn)生活需要才是修建商品房地下室的初衷。
人防工程是地下室，但地下室卻不一定是人防工程，把二者混為一談，無視其歷史范疇的不同、功能的不同，犯了主觀主義的錯(cuò)誤。
二、商品房地下室不宜實(shí)行國家統(tǒng)一所有制
即使商品房地下室可以籠統(tǒng)地歸類于人防工程，是否就可依照《人民防空國有資產(chǎn)管理規(guī)定》“實(shí)行國家統(tǒng)一所有”呢？
商品房地下室建設(shè)資金不屬于人防國有資產(chǎn)資金來源?！度嗣穹揽諊匈Y產(chǎn)管理規(guī)定》第十一條規(guī)定了人防國有資產(chǎn)七種資金來源，商品房地下室資金來源在上述資金來源中最可能是“（六）接受的捐贈(zèng)資金。（七）經(jīng)法律確認(rèn)屬于人防的其他資金。”兩種形式。試問，開發(fā)商或購買商品房的業(yè)主誰與縣級(jí)以上人民政府人防辦簽訂了捐贈(zèng)協(xié)議或向其表達(dá)了捐贈(zèng)意思呢?哪部、何條款法律規(guī)定了商品房地下室建設(shè)成本屬于人防資金呢？商品房地下室單位面積建設(shè)成本已逾千元，開發(fā)商以追逐利潤最大化為本，顯然不會(huì)主動(dòng)將耗費(fèi)巨額成本的商品房地下室捐贈(zèng)給國家；廣大業(yè)主購買地下室的根本目的在于自己日常生活需要，購買（很多為貸款購買）后捐助給國家然后再掏錢租用顯然也不合乎常理。即使有業(yè)主愿意捐贈(zèng)，國家也不應(yīng)該鼓勵(lì)，更不該通過一紙條文指令性、強(qiáng)制性要求大家這樣做。涉及人防的法律只有《國防法》、《人防法》，但其中并沒有確認(rèn)何種形式抑或來源的資金屬于人防的資金，只是各地相關(guān)規(guī)范個(gè)別條款中存在一些隱含的資金來源，但都屬《人民防空國有資產(chǎn)管理規(guī)定》第十一條“（一）中央財(cái)政和地方財(cái)政撥款。（二）根據(jù)國家和地方政府有關(guān)政策規(guī)定向社會(huì)籌集的人防建設(shè)資金。（三）開發(fā)利用人防國有資產(chǎn)取得的人防平戰(zhàn)結(jié)合收入。（四）人防主管部門所屬企事業(yè)單位，按照政策規(guī)定上交的收入。（五）人防主管部門組織引進(jìn)并掌握使用的人防建設(shè)資金。（六）接受的捐贈(zèng)資金。”范圍之中，即使規(guī)定了另外形式，因這些規(guī)范不法律故不屬人防資金中“（七）經(jīng)法律確認(rèn)屬于人防的其他資金”。商品房地下室的建設(shè)資金不歸屬于人防國有資產(chǎn)七種資金來源，自然商品房地下室也不屬于人防國有資產(chǎn)。
隨社會(huì)文明程度的提高，目前戰(zhàn)爭理念和形式已發(fā)生了巨大變化，民用地下室的防空功能在現(xiàn)代戰(zhàn)爭中發(fā)揮作用已可忽略不計(jì)。放眼世界，具備與中國目前綜合國力抗衡的也只有美國及以美國為首的北約和俄羅斯。即便與之產(chǎn)生激烈沖突，雙方領(lǐng)導(dǎo)人都會(huì)顧及對(duì)方的實(shí)力而首先選擇政治途徑解決，爆發(fā)大規(guī)模戰(zhàn)爭的可能性極低。即使發(fā)生大規(guī)模戰(zhàn)爭，率先采用的是電子戰(zhàn)、斬首行動(dòng)，都不會(huì)冒天下之大不韙攻擊純粹民用設(shè)施。世界頭號(hào)軍事強(qiáng)國美國主導(dǎo)的前南斯拉夫、海灣戰(zhàn)爭的針對(duì)對(duì)象都是敵對(duì)國的戰(zhàn)爭機(jī)器。即使雙方出現(xiàn)獨(dú)裁政權(quán)敢于喪心病狂地攻擊純粹民用設(shè)施，姑且不考慮核戰(zhàn)、生化戰(zhàn)，僅在常規(guī)戰(zhàn)爭環(huán)境下人防工程又有多大防御能力呢？要抵御十?dāng)?shù)萬噸當(dāng)量的集束炸彈、燃燒彈、洲際導(dǎo)彈等等一系列現(xiàn)代化武器，地下室的外殼肯定不是二三十公分而應(yīng)該是幾米甚至幾十米。目前商品房地下室在未來戰(zhàn)爭中能發(fā)揮的防空能力幾乎可以忽略不計(jì)。與其修改建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，耗巨資修建壁厚數(shù)米、單位面積造價(jià)數(shù)萬的商品房地下室進(jìn)行防空，把有限的資金凝固到鋼筋水泥中，不如把投入再生產(chǎn)以逐步縮小差距、甚至超越世界綜合國力最為強(qiáng)大的美國，使敵人不敢挑釁、更不敢發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭！
硬性規(guī)定地下室統(tǒng)一國有制不利于國計(jì)民生。人防工程國有制基本目的不應(yīng)是與民爭利，更不應(yīng)搶奪民財(cái)，而是著眼于人民防空，保障戰(zhàn)時(shí)人員與物資掩蔽、人民防空指揮、醫(yī)療救護(hù)等，實(shí)現(xiàn)地下室人防價(jià)值的途徑不只劃歸國有這一條途徑。大家親身經(jīng)歷的、轟轟烈烈的國有企業(yè)改制，基本目的無非在于改變?cè)瓉韲宜兄茖?shí)際是所有權(quán)虛置、“人人有責(zé)”的最終結(jié)果是無人負(fù)責(zé)的局面。通過國企改制，那么多暮氣沉沉的國家企業(yè)通過改制重新煥發(fā)生機(jī)，使大量社會(huì)生產(chǎn)力得到解放，使國民經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展，不但廣大職工從中受益，國家更是把沉重包袱變成了財(cái)政收入資源。人防工程為什么不能改變所有權(quán)國有制帶來的種種弊端呢？《人防法》第二十一條“人民防空指揮工程、公用的人員掩蔽工程和疏散干道工程由人民防空主管部門負(fù)責(zé)組織修建；醫(yī)療救護(hù)、物資儲(chǔ)備等專用工程由其他有關(guān)部門負(fù)責(zé)組織修建。有關(guān)單位負(fù)責(zé)修建本單位的人員與物資掩蔽工程?！钡诙鍡l“公用的人民防空工程的維護(hù)管理由人民防空主管部門負(fù)責(zé)。有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定對(duì)已經(jīng)修建或者使用的人民防空工程進(jìn)行維護(hù)管理，使其保持良好使用狀態(tài)。”既然國家只負(fù)責(zé)“人民防空指揮工程、公用的人員掩蔽工程和疏散干道工程”的修建和維護(hù)，其他人防工程(暫且稱為民用人防工程)由有關(guān)單位負(fù)責(zé)修建和日常維護(hù)管理，完全應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“誰投資，誰所有，誰受益，誰維護(hù)”的原則，把民用人防工程的所有權(quán)、日常使用權(quán)劃歸投資、維護(hù)人，唯有如此才能更充分調(diào)動(dòng)其積極性、主觀能動(dòng)性修建、維護(hù)人防工程。主動(dòng)總必被動(dòng)工作效果好！只要明確商品房地下室所有權(quán)、日常使用權(quán)歸投資（含購買）人所有，且投資（含購買）人擁有戰(zhàn)時(shí)避難優(yōu)先權(quán)，可讓開發(fā)商光明正大、明明白白地把地下室賣給業(yè)主，不僅能調(diào)動(dòng)開發(fā)商修建地下室的積極性，更可有效解決目前層出不窮的地下室糾紛，為構(gòu)建和諧社會(huì)增磚添瓦。另外，人防國有資產(chǎn)實(shí)行國家統(tǒng)一所有存在很大死角：個(gè)人修建、購買的獨(dú)立住宅地下室通過什么渠道保證其國家所有？單位特別是非公有制單位生產(chǎn)、辦公區(qū)域修建的地下室主動(dòng)按照《人民防空國有資產(chǎn)管理規(guī)定》第十三條到“同級(jí)國有資產(chǎn)管理部門辦理產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)”的又有多大比例？何況非公有制單位并沒有行政級(jí)別，他們到哪級(jí)別的國有資產(chǎn)管理部門辦理產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)？不難看出，制定《人民防空國有資產(chǎn)管理規(guī)定》的思想基礎(chǔ)仍然是改革開放前“一切歸公”的陳舊觀念。請(qǐng)法律起草、制定部門充分考慮社會(huì)現(xiàn)實(shí)，不顧目前民營經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)已占國民經(jīng)濟(jì)半壁江山、甚至大多數(shù)大型國有企業(yè)已通過股份制實(shí)現(xiàn)多元投資的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，盲目沉醉于社會(huì)主義公有制的象牙塔，更不要為本部門一己之私利，人為地給社會(huì)生產(chǎn)力套上枷鎖，使社會(huì)主義法制體系矛盾百出，使社會(huì)上層建筑阻礙社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展。認(rèn)識(shí)到這種弊病而不改變的話就不僅僅是個(gè)別部門的悲哀，深受其害而不奔走呼吁變革就是社會(huì)的悲哀了。
商品房地下室國有化不符合民法“自愿、公平、等價(jià)有償、誠實(shí)信用”原則。建筑區(qū)劃開發(fā)成本主要包含征地和拆遷安置補(bǔ)償費(fèi)、勘察設(shè)計(jì)及前期工程費(fèi)、建筑安裝工程費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)、管理費(fèi)、貸款利息、建設(shè)項(xiàng)目各種規(guī)費(fèi)等。[1]其中建筑安裝工程費(fèi)用指新建全部建筑物、構(gòu)筑物的施工及設(shè)備購置費(fèi)用，已包含地下室建設(shè)成本，不論該成本開發(fā)商今后是否轉(zhuǎn)嫁給業(yè)主，國家均未對(duì)其投資。根據(jù)民法原理，所有權(quán)的取得包括生產(chǎn)、孳息、國有化、沒收、遺失物、所有人不明的埋藏物和隱藏物、添附、轉(zhuǎn)讓財(cái)產(chǎn)、繼承或受遺贈(zèng)、其他合法原因（合作社合股集資、國家贖買、征收、征購、征用）。[2]商品房建筑區(qū)劃地下室的建設(shè)、維護(hù)，國家沒有投入過一分錢，也沒有經(jīng)過國有化征收或征用程序，更沒有給予補(bǔ)償，國家對(duì)商品房地下室的財(cái)產(chǎn)權(quán)因什么取得呢？國家財(cái)政直接投資建設(shè)的人防工程所有權(quán)歸屬于國家沒有任何疑義，但是最近十幾年興建的商品房地下室，由開發(fā)商投資建設(shè)并列入開發(fā)成本最后分?jǐn)側(cè)肷唐贩夸N售價(jià)格，業(yè)主房款中不但包括了地下室的成本，還包括開發(fā)商投資的利潤。商品房地下室的所有權(quán)完全屬于私法領(lǐng)域，應(yīng)受民事法律關(guān)系調(diào)整，應(yīng)根據(jù)民法“自愿、公平、等價(jià)有償、誠實(shí)信用”原則，按照“誰投資，誰所有”確定所有權(quán)歸屬，不能受行政法規(guī)《人民防空國有資產(chǎn)管理規(guī)定》所言“國家統(tǒng)一所有”的調(diào)整。
《人民防空國有資產(chǎn)管理規(guī)定》“人防國有資產(chǎn)實(shí)行國家統(tǒng)一所有”違憲、違反立法法，是無效、應(yīng)撤銷、案件判決不適用條款?！稇椃ā返谑龡l規(guī)定“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！钡谑鍡l規(guī)定國家“實(shí)行依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”、“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”。我國《立法法》第八條“下列事項(xiàng)只能制定法律：……（六）對(duì)非國有財(cái)產(chǎn)的征收；（七）民事基本制度”，第八十五條“法律之間對(duì)同一事項(xiàng)的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)裁決。”《人民防空國有資產(chǎn)管理規(guī)定》第二條“人防國有資產(chǎn)是國有資產(chǎn)的組成部分”、第三條“人防國有資產(chǎn)統(tǒng)一歸國家所有”的規(guī)定是司法判定地下室國有制的直接依據(jù)，但其上位法《人防法》并未規(guī)定地下室歸國家所有，未經(jīng)征收、征用而剝奪法人、公民財(cái)產(chǎn)權(quán)違背《憲法》。不僅行政法規(guī)制定機(jī)關(guān)須摒棄一己之私謹(jǐn)慎履行職權(quán)，廣泛征求有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見，并報(bào)國務(wù)院法制機(jī)關(guān)審查，避免與憲法、法律撞車。審查機(jī)關(guān)也應(yīng)嚴(yán)格審查，確保法律法規(guī)的一致性。即使涉嫌違法條款成了漏網(wǎng)之魚未被裁定無效，法院在適用法律審理案件時(shí)也應(yīng)根據(jù)立法精神決定其效力大小予以適用，判定行政部門具體行政行為違法?！度嗣穹揽諊匈Y產(chǎn)管理規(guī)定》擅自未經(jīng)征收征用把非國家投資的商品房地下室國有化、擅自規(guī)定財(cái)產(chǎn)所有權(quán)這樣的基本民事制度，違反《憲法》和《立法法》，雖然被未宣布其無效，但不足以作為將所有地下室列入人防工程而實(shí)行國有化的依據(jù)，若人防部門依據(jù)該無效條款非法剝奪投資人的商品房地下室所有權(quán)，任何與之有利害關(guān)系的公民或法人均可對(duì)該的具體行政行為提起行政訴訟，討回地下室所有權(quán)。
綜上所述，不必要過分強(qiáng)調(diào)商品房地下室的防空功能，更不能因其具備一定的防空功能而劃歸國有。《人民防空國有資產(chǎn)管理規(guī)定》第二條“人防國有資產(chǎn)是國有資產(chǎn)的組成部分”是病句，應(yīng)僅強(qiáng)調(diào)人防資產(chǎn)中國家投資部分是國有資產(chǎn)，而對(duì)民用人防工程并未做出規(guī)定?！叭朔拦こ獭本哂袕V義和狹義概念上的不同，廣義的人防工程包括防空地下室，狹義的人防工程則和防空地下室一起構(gòu)成廣義的人防工程概念，上述條文應(yīng)在狹義的概念上使用，僅指國家財(cái)政撥款建造的人防工程。而商品房地下室是“其他有關(guān)部門負(fù)責(zé)組織修建”的，不能一概認(rèn)為系國有資產(chǎn)，而應(yīng)表達(dá)為國家擁有行政管理權(quán)。[2]《人民防空國有資產(chǎn)管理規(guī)定》第十二條第一款雖然明確人防國有資產(chǎn)從實(shí)物形態(tài)上包含“結(jié)合城市新建小區(qū)和危房改造修建，交由人防主管部門負(fù)責(zé)管理的防空地下室及其內(nèi)部設(shè)備”，但該句仍存在問題，上述非國家投資防空地下室通過何種途徑成為了國家資產(chǎn)？人防部門作為國家人防工程行政主管部門，還有不歸其管理的防空地下室么？目前包括資本主義國家在內(nèi)，為社會(huì)公共利益考慮，已完全摒棄了早期的所有權(quán)不受限制觀點(diǎn)，國家對(duì)主權(quán)所及萬事萬物均行使由主權(quán)派生出的行政管理權(quán)，與我們?nèi)粘Ｉ钕⑾⑾嚓P(guān)的如機(jī)動(dòng)車登記上牌照方能行駛且行駛時(shí)必須遵守交通規(guī)則等等，并沒有因國家車管部門對(duì)機(jī)動(dòng)車的行政管理權(quán)衍生出國家所有權(quán)，如果行政管理權(quán)可衍生出國家所有權(quán)，那么我們生活中的一切都成了國家的，豈不又回到早期空想社會(huì)主義的“人無私財(cái)”境地了么！那才真是滑天下之大稽呢！前條規(guī)定準(zhǔn)確的表達(dá)應(yīng)為“城市建筑區(qū)劃內(nèi)國家投資修建或征收的防空地下室及內(nèi)部設(shè)備”。為使商品房地下室更好地平戰(zhàn)兩用，合理的制度安排應(yīng)該是：平時(shí)商品房建筑區(qū)劃內(nèi)地下室的所有權(quán)歸投資人所有，強(qiáng)化國家人防主管部門對(duì)之日常維護(hù)情況的監(jiān)督檢查，使其人防設(shè)施得到及時(shí)維護(hù)，處于良好備用狀態(tài)，戰(zhàn)時(shí)國家依法進(jìn)行征收或征用，戰(zhàn)爭結(jié)束則應(yīng)由原主優(yōu)先回購或返還原主。
三、商品房地下室歸屬學(xué)說及立論依據(jù)
商品房地下室不宜劃歸國有，作為耗資巨大修建的不動(dòng)產(chǎn)的所有權(quán)肯定不可形成法律空白?！度朔婪ā返谖鍡l“國家鼓勵(lì)、支持企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人，通過多種途徑，投資進(jìn)行人民防空工程建設(shè)；人防工程平時(shí)由投資者使用管理，收益歸投資者所有。”這里的人防工程應(yīng)指民用人防工程，那么它的所有權(quán)應(yīng)歸屬最初的投資者還是最終的投資人呢？目前法律界存在開發(fā)商所有、業(yè)主共有、約定歸屬三種觀點(diǎn)。[3]
1、開發(fā)商所有說。小區(qū)業(yè)主分?jǐn)偟膰型恋厥褂脵?quán)僅限于地表的使用權(quán)，而地下室是利用該土地的地下空間利用權(quán)而建造的,屬于地下工程，應(yīng)受建設(shè)部《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》第二十五條“地下工程應(yīng)本著‘誰投資、誰所有、誰受益、誰維護(hù)’的原則，允許建設(shè)單位對(duì)其投資開發(fā)建設(shè)的地下工程自營或依法進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、租賃”的調(diào)整。《人防法》第五條也規(guī)定“人防工程平時(shí)由投資者使用管理，收益歸投資者所有?！鄙唐贩康叵率沂情_發(fā)商投資修建的，理所當(dāng)然應(yīng)當(dāng)歸開發(fā)商所有。業(yè)主對(duì)商品房只是購買而非投資，不是真正意義上的投資人，不享有地下室所有權(quán)。2005年4月，曾經(jīng)被稱為“北京地下人防工程確權(quán)第一案”的華清嘉園甲一案，北京市海淀法院即采用了業(yè)主購買商品房是消費(fèi)者而“不是人防工程投資人”的觀念。
2、約定歸屬說。私法領(lǐng)域內(nèi)應(yīng)遵循私法自治原則，通過交易實(shí)現(xiàn)各方利益最大化。對(duì)開發(fā)商來說，如果商品房及地下室是一個(gè)賣方市場(chǎng)，開發(fā)商可能把地下室售價(jià)定的很高，或通過格式合同保留地下室的所有權(quán)；反之，如果處于買方市場(chǎng)，開發(fā)商就以較低的價(jià)格把地下室賣給業(yè)主，或者為了賣掉房子把地下室搭售。對(duì)于業(yè)主來說，為獲得較好的居住配套設(shè)施而付出合理的代價(jià)，符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求。多年來，我國城市建設(shè)忽略了車位的建設(shè)，造成了停車難的問題非常突出，若將地下車位、車庫規(guī)定為業(yè)主共有財(cái)產(chǎn)，開發(fā)商缺乏投資刺激，怠于建筑，則車庫、車位問題會(huì)日趨緊張，最終損害的還會(huì)是業(yè)主的利益?！段餀?quán)法》以協(xié)調(diào)兼顧業(yè)主和開發(fā)商兩者利益為出發(fā)點(diǎn)，在第七十四條明確：“建筑區(qū)劃內(nèi)，規(guī)劃用于停放汽車的車位、車庫的歸屬，由當(dāng)事人通過出售、附贈(zèng)或者出租等方式約定?！辈捎昧思s定歸屬說。
3、業(yè)主共有說。地下室屬于建筑區(qū)劃內(nèi)的配套基礎(chǔ)設(shè)施，按《物權(quán)法》第七十條“業(yè)主對(duì)建筑物內(nèi)的住宅、經(jīng)營性用房等專有部分享有所有權(quán)，對(duì)專有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權(quán)利”，《物業(yè)管理?xiàng)l例》物業(yè)服務(wù)收費(fèi)管理辦法》規(guī)定，物業(yè)服務(wù)費(fèi)包含對(duì)房屋及配套設(shè)施設(shè)備和相關(guān)場(chǎng)地進(jìn)行維修、養(yǎng)護(hù)、管理，維護(hù)相關(guān)區(qū)域內(nèi)的環(huán)境衛(wèi)生和秩序，以房屋所有權(quán)證登記的建筑面積計(jì)算，向業(yè)主所收取的費(fèi)用。顯然開發(fā)商無法承擔(dān)其地下室物業(yè)服務(wù)費(fèi)呢。既然開發(fā)商無法保障其地下室所有權(quán)權(quán)益又無法承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)，當(dāng)然不宜享有地下室所有權(quán)。
為預(yù)防開發(fā)商壟斷物業(yè)服務(wù)選聘和停車費(fèi)，不宜歸開發(fā)商所有。如開發(fā)商持有地下室所有權(quán)且享有相應(yīng)物業(yè)管理權(quán)利，則開發(fā)商必然成為建筑區(qū)劃最大的業(yè)主，擁有最大發(fā)言權(quán)、表決權(quán)。一方面可以如同股市中莊家一樣操縱物業(yè)服務(wù)企業(yè)的選聘，進(jìn)而控制物業(yè)服務(wù)企業(yè)；另一方面壟斷建筑區(qū)劃內(nèi)停車位肆意抬高停車費(fèi)，即使停車費(fèi)施行政府指導(dǎo)價(jià)，也難保其不通過種種手段、以合法形式不斷漲價(jià)，我國壟斷行業(yè)不斷召開的價(jià)格聽證會(huì)最終不都是漲價(jià)會(huì)么！
為保護(hù)開發(fā)商建設(shè)地下室熱情，也不宜歸開發(fā)商所有。地下室所有權(quán)歸業(yè)主共有，開發(fā)商必然會(huì)將地下室成本分?jǐn)側(cè)肟射N售面積并獲取相應(yīng)利潤。解決了地下室銷售問題，在同樣成本的土地上進(jìn)行更大投資可以獲取更高經(jīng)濟(jì)利益，開發(fā)商自然熱情高漲。開發(fā)商的根本利益完全可以得到維護(hù)，購房人想獲取更好生活配套設(shè)施支付更高價(jià)款也是合情合理。只要開發(fā)商的利益能得到保障，投資符合市場(chǎng)需求的地下停車場(chǎng)的激情就不會(huì)減少，開發(fā)商怠于建設(shè)地下停車場(chǎng)造成車位緊張的擔(dān)心也是杞人憂天。
五、業(yè)主共有地下室的管理
排除了國家所有、開發(fā)商所有，商品房地下室作為建筑區(qū)劃公共設(shè)施，所有權(quán)只能歸業(yè)主共有而非個(gè)體所有。那么如何進(jìn)行日常管理、維護(hù)呢？
須到房地產(chǎn)管理部門辦理地下室所有權(quán)登記和人防部門辦理人防設(shè)施登記和使用備案。在目前普遍見諸媒體的地下室糾紛案件中，往往因地下室所有權(quán)不明導(dǎo)致法院在調(diào)查取證環(huán)節(jié)困難重重，給開發(fā)商、物業(yè)服務(wù)企業(yè)帶來很大操作空間，導(dǎo)致業(yè)主一再敗訴，不斷引發(fā)激烈矛盾沖突，給和諧社會(huì)建設(shè)帶來負(fù)面影響。試想，廣大居民窮畢生之積蓄，或預(yù)支今后幾十年收入而購房居住，一不留神、即使處處留心仍處處受制于開發(fā)商，基本權(quán)利得不到維護(hù)，怎能不民怨沸騰！因居住條件得不到保障，訴諸法律又難提供必要產(chǎn)權(quán)證據(jù)，業(yè)主被與所謂物業(yè)服務(wù)企業(yè)群毆的全武行上演了多少場(chǎng)？政府大門城市交通要道被激憤的居民圍堵了多少次？作為價(jià)值很大的業(yè)主共有不動(dòng)產(chǎn)，不登記不足以消除矛盾沖突，不登記不足以維護(hù)業(yè)主所有權(quán)益。唯有通過登記方能明確地下室所有權(quán)歸屬；唯有通過登記才能遏制物業(yè)公司非法侵占居民公共財(cái)產(chǎn)；唯有通過登記才能讓司法機(jī)關(guān)做出有理有據(jù)的判決；唯有通過登記才能引導(dǎo)業(yè)主通過法律渠道維護(hù)自身合法權(quán)益，從而避免直接、激烈沖突！《物權(quán)法》第九條“不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力?！薄斗课莸怯涋k法》第三十一條“房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)申請(qǐng)房屋所有權(quán)初始登記時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)建筑區(qū)劃內(nèi)依法屬于全體業(yè)主共有的公共場(chǎng)所、公用設(shè)施和物業(yè)服務(wù)用房等房屋一并申請(qǐng)登記，由房屋登記機(jī)構(gòu)在房屋登記簿上予以記載，不頒發(fā)房屋權(quán)屬證書?！痹摋l未明確所有權(quán)主體是全體業(yè)主，是因業(yè)主是零散的個(gè)體，其代表機(jī)構(gòu)、權(quán)利機(jī)構(gòu)——業(yè)主大會(huì)尚未成立，由此造成權(quán)利主體虛置，不得不暫時(shí)只登記而不頒證。在業(yè)主大會(huì)及業(yè)主委員會(huì)成立后，業(yè)主共有的地下室所有權(quán)應(yīng)按《房屋登記辦法》第十條，以幢、層、間等有固定界限的部分為基本單元進(jìn)行補(bǔ)充登記，把地下室所有權(quán)缺失事項(xiàng)補(bǔ)充到登記薄上，作為業(yè)主行使權(quán)利的依據(jù)。同時(shí)，為便于人防部門日常監(jiān)督管理，業(yè)主委員會(huì)成立后應(yīng)及時(shí)到人防部門履行人防設(shè)備、設(shè)施登記和使用情況登記，并承擔(dān)地下室人防配套設(shè)備、設(shè)施日常保養(yǎng)維護(hù)，接受人防部門監(jiān)督管理，確保處于良好備用狀態(tài)，以備戰(zhàn)時(shí)防空。
業(yè)主委員會(huì)代表業(yè)主大會(huì)申請(qǐng)登記?！段飿I(yè)管理?xiàng)l例》第八條規(guī)定業(yè)主大會(huì)“代表和維護(hù)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)全體業(yè)主在物業(yè)管理活動(dòng)中的合法權(quán)益”，是全體業(yè)主的權(quán)力代表機(jī)構(gòu)，決定物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)有關(guān)共有和共同管理權(quán)利的重大事項(xiàng)。既然地下室建設(shè)費(fèi)用已分?jǐn)側(cè)肷唐贩夸N售價(jià)格，那么，全體業(yè)主應(yīng)按其商品房建筑面積份額共同持有，由業(yè)主大會(huì)代表物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)地下室所有權(quán)人，集中行使建筑區(qū)劃內(nèi)地下室所有權(quán)。首先，業(yè)主大會(huì)行使共有物業(yè)所有權(quán)，并對(duì)其范圍、權(quán)益性質(zhì)進(jìn)行全面登記，明確共有財(cái)產(chǎn)范圍、類型，有利于業(yè)主清清楚楚地了解自身權(quán)益，有效預(yù)防非法開發(fā)商“兌水”現(xiàn)象，房地產(chǎn)管理部門登記不必分戶分?jǐn)傆?jì)算面積并頒證。其次，業(yè)主大會(huì)作為所有權(quán)人，各業(yè)主其地下室共有份額不作為登記薄必須登記內(nèi)容，與其它公共設(shè)施、專項(xiàng)維修資金一樣隨專有部分的轉(zhuǎn)讓而轉(zhuǎn)移，避免業(yè)主轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)帶來的頻繁變更登記帶來的地下室所有權(quán)處于不穩(wěn)定狀態(tài)。再者，業(yè)主大會(huì)作為所有權(quán)人，集中行使所有權(quán)，便于地下室日常管理和戰(zhàn)時(shí)征收、征用。
委托給物業(yè)服務(wù)企業(yè)進(jìn)行日常管理、維護(hù)。業(yè)主大會(huì)是由全體業(yè)主的議事機(jī)構(gòu)，從性質(zhì)上將屬于非贏利性社團(tuán)法人，其權(quán)利不同自然人天然取得而是登記生效，目前登記內(nèi)容尚不享有物業(yè)經(jīng)營權(quán)，不能直接從事共有物業(yè)的經(jīng)營活動(dòng)。但業(yè)主大會(huì)作為所有權(quán)人，可將自身財(cái)產(chǎn)委托給具有相應(yīng)經(jīng)營權(quán)的物業(yè)服務(wù)企業(yè)，物業(yè)服務(wù)企業(yè)作為人承擔(dān)共有物業(yè)經(jīng)營、收費(fèi)、日常維護(hù)等經(jīng)營管理活動(dòng)。物業(yè)服務(wù)企業(yè)不獨(dú)享地下室經(jīng)營成果，也不會(huì)頻繁采用強(qiáng)制措施、激烈手段催繳管理費(fèi)用，從而避免激烈沖突；通過委托經(jīng)營合同明確物業(yè)服務(wù)企業(yè)權(quán)利、義務(wù)，出項(xiàng)糾紛就有章可依；所繳納的地下室物業(yè)使用費(fèi)與全體業(yè)主利益息息相關(guān)，拖延費(fèi)用者只能成為眾矢之的，不能再一呼百應(yīng)引發(fā)更大矛盾沖突。
地下室作為共有物業(yè)，宜實(shí)行租賃制。已分割為一戶一室而獨(dú)立使用區(qū)域的地下室，相應(yīng)獨(dú)立區(qū)域?qū)嵭虚L期租賃制，以不超過民法規(guī)定20年期限優(yōu)先租賃給本棟建筑物的業(yè)主，原住擁有優(yōu)先續(xù)租權(quán)，盡可能保證長期處于穩(wěn)定使用狀態(tài)；未分割為獨(dú)立使用區(qū)域的地下停車場(chǎng)等，采取短期租賃經(jīng)營，優(yōu)先租賃給本物業(yè)管理區(qū)域業(yè)主。租賃費(fèi)率應(yīng)考慮全體業(yè)主購買地下室資金的投資價(jià)值，兼顧公平和效率。不論何種租賃方式，租賃費(fèi)用應(yīng)包含全部物業(yè)管理、維護(hù)費(fèi)用，以避免對(duì)同一物業(yè)多次收費(fèi)。地下室首先應(yīng)滿足本建筑區(qū)劃內(nèi)業(yè)主需要，對(duì)外租賃經(jīng)營時(shí)，首先應(yīng)征得業(yè)主大會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)——業(yè)主委員會(huì)的認(rèn)可，并采用高于業(yè)主價(jià)格的市場(chǎng)價(jià)，保證業(yè)主投資收益權(quán)。為解決業(yè)主大會(huì)成立前地下室等公共物業(yè)管理，開發(fā)商售房時(shí)可與業(yè)主簽訂短期租賃協(xié)議，租賃費(fèi)率宜實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)，租賃費(fèi)用視為專項(xiàng)維修資金，一同存入房管部門專用賬戶，待業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)成立后全額移交。租賃費(fèi)用扣除物業(yè)服務(wù)、管理費(fèi)用后，應(yīng)納入專項(xiàng)維修資金管理，彌補(bǔ)不足。
商品房地下室實(shí)行業(yè)主共有制，業(yè)主享有優(yōu)先租賃權(quán)，一方面方便了業(yè)主日常使用，杜絕與開發(fā)商、物業(yè)服務(wù)企業(yè)產(chǎn)生激烈矛盾沖突，另一方面把業(yè)主購買地下室的資金變成投資，日后必然產(chǎn)生一定經(jīng)濟(jì)效益，減輕了業(yè)主物業(yè)管理費(fèi)用壓力，使今后公共物業(yè)管理增加了一個(gè)可靠的資金來源。
六、結(jié)論
綜上所述，人防工程是火藥應(yīng)用于戰(zhàn)爭后出現(xiàn)的、以防空為基本功能的地下室；商品房地下室是商品房建筑區(qū)劃內(nèi)附建的以滿足業(yè)主日常生活需要為基本目的，兼顧戰(zhàn)時(shí)防空的公共配套設(shè)施，我們?cè)谔幚淼叵率业确蓡栴}時(shí)，須把二者區(qū)分開來，不能以偏概全混為一談。退一步講，必須區(qū)分人防工程中國家投資修建并維護(hù)的公共防空工程與社會(huì)投資修建并維護(hù)的民用人防工程的不同，不同的投資來源必然造成所有權(quán)歸屬、法律適用等方面的不同。綜合分析我國有關(guān)法律，結(jié)合社會(huì)現(xiàn)實(shí)情況，不難得出結(jié)論：應(yīng)該把商品房地下室建設(shè)成本攤?cè)肷唐贩夸N售價(jià)格，依照“自愿、公平、等價(jià)有償、誠實(shí)信用”的原則，實(shí)行業(yè)主共同所有制度，平時(shí)由業(yè)主共同管理以充分發(fā)揮其日常使用功能，人防部門加強(qiáng)監(jiān)督管理保障其防空效能，戰(zhàn)時(shí)通過國家征收、征用實(shí)行集中管理以發(fā)揮其防空功能。為保證商品房地下室業(yè)主共有、人防部門監(jiān)管制度的實(shí)施，應(yīng)認(rèn)真清理、修改現(xiàn)行法律法規(guī)中違背憲法等基本法的個(gè)別處所，確立商品房地下室業(yè)主共有制并完善配套管理機(jī)制，解放生產(chǎn)力，使之充分發(fā)揮平時(shí)為業(yè)主日常生活服務(wù)功能和戰(zhàn)時(shí)防空功能，更好地造福于民。
參考文獻(xiàn)：
[1]張麗娟，《甘肅省將定期公布商品房價(jià)格成本》，參見中廣網(wǎng)，來源：甘肅日?qǐng)?bào)
[2]陳岳琴,《商品房配建地下室所有權(quán)歸屬》，參見搜一百
[3]王亦君,《物權(quán)法實(shí)施掀起業(yè)主維權(quán)高潮配套法規(guī)亟待出臺(tái)》，參見房地產(chǎn)門戶-搜房網(wǎng)，來源：青年報(bào)
[4]郭宏鵬律師，《商品房地下室權(quán)屬法律問題》，參見搜房網(wǎng)搜房博客
[5]本文所引用的法律法規(guī)在文中已注明名稱及條款，僅按文中出現(xiàn)的先后順序列舉如下：
《中華人民共和國人防法》
《人民防空國有資產(chǎn)管理規(guī)定》
《中華人民共和國憲法》
《中華人民共和國立法法》
《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》
《中華人民共和國物權(quán)法》
《物業(yè)管理?xiàng)l例》
《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》
《房屋登記辦法》
