前言：本站為你精心整理了當(dāng)代行政法探討論文范文，希望能為你的創(chuàng)作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。

.行政法是調(diào)整和規(guī)范行政權(quán)的法，西方國家的行政法，自近代以來，隨著形勢的發(fā)展，特別是第二次世界大戰(zhàn)以后，民主、民族潮流的發(fā)展，逐步形成了與之相適應(yīng)的許多特點，應(yīng)該說，這是人類在法學(xué)方面的共同財富。了解這些特點，尤其是具有積極作用的一面，對研究和完善我國的行政法體系，貫徹依法行政方針，將不無裨益。

一

行政法是規(guī)范行政權(quán)的法。是規(guī)范行政權(quán)的授予、行使和對行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督的法。

近代國家權(quán)力發(fā)展的一個重要特點，是行政權(quán)的擴(kuò)張。政府從早期資本主義社會“守夜人”的角色，改變?yōu)樯鐣畹姆e極參與者。也就是說，政府不僅以消極地維持社會秩序為己任，而且進(jìn)展為積極干預(yù)經(jīng)濟(jì)和科技的發(fā)展，主動調(diào)整各種經(jīng)濟(jì)矛盾和社會矛盾，以促進(jìn)社會發(fā)展和人民福利為職責(zé)。行政法當(dāng)然與這種轉(zhuǎn)變相適應(yīng)，這就是西方常說的從消極行政法到積極行政法的轉(zhuǎn)變。西方國家在經(jīng)濟(jì)方面的宏觀調(diào)控，積極推進(jìn)科技、教育和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立和完善社會福利體系等等，都反映了積極行政法的內(nèi)容。它成為資本主義得以繼續(xù)發(fā)展的重要因素之一。但必須注意的是，在行政權(quán)擴(kuò)張的同時，十分強(qiáng)調(diào)公民基本權(quán)利的保障，強(qiáng)調(diào)對行政權(quán)的制約和監(jiān)督，這是當(dāng)代西方行政法發(fā)展的相輔相成的不可缺少的兩翼。

行政權(quán)的擴(kuò)張對當(dāng)代西方國家穩(wěn)定和發(fā)展帶來的積極影響是十分明顯的。認(rèn)為行政權(quán)的擴(kuò)張是資本主義社會進(jìn)一步腐朽沒落的表現(xiàn)的觀點，不見得完全正確。但是，這并不意味著行政權(quán)可以無所不為，可以對經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展和公民權(quán)利橫加干涉。從西方行政權(quán)的發(fā)展情況看，首先，行政權(quán)的擴(kuò)張必須有法律的授權(quán)，必須在議會控制之下；其次，行政權(quán)擴(kuò)張的范圍還是有限的。從政治上說，行政權(quán)的擴(kuò)張必須建立在充分尊重公民基本權(quán)利和自由的基礎(chǔ)之上；經(jīng)濟(jì)上則以加強(qiáng)宏觀調(diào)控和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主，強(qiáng)調(diào)維護(hù)良好的經(jīng)濟(jì)秩序；大力發(fā)展科技教育事業(yè)；通過多種途徑，建立完善的社會保障體系。從方式上看，在經(jīng)濟(jì)方面強(qiáng)調(diào)間接的宏觀的管理，通過各種經(jīng)濟(jì)杠桿，如金融、稅收、保險等，調(diào)節(jié)和平衡經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，強(qiáng)調(diào)政府的經(jīng)濟(jì)職能是為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公民生活提供良好的服務(wù)，而不是以贏利為目標(biāo)。政府很少進(jìn)入市場競爭領(lǐng)域。發(fā)展非政府的中介組織，將一些應(yīng)由社會管理的職能交給社會自我管理，從這一角度說，行政權(quán)在擴(kuò)大的同時，又有其縮小的一面。行政權(quán)擴(kuò)大的負(fù)面影響是政府濫用職權(quán)、侵犯公民權(quán)利的可能性大為增加，因此，西方行政法都強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)對政府行為的監(jiān)督。重要的如：建立各種公開制度，即所謂陽光法案；

建立各種參與制度，發(fā)展民主，完善監(jiān)督體制，如建立議會督察專員，制定行政程序法典，加強(qiáng)事先和事中監(jiān)督等等。行政權(quán)的擴(kuò)張及其制約，保障公民的基本權(quán)利，是理解當(dāng)代西方國家行政法發(fā)展變化的關(guān)鍵之一。

二

依法行政是當(dāng)代政府普遍奉行的行使行政權(quán)力的基本準(zhǔn)則，是行政法的基本原則。依法行政原則產(chǎn)生于資產(chǎn)階級奪取政權(quán)的過程中。英、法資產(chǎn)階級奪取政權(quán)都始于議會，以議會為依托與代表封建勢力的國王行政權(quán)力相斗爭。為此，英、法等國都強(qiáng)調(diào)依法行政原則，提出“無法律即無行政”，行政權(quán)必須絕對服從和遵循議會制定的法律。隨著資產(chǎn)階級全面控制政府權(quán)力以及行政權(quán)力的擴(kuò)張，再強(qiáng)調(diào)“無法律即無行政”已不能適應(yīng)時代的要求，在工業(yè)和科技高度發(fā)達(dá)的社會內(nèi)，議會已不可能包辦制定一切法律；行政機(jī)關(guān)必須有適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會迅速發(fā)展、變化的機(jī)動能力，因此，西方依法行政原則的基本內(nèi)涵已演化為法律優(yōu)先和法律保留原則。這兩項原則既保證了人民主權(quán)和法制統(tǒng)一的基本精神，又適應(yīng)了在復(fù)雜多變的現(xiàn)代社會中行政權(quán)力的適當(dāng)靈活性和機(jī)動性。

法律優(yōu)先，又稱法律優(yōu)位。這里所說的法律是指議會通過的法律。法律優(yōu)先是針對行政機(jī)關(guān)制定的法律規(guī)范提出的，在當(dāng)代各國行政立法迅速發(fā)展，從一級立法轉(zhuǎn)為多層次立法的情況下，必須保證法律的優(yōu)先地位。或者說廣義的法律規(guī)范是有位階的，法律處于最高位階。一切國家機(jī)關(guān)制定的規(guī)范，尤其是行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范，都必須與法律保持一致，以保證人民意志的至高無上，保證國家法制的統(tǒng)一。從另一意義上來理解，法律優(yōu)先也意味著下一層次的法的規(guī)范要與上一層次的保持一致，層層保持一致，也就保證了法律優(yōu)先原則的實現(xiàn)。

在一般情況下，法律優(yōu)先是指已有法律時，其他規(guī)范，尤其是行政規(guī)范必須與其一致。同樣，在法律尚未制定時，其他國家機(jī)關(guān)在憲法和法律允許的范圍內(nèi)按職權(quán)制定了規(guī)范，一旦法律頒行，其他規(guī)范若與法律有抵觸，法律優(yōu)先，其他規(guī)范必須廢止或修改。

我國憲法對法律優(yōu)先原則已作了比較明確的規(guī)定：國務(wù)院根據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)；國務(wù)院各部、各委員會根據(jù)法律、行政法規(guī)制定規(guī)章；省、市政府根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省市的地方性法規(guī)制定規(guī)章。省市人大及其常委會在和憲法、法律不抵觸的情況下制定地方性法規(guī)。如有抵觸，有權(quán)機(jī)關(guān)將予撤銷。法律優(yōu)先原則已表述得十分清楚。

法律保留是指在多位階的規(guī)范中，有些事項只能由法律規(guī)定。以保證人民意志的獨享性和權(quán)威性，保證公民的基本權(quán)利不會因行政權(quán)的擴(kuò)張而受到損害。法律保留事項一般由憲法規(guī)定。法律保留又可分為相對保留與絕對保留。相對保留是指在特殊情況下，法律可以將由其保留的事項，委托給其他國家機(jī)關(guān)主要是政府行使，根據(jù)這一原則，各國委任立法得到迅速發(fā)展；絕對保留則是指有些事項除法律外其他規(guī)范都不得規(guī)定，也不得授權(quán)。我國憲法和法律對此也有規(guī)定。憲法規(guī)定，刑事、民事和國家機(jī)構(gòu)等事項，由全國人大制定為基本法?！缎姓幜P法》規(guī)定，限制公民人身自由的事項只能由法律規(guī)定，不得授權(quán)。這就是法律的絕對保留。關(guān)于涉及公民財產(chǎn)權(quán)的處罰，由《行政處罰法》授權(quán)行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章行使。但對地方性法規(guī)和規(guī)章又作了一定限制。《行政處罰法》特別規(guī)定，規(guī)章以外的其他規(guī)范性文件一律不得設(shè)定任何行政處罰事項。這就是法律的相對保留?！缎姓幜P法》關(guān)于處罰設(shè)定權(quán)的規(guī)定，體現(xiàn)了法律保留原則中的核心內(nèi)容，凡涉及公民基本權(quán)利義務(wù)的事項，只有全國人大制定的法律才有權(quán)作出限制性規(guī)定，其他任何規(guī)范只有在法律授權(quán)的條件下才能在限定的范圍內(nèi)作出規(guī)定。

法律優(yōu)先與法律保留原則是當(dāng)代西方國家普遍奉行的法治原則，同樣也是我國實施依法行政必須遵循的基本原則。從各國憲法和法律所規(guī)定的法律優(yōu)先和法律保留原則的精神來看，其核心內(nèi)容在于保證和保護(hù)公民的基本權(quán)利和自由。

此外，還有比例原則。19世紀(jì)以來，德國提出了比例原則。目前已為世界很多國家所采納。比例原則也稱禁止過分原則。意為對公民權(quán)利的限制或不利影響，只有在公共利益“所必要”的范圍內(nèi)，方得為之。行政權(quán)行使的“手段”必須與行政“目的”相平衡，或者說，行政權(quán)的行使，雖為達(dá)成某一行政目的所必需，但給公民權(quán)利造成的不利影響，不能超過目的所要求的價值和范圍，例如，公民應(yīng)納稅50萬元，在查封、扣押其財產(chǎn)時，其價值不能超過過多。德國學(xué)者稱之謂“不可用大炮打小鳥”。在德國，廣義的比例原則還包括“適當(dāng)性原則”和“必要性原則”。比例原則在我國尚未為人們，甚至為學(xué)者所充分認(rèn)識，但如行政處罰法中規(guī)定的行政處罰必須與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)?shù)摹傲P過相當(dāng)原則”，也可認(rèn)為是屬于比例原則的內(nèi)容。

在行政自由裁量權(quán)廣泛存在的現(xiàn)代社會中，強(qiáng)調(diào)比例原則，在實踐中對正確執(zhí)行法律、保護(hù)公民權(quán)利，是有積極意義的。

三

自二次大戰(zhàn)后，貫徹公開、參與原則已成為西方國家行政法治的最重要的特點。公開，是指政務(wù)公開。公開是民主的前提，沒有公開，無從參與，也就談不上民主。因而在當(dāng)代世界民主潮流中，公開自然成為行政法治的焦點之一。公開同時也是加強(qiáng)監(jiān)督、防止腐敗的最重要的環(huán)節(jié)，“陽光是最好的防腐劑”，一切腐敗行為都產(chǎn)生于“黑箱作業(yè)”。美國最著名的“陽光下政府法”、“信息公開法”等，人們一般稱之謂“陽光法”，就是行政公開原則在法律上的重大成果，其所闡述的一些基本原則，已成為實施行政法治的共同財富。當(dāng)代各國行政法幾乎都強(qiáng)調(diào)公開原則，應(yīng)該說，我國行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)中，早已注意到公開原則的重要性，在實踐中曾產(chǎn)生并推廣過諸如三公開等原則，但由于始終沒有上升為法律制度，因而只是停留在經(jīng)驗的基礎(chǔ)上。還應(yīng)指出，在我國特殊歷史條件下形成的保密觀念，也常常與公開原則發(fā)生本不應(yīng)該發(fā)生的沖突，其中主要問題也在于如何科學(xué)地界定保密和公開的界線。從各國有關(guān)行政公開原則的法律規(guī)定看，大致包括以下內(nèi)容：

第一，公開原則意味著行政機(jī)關(guān)擁有的某公民的個人材料，都應(yīng)該無條件地向本人公開，除非有法律規(guī)定的某些特殊原因。這也應(yīng)該是我國長期歷史經(jīng)驗的總結(jié)，在個人檔案中塞入一些不利資料，還向本人保密，以至無法辯白和申訴，曾經(jīng)使多少人的前途和生活受到莫名其妙的影響，這種情況再也不應(yīng)發(fā)生。

第二，公民有權(quán)要求政府提供政治、經(jīng)濟(jì)和社會生活各個方面的信息，回答有關(guān)咨詢，以便于公民參加經(jīng)濟(jì)和社會活動，為此，政府必須創(chuàng)造各種條件。各國幾乎都在各級政府設(shè)立此類咨詢機(jī)構(gòu)。

第三，凡是政府頒布的一切涉及公民權(quán)利義務(wù)的規(guī)范性文件，必須正式公布，未經(jīng)公布的文件無效。這一原則也已為我國《行政處罰法》所確認(rèn)。

第四，凡要求公民承擔(dān)的義務(wù)，包括公民在提出各種申請時應(yīng)具備的條件、名次都必須全部具體列舉公布、通知。不能在公民提出申請時一次又一次提出新的條件和要求。有些國家都將這些條件匯編成冊，無償提供。

第五，凡涉及公民基本權(quán)利和義務(wù)的行政決定，必須公布或通知；涉及個人隱私的，應(yīng)事先告知本人，等等。

參與是民主的最重要形式之一，建立完善的普選制度，既是民主，也是參與制度。這里所說的參與是指公民直接參與行政活動。它不僅體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主的精神，也使行政機(jī)關(guān)在行政活動中能直接充分聽取公民意見，以避免錯誤和違法；同時也有利于加強(qiáng)公民對行政的監(jiān)督。已經(jīng)普遍建立起一項原則：作出影響公民基本權(quán)利義務(wù)的決定時，必須聽取對方的意見。這是一項不可動搖的原則。體現(xiàn)在具體法律制度中，第一，在行政機(jī)關(guān)制定各種影響公民權(quán)利義務(wù)的規(guī)范時，應(yīng)建立公聽程序。其具體含義是：一切涉及公民權(quán)利義務(wù)的行政規(guī)范，都必須聽取人民群眾的意見，不能不聽；所聽取的意見都要記錄在案，不能形式主義；在最后作出決定時必須表明已經(jīng)考慮了這些意見。公聽可以用召開座談會的形式，也可采用事先公布草案的形式，等等。第二，在作出具體影響公民權(quán)利義務(wù)的決定時，必須聽取相對一方當(dāng)事人的意見，即建立聽證程序。聽證程序是當(dāng)代西方各國都已普遍采用的制度。

應(yīng)該說，我國在建立公聽與聽證制度方面已邁出了可喜的步伐。無論是中央或地方行政機(jī)關(guān)，在制定規(guī)范時，很多都召開座談會聽取意見；有些還將規(guī)范草案公諸于眾，聽取意見，取得了很好的效果，只是絕大多數(shù)還是經(jīng)驗作法，尚未上升為法定程序。

聽證制度自行政處罰法公布后，已經(jīng)成為我國行政法律制度中最年輕而又充滿活力的制度。在其后的《價格法》中再一次被接受。但是，從目前情況看，我國聽證制度不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)未達(dá)到應(yīng)該普遍使用的程度，而且有關(guān)如何運用聽證的規(guī)范，如，關(guān)于聽證的范圍、聽證的基本規(guī)則等，也只停留在原則規(guī)定的階段，還沒有具體化。當(dāng)然，作為一項新制度，這種情況是不可避免的?？梢源_信，作為行政參與、民主和監(jiān)督制度中最重要的制度之一，聽證制度將會在我國得到迅速的發(fā)展。

四

行政組織、編制的法定化。

行政機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、效率低下等等，也是西方各國共同存在的問題。在解決這些問題方面，各國大都采取了下列措施：

第一，嚴(yán)格奉行職權(quán)法定原則。職權(quán)法定原則一方面說明行政機(jī)關(guān)的職權(quán)只能來自法律的授權(quán)，凡是法律沒有授權(quán)的，行政機(jī)關(guān)就不得行使此項職權(quán)；另一方面，也為了通過法律授權(quán)，明確職責(zé)范圍，不致發(fā)生交叉和沖突。行政權(quán)力必須由人民通過法律授予，行政機(jī)關(guān)自己不能為自己授權(quán)。一項權(quán)力只能授予一個行政機(jī)關(guān)，這是現(xiàn)代行政最基本的原則。法律授權(quán)通過兩種形式：一是制定行政機(jī)關(guān)組織法，規(guī)定該機(jī)關(guān)的性質(zhì)、地位、內(nèi)部結(jié)構(gòu)、活動原則、編制等等，當(dāng)然還有職責(zé)權(quán)限。這種規(guī)定一般比較原則，它在大的方面劃定了行政職權(quán)的范圍；二是在通過具體單行法律時，明確該法律由哪一行政機(jī)關(guān)執(zhí)行，這就更為具體和確定。尤其是在一些可能會涉及兩個機(jī)關(guān)職權(quán)范圍的事項，通過單行法授予其中一個機(jī)關(guān)，其他機(jī)關(guān)就不再具有此項職權(quán)。因此，目前西方國家一般都很少產(chǎn)生職權(quán)交叉和沖突。

第二，機(jī)構(gòu)、編制法定原則。縱觀西方國家控制機(jī)構(gòu)和編制的手段，無非是財政與法律，一般是兩者兼用。例如美國在成立某一行政機(jī)關(guān)前，必須首先向國會提出法案，說明該機(jī)關(guān)成立的必要、性質(zhì)、地位、職權(quán)、編制等等，據(jù)此確定經(jīng)費。如果要增加編制，就要改變預(yù)算，這就首先要得到總統(tǒng)所屬預(yù)算與行政管理局的同意，納入政府預(yù)算。這一關(guān)就很難通過，因為西方國家的財政是由議會掌握的，并不容易批準(zhǔn)。

日本是最注意運用法律手段控制編制并取得成功的國家，本世紀(jì)50年代，日本行政機(jī)關(guān)同樣機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事，以致嚴(yán)重影響正要起飛的日本經(jīng)濟(jì)。為解決這一問題，日本首先制定了一套完整的行政機(jī)關(guān)組織法，明確了政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置、權(quán)限和崗位，然后再通過總定員令，即每年公布一次總編制數(shù)的辦法，將編制從總體上控制住。日本沒有采用裁員的辦法，因為裁員后的安置問題是極為棘手的。且不利于行政管理的連續(xù)性和穩(wěn)定性?？偠▎T令首先是從總數(shù)上控制住了今后編制數(shù)，使之將不再擴(kuò)大，進(jìn)而要求在自然減員中逐年減去2％。教育衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展所需編制，也仍在總定員中解決，這樣，每年遞減的數(shù)字實際上不止2％。如此持之以恒，幾十年來，事業(yè)發(fā)展了，但編制總數(shù)卻減少了。日本成為世界公認(rèn)的最精簡、效率最高的國家之一。

第三，建立公務(wù)員制度。目前世界各發(fā)達(dá)國家?guī)缀醵家呀⑵鸸珓?wù)員制度，而且無例外地是法律制度。公務(wù)員制度首先是把住進(jìn)口，通過考試、考核，實行公平、嚴(yán)格的擇優(yōu)錄用制度，保證公務(wù)員隊伍的優(yōu)化，這是保證公務(wù)員隊伍素質(zhì)水平的重要條件。在此基礎(chǔ)上設(shè)置一系列考核、培訓(xùn)、晉升、獎懲、待遇等制度，建立起一套公務(wù)員職業(yè)道德規(guī)范，使公務(wù)員成為一支穩(wěn)定的、保障行政機(jī)關(guān)科學(xué)運轉(zhuǎn)的有生力量。

西方國家的公務(wù)員一般分為政務(wù)類和業(yè)務(wù)類，以適應(yīng)多黨制的需要。政務(wù)類公務(wù)員為內(nèi)閣組成人員，隨政黨共進(jìn)退；業(yè)務(wù)類官員為副部長以下人員，無過錯長期任職。其作用在于：第一，保持政局的穩(wěn)定和政策的連貫性；第二，保證有一支較強(qiáng)的專業(yè)隊伍；第三，政務(wù)類公務(wù)員承擔(dān)的是政治責(zé)任，業(yè)務(wù)類公務(wù)員承擔(dān)的是紀(jì)律責(zé)任。這將有利于加強(qiáng)對政務(wù)類官員的監(jiān)督。

五

國家機(jī)關(guān)不得從事營利性活動的原則。

行政機(jī)關(guān)擁有行政權(quán)力，如果行政機(jī)關(guān)可以從事營利性活動或其他行為，得到除法定財政撥款以外的其他收入，不管通過何種手段，都必將帶來嚴(yán)重后果。首先，行政權(quán)力將偏離為公民服務(wù)的軌道，行政機(jī)關(guān)將忙于“創(chuàng)收”而不以保護(hù)公民權(quán)利為己任。其次，公民除納稅外，還將承擔(dān)沉重的其他負(fù)擔(dān)。再次，權(quán)力一旦與營利相結(jié)合，腐敗將是必然的、不可避免的。行政權(quán)力也就成為生財?shù)墓ぞ?。美國在建國初期曾有過所謂戰(zhàn)利品歸勝利者所有的分贓制時代。某一黨在選舉中取得勝利，就立即將“肥缺”分給獲勝者，由此取得經(jīng)濟(jì)利益。由于分贓不均，最后導(dǎo)致發(fā)生刺殺總統(tǒng)的事件。這是以后促使美國實行公務(wù)員制度，嚴(yán)格實行行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員不得從事營利性活動的原則的重要原因。毫無疑問，行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時，總有可能與金錢打交道，有些服務(wù)工作需要收取一些成本費用；尤其是對少數(shù)人服務(wù)的項目。但所收入的任何費用，必須全部徹底上交國庫。國家機(jī)關(guān)的開支只能來源于財政撥款。即使是國家投資，也限于社會公益性質(zhì)的諸如道路、公交、教育等方面，其目的在于為公民的經(jīng)濟(jì)與社會生活提供服務(wù)而不是以營利為主要目的。

應(yīng)該說，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，產(chǎn)生權(quán)錢交易的腐敗現(xiàn)象，是不可避免的，為保證政權(quán)的穩(wěn)定，各國都采取許多措施，為防止和打擊腐敗而斗爭。首先是健全和完善制度，從制度上堵塞一切產(chǎn)生腐敗的可能，諸如實行嚴(yán)格的財會制度、審計制度、存款實名制度等等；其次是發(fā)動新聞輿論，使之無處不在，以使腐敗無藏身之地。

我國的《行政處罰法》已明確規(guī)定，在處罰領(lǐng)域，必須嚴(yán)格實行收支兩條線，行政機(jī)關(guān)必須將罰款全部上交國庫；行政機(jī)關(guān)本身對經(jīng)費的需要，由財政部門另行撥款，與罰款無關(guān)。行政處罰法的這一規(guī)定有普遍意義，應(yīng)為行政機(jī)關(guān)的所有與金錢有關(guān)的一切活動所普遍遵循。

六

普遍實行行政程序法典化。

行政程序法典化，是西方當(dāng)代法治國行政法治實踐中最重大的事件之一。行政程序法制化，在很大程度上保證了依法行政原則的落實。隨著時間的推移，其重要性正在為世界各國越來越多的人所認(rèn)識。

行政程序法典化，始于19世紀(jì)，迄今可認(rèn)為已有兩次高潮。第一次高潮大致在19世紀(jì)末20世紀(jì)初。1884年德國巴登邦與1889年西班牙制定的行政程序法，可能是目前最早見到的程序法典。一般認(rèn)為，隨著資本主義的發(fā)展，官僚主義、效率低下，是影響經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，因而成為公眾攻擊的目標(biāo)的重要原因之一。為提高行政效率，歐洲一些國家開始嘗試制定行政法典。但是，行政管理的繁復(fù)性和多變性，使制定實體法典相當(dāng)困難，而制定程序法典卻相對比較容易。此后。1926年奧地利，1926年德國突林根邦，1928年捷克，1928年波蘭，1930年南斯拉夫，1931年德國符騰堡邦等，都制定了行政程序法典，從而形成了制定行政程序法典的第一次高潮。這一時期的行政程序法，大都以提高行政效率為目標(biāo)模式。行政程序法典化的第二次高潮，可以1946年頒布的美國行政程序法為起點。第二次世界大戰(zhàn)前后行政權(quán)力的擴(kuò)大和強(qiáng)化，使限制或侵害公民權(quán)益的事情增多，因此，保護(hù)公民權(quán)益，監(jiān)督行政權(quán)力，成為行政程序法典化的主題。美國行政程序法就是其中的代表。隨之發(fā)展成為各國制定和修改行政程序法的第二次高潮，并把保護(hù)公民權(quán)益作為修訂的主要內(nèi)容。這次高潮延續(xù)至今，方興未艾。值得注意的是，亞洲國家也加入了這一行列，反復(fù)修改了近30年的日本行政程序法，終于完成，于1993年11月12日正式通過公布，韓國于1987年頒布《行政程序法》，澳門地區(qū)的《行政程序法典》則于1995年3月1日起施行。在美國行政程序法以后頒布或修改的行政程序法典，大都將保護(hù)公民權(quán)益和提高行政效率的兩大目標(biāo)結(jié)合起來，呈現(xiàn)出新的時代特點。

我國是一個輕程序重實體的國家，對行政程序的重視始于80年代。我國憲法對行政程序中的公開、參與制度等等都作了原則規(guī)定。80年代后期開始的對行政訴訟制度的討論，同時也涉及行政程序。1989年頒布的行政訴訟法，將行政機(jī)關(guān)的具體行政行為是否符合法定行政程序作為衡量其是否合法的三大條件之一，違反法定程序的將予撤銷。這就大大提高了人們對行政程序的認(rèn)識。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，研究行政程序法的熱情，制定行政程序法的呼聲，都日益高漲，但是，由于考慮到中國缺乏行政程序的基礎(chǔ)，研究工作也有待深入，因此，中國有關(guān)程序立法采取分散進(jìn)行的辦法。1996年頒布的《行政處罰法》就是其中之一，此后還將制定行政許可、收費、強(qiáng)制等法律，在時機(jī)成熟時，繼續(xù)制定行政程序法。

行政程序法是行政法中的基本法，行政管理雖然紛繁復(fù)雜，但仍有其共同的方面，如果不將這些共同的方面統(tǒng)一起來，由各級行政機(jī)關(guān)或部門自行其是，在行政權(quán)力日益擴(kuò)大的情況下，就難以控制官僚主義、效率低下，以至于侵犯公民權(quán)益等各種情況的發(fā)生。以美國的聽證程序為例，美國的社會福利部門是與公民接觸最多的部門之一，社會福利金的發(fā)放直接影響公民生活，為此，美國在社會福利部門設(shè)置了眾多的行政法官，即聽證官。如某公民原應(yīng)得到社會救濟(jì)金為800美元，但發(fā)放部門只給了500美元，該公民可向該部門詢問原因，提出要求增至800美元，如該部門不同意，該公民即可向設(shè)于其上級機(jī)關(guān)的行政法官申訴，要求聽證，電話、寫信、自去都可。行政法官定下日期請有關(guān)部門與申請人同時到達(dá)，聽取雙方意見后，于法定日期內(nèi)作出給予或不給予的裁決。如該公民在裁決后仍有意見，則可向法院起訴。這一簡單的聽證制度，起到了及時解決政府與公民之間的糾紛，緩和社會矛盾，穩(wěn)定社會秩序，并加強(qiáng)對行政的監(jiān)督等多方面功能。聽證程序類似于我國的復(fù)議程序，但范圍更廣，程序更明確而簡便。尤其值得注意的是，行政法官相對比較獨立，其考試、錄用、考核、晉升、待遇等全部由全國人事局統(tǒng)一管理，不受其所在工作部門的影響，因而其作出的決定比較公正，而公正，正是解決糾紛的關(guān)鍵。行政程序法的施行，使紛繁復(fù)雜的行政權(quán)的行使得到基礎(chǔ)性的統(tǒng)一，因而大大提高了行政效率。公開、參與原則通過程序法得以落實。對依法行政和公民權(quán)益的保護(hù)，從主要依靠事后的司法監(jiān)督，增加了通過行政程序，使政府進(jìn)行自覺的事中監(jiān)督和事先監(jiān)督，從而大大擴(kuò)大了監(jiān)督的范圍，促進(jìn)行政法治的發(fā)展。

七

加強(qiáng)和健全行政監(jiān)督機(jī)制。

加強(qiáng)對行政的監(jiān)督，是戰(zhàn)后各國行政法的共同話題。首先是加強(qiáng)議會監(jiān)督。如瑞典率先建立了議會督察專員制度，公民在受到行政侵權(quán)后，可以直接找議會督察專員申訴，專員有權(quán)直接向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出意見。這一制度后來迅速為各國所仿效，取得了很好的效果。加強(qiáng)議會專門委員會的監(jiān)督功能，也是強(qiáng)化議會監(jiān)督的重要方面，如德國議會建立了與政府各部門大致對應(yīng)的各種專門委員會以加強(qiáng)監(jiān)督，其中，財政委員會更特別注意發(fā)揮審計的作用，嚴(yán)格審查財政撥款和支出。由于西方的財政預(yù)算是由議會掌握的，因此，議會對政府在財政方面的監(jiān)督是相當(dāng)強(qiáng)有力的。

司法監(jiān)督仍然是最重要的監(jiān)督力量，戰(zhàn)后各國在行政訴訟范圍方面，幾乎都從列舉式改為概括式，并將抽象行政行為的審查也納入訴訟軌道，擴(kuò)大了行政訴訟的范圍。其中如美國的違憲審查制度、德國的憲法法院，特別強(qiáng)化了憲法實施的保障，大大提高了行政法治的水平。三權(quán)分立體制和司法獨立，使司法監(jiān)督成為所有行政監(jiān)督中最強(qiáng)有力的監(jiān)督。

戰(zhàn)后世界各國政府也都重視加強(qiáng)行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督。英國的行政裁判制度、美國的行政法官制度等等，在加強(qiáng)這些制度時，西方各國都遵循了“自己不能當(dāng)自己法官”的原則，力求即使是行政系統(tǒng)內(nèi)的裁決，也要做到公正，例如英國行政裁判所的首席裁決員，要由大法官任命，或在大法官指定的名單中任命。美國的行政法官的獎懲任免由全國人事管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，不受本機(jī)關(guān)的影響，有些州甚至將行政法官集中管理，以脫離本行政機(jī)關(guān)等等。公正是行政裁決的生命，要做到公正，第一，必須使裁判者能相對獨立，保持其超脫的地位。第二，必須公開進(jìn)行，雙方所持證據(jù)必須經(jīng)過質(zhì)證，才能采信。當(dāng)然，行政系統(tǒng)內(nèi)部的裁判活動，無論如何，其公正性總遜于另一系統(tǒng)的司法監(jiān)督。正因此，經(jīng)行政裁決的案件，都可請求司法復(fù)審。司法最終裁決，是各國都無例外遵循的原則。

毫無疑問，輿論監(jiān)督雖然并不直接產(chǎn)生法律效力，但它是最廣泛最有力的監(jiān)督。強(qiáng)有力的、無所不在的輿論監(jiān)督，被稱為立法、司法、行政以外的第四種權(quán)力。

行政程序法是行政法中的基本法，行政管理雖然紛繁復(fù)雜，但仍有其共同的方面，如果不將這些共同的方面統(tǒng)一起來，由各級行政機(jī)關(guān)或部門自行其是，在行政權(quán)力日益擴(kuò)大的情況下，就難以控制官僚主義、效率低下，以至于侵犯公民權(quán)益等各種情況的發(fā)生。以美國的聽證程序為例，美國的社會福利部門是與公民接觸最多的部門之一，社會福利金的發(fā)放直接影響公民生活，為此，美國在社會福利部門設(shè)置了眾多的行政法官，即聽證官。如某公民原應(yīng)得到社會救濟(jì)金為800美元，但發(fā)放部門只給了500美元，該公民可向該部門詢問原因，提出要求增至800美元，如該部門不同意，該公民即可向設(shè)于其上級機(jī)關(guān)的行政法官申訴，要求聽證，電話、寫信、自去都可。行政法官定下日期請有關(guān)部門與申請人同時到達(dá)，聽取雙方意見后，于法定日期內(nèi)作出給予或不給予的裁決。如該公民在裁決后仍有意見，則可向法院起訴。這一簡單的聽證制度，起到了及時解決政府與公民之間的糾紛，緩和社會矛盾，穩(wěn)定社會秩序，并加強(qiáng)對行政的監(jiān)督等多方面功能。聽證程序類似于我國的復(fù)議程序，但范圍更廣，程序更明確而簡便。尤其值得注意的是，行政法官相對比較獨立，其考試、錄用、考核、晉升、待遇等全部由全國人事局統(tǒng)一管理，不受其所在工作部門的影響，因而其作出的決定比較公正，而公正，正是解決糾紛的關(guān)鍵。行政程序法的施行，使紛繁復(fù)雜的行政權(quán)的行使得到基礎(chǔ)性的統(tǒng)一，因而大大提高了行政效率。公開、參與原則通過程序法得以落實。對依法行政和公民權(quán)益的保護(hù)，從主要依靠事后的司法監(jiān)督，增加了通過行政程序，使政府進(jìn)行自覺的事中監(jiān)督和事先監(jiān)督，從而大大擴(kuò)大了監(jiān)督的范圍，促進(jìn)行政法治的發(fā)展。

七

加強(qiáng)和健全行政監(jiān)督機(jī)制。

加強(qiáng)對行政的監(jiān)督，是戰(zhàn)后各國行政法的共同話題。首先是加強(qiáng)議會監(jiān)督。如瑞典率先建立了議會督察專員制度，公民在受到行政侵權(quán)后，可以直接找議會督察專員申訴，專員有權(quán)直接向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出意見。這一制度后來迅速為各國所仿效，取得了很好的效果。加強(qiáng)議會專門委員會的監(jiān)督功能，也是強(qiáng)化議會監(jiān)督的重要方面，如德國議會建立了與政府各部門大致對應(yīng)的各種專門委員會以加強(qiáng)監(jiān)督，其中，財政委員會更特別注意發(fā)揮審計的作用，嚴(yán)格審查財政撥款和支出。由于西方的財政預(yù)算是由議會掌握的，因此，議會對政府在財政方面的監(jiān)督是相當(dāng)強(qiáng)有力的。

司法監(jiān)督仍然是最重要的監(jiān)督力量，戰(zhàn)后各國在行政訴訟范圍方面，幾乎都從列舉式改為概括式，并將抽象行政行為的審查也納入訴訟軌道，擴(kuò)大了行政訴訟的范圍。其中如美國的違憲審查制度、德國的憲法法院，特別強(qiáng)化了憲法實施的保障，大大提高了行政法治的水平。三權(quán)分立體制和司法獨立，使司法監(jiān)督成為所有行政監(jiān)督中最強(qiáng)有力的監(jiān)督。

戰(zhàn)后世界各國政府也都重視加強(qiáng)行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督。英國的行政裁判制度、美國的行政法官制度等等，在加強(qiáng)這些制度時，西方各國都遵循了“自己不能當(dāng)自己法官”的原則，力求即使是行政系統(tǒng)內(nèi)的裁決，也要做到公正，例如英國行政裁判所的首席裁決員，要由大法官任命，或在大法官指定的名單中任命。美國的行政法官的獎懲任免由全國人事管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，不受本機(jī)關(guān)的影響，有些州甚至將行政法官集中管理，以脫離本行政機(jī)關(guān)等等。公正是行政裁決的生命，要做到公正，第一，必須使裁判者能相對獨立，保持其超脫的地位。第二，必須公開進(jìn)行，雙方所持證據(jù)必須經(jīng)過質(zhì)證，才能采信。當(dāng)然，行政系統(tǒng)內(nèi)部的裁判活動，無論如何，其公正性總遜于另一系統(tǒng)的司法監(jiān)督。正因此，經(jīng)行政裁決的案件，都可請求司法復(fù)審。司法最終裁決，是各國都無例外遵循的原則。

毫無疑問，輿論監(jiān)督雖然并不直接產(chǎn)生法律效力，但它是最廣泛最有力的監(jiān)督。強(qiáng)有力的、無所不在的輿論監(jiān)督，被稱為立法、司法、行政以外的第四種權(quán)力。