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【摘要】：檢驗檢疫是一種重要的涉外行政執(zhí)法活動，完善檢驗檢疫行政執(zhí)法責任制勢在必行。檢驗檢疫行政執(zhí)法責任制以現(xiàn)代治理學的科學系統(tǒng)理論為指導，以“以人為本”的行政執(zhí)法理念，以可持續(xù)發(fā)展的要求為基本方式，是質(zhì)量治理、績效治理、能級治理“三位一體”綜合行政治理體系。它要求完善執(zhí)法依據(jù)的梳理工作、執(zhí)法權責的規(guī)范工作、執(zhí)法責任的落實工作、執(zhí)法職員的教育培訓工作，并建立執(zhí)法責任制信息化平臺。

【關鍵詞】：檢驗檢疫行政執(zhí)法綜合行政治理體系

行政執(zhí)法責任制是規(guī)范和監(jiān)視行政機關行政執(zhí)法活動的一項重要制度。推行行政執(zhí)法責任制是行政機關在實際工作中堅持依法治國基本方略，貫徹落實《全面推進依法行政實施綱要》的具體體現(xiàn)，也是行政機關建設服務型政府，“形成權責一致、分工公道、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)視有力的行政治理體制”的必然要求。

一、檢驗檢疫工作是一種重要的涉外行政執(zhí)法活動

行政執(zhí)法是指享有行政權能的組織運用行政權對行政相對人所作的法律行為。檢驗檢疫機構是國家設立在國境口岸，依法對進出口貨物和進出境職員、交通運輸工具實施檢驗檢疫的部分。檢驗檢疫機構運用職權，監(jiān)視檢查行政相對人遵守檢驗檢疫法律法規(guī)的情況，監(jiān)管行政相對人涉及檢驗檢疫范疇的活動和行為，制止、查處行政相對人的違法行為。因此檢驗檢疫工作屬于典型的涉外行政執(zhí)法。

檢驗檢疫行政執(zhí)法的主要目標，一是防止傳染病疫情、動植物疫病疫情和有毒有害物質(zhì)經(jīng)過口岸傳進傳出；二是監(jiān)管進出口產(chǎn)品的安全質(zhì)量，保障人體健康與生命安全。近年來，檢驗檢疫機構忠于職守、嚴把國門，有效處置了“非典”、禽流感、口蹄疫、瘋牛病、蘇丹紅、孔雀石綠等重大突發(fā)疫情和食品安全事件；成功應對了日本、歐盟等國家或組織的技術貿(mào)易壁壘；出色完成了產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全專項整治任務?？梢哉f，檢驗檢疫行政執(zhí)法不僅直接關系到國家外貿(mào)發(fā)展和經(jīng)濟安全，更是與人民群眾的衣食住行、公共利益乃至健康安全息息相關。

近年來，我國貨物進出口、職員出進境始終保持高速增長態(tài)勢。2007年全年貨物進出口總額為21738億美元，比2006年增長23.5%.其中，出口12180億美元，增長25.7%；進口9558億美元，增長20.8%.2007年全國口岸出進境職員3.45億人次，比2006年增長8.38%；出進境交通運輸工具2215.54萬輛（架、列、艘）次，比2006年增長5.3%，其中，機動車輛2114.31萬輛次、飛機42.74萬架次、火車6.09萬列次、船舶52.39萬艘次，分別比2006年增長5.12%、16.16%、7.74％和3.96%.隨著國際貿(mào)易和職員交流的不斷擴大，檢驗檢疫行政執(zhí)法也承受著工作量持續(xù)增長的壓力。

除了工作量不斷增長外，近年來，檢驗檢疫行政執(zhí)法還面臨著前所未有的嚴重挑戰(zhàn)。一是國際上的疫病疫情，如禽流感、艾滋病、瘋牛病、馬爾堡病毒等呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢；同時，過往未關注的有毒有害物質(zhì)，如二惡英、“蘇丹紅”等逐漸演變成新的安全危害。隨著國際間職員與物資往來的日益擴大，這些嚴重危害人體健康、生命安全和經(jīng)濟社會發(fā)展的疫病疫情和有毒有害物質(zhì)正以驚人的速度通過職員、貨物和運輸工具傳播、蔓延。以艾滋病為例，1981年在美國洛杉磯發(fā)現(xiàn)第一例艾滋病后，病毒迅速在全球傳播。截至2007年底，全球大約有3300萬（3000—3600萬）人感染艾滋病病毒，其中2007年一年就有270萬（160—390萬）人感染，有200萬（180—230萬）人因罹患艾滋病死亡。中國的情況同樣不容樂觀，據(jù)衛(wèi)生部、聯(lián)合國艾滋病規(guī)劃署和世界衛(wèi)生組織聯(lián)合測算：至2007年底，我國艾滋病病毒感染者和病人約70萬（55～85萬人），其中艾滋病病人8.5萬（8～9萬人）；當年新發(fā)艾滋病病毒感染者5萬（4～6萬人），當年因艾滋病死亡2萬（1.5～2.5萬人）。二是隨著中國在世界貿(mào)易中的份量日益加重，對華國際貿(mào)易爭端明顯增多。據(jù)世界貿(mào)易組織統(tǒng)計，2007年上半年全球反傾銷僅立案49起，較2006年同期減少43起，下降約47%.然而，國外對華反傾銷新立案數(shù)目卻未下降，我國已連續(xù)13年景為全球遭受反傾銷調(diào)查最多的國家。從1995至2006年，中國累計遭受國外反傾銷調(diào)查536起，占全球反傾銷案例總數(shù)的17.6%.此外，在國際經(jīng)濟全球化的同時，貿(mào)易保護主義有所抬頭，把產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全題目作為技術性貿(mào)易壁壘，正成為國際貿(mào)易保護主義的一個新特點。中國出口產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全題目更是由于一些政治因素的影響，出現(xiàn)了國際化、政治化的新趨勢。例如，2007年，一些國家和境外媒體就曾針對中國產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全進行炒作，“中國制造”一度遭遇信譽危機。據(jù)測算，最近11年來，中國因反傾銷調(diào)查、反補貼調(diào)查、技術性壁壘等貿(mào)易摩擦，減少出口400億至500億美元。這些情況說明，中國已進進貿(mào)易摩擦多發(fā)期。

檢驗檢疫行政執(zhí)法所承擔的責任，所面臨的壓力與挑戰(zhàn)，說明了檢驗檢疫執(zhí)法工作的重要性和必要性，同時也說明檢驗檢疫機構必須規(guī)范行政執(zhí)法工作，加強對行政執(zhí)法活動的監(jiān)視。唯有如此，才能適應形勢發(fā)展的要求，從根本上進步依法行政的能力和水平，有效履行好為國家和人民把關的職責。

二、完善檢驗檢疫行政執(zhí)法責任制勢在必行

法治建設是構建社會主義***社會的必然要求。然而，法治不是法律法規(guī)、部分規(guī)章的簡單堆砌，而是要求國家權力的行使和社會成員的活動都要嚴格依法辦事。對行政執(zhí)法機關而言，法治建設不僅僅是賦予行政執(zhí)法機關必要的權力，以監(jiān)視行政相對人的行為是否符正當律規(guī)定；更重要的是給行政執(zhí)法機關提出了明確的責任要求，行政執(zhí)法機關必須依法行政，推行行政執(zhí)法責任制，“按照法定權限和程序行使權力、履行職責”。

現(xiàn)階段，不少地方、部分推行行政執(zhí)法責任制都取得了一些成效：一是理順了行政機關的執(zhí)法職責、明晰了行政責任，在不同程度上解決了“依法打架”的現(xiàn)象；二是建立健全了規(guī)范行政執(zhí)法的若干制度，改善了行政執(zhí)法，進步了行政執(zhí)法水平；三是探索了行政機關之間的監(jiān)視機制。但是推行行政執(zhí)法責任制，在行政執(zhí)法機關自身建設的環(huán)節(jié)，還存在一些不容忽視的題目：第一，行政執(zhí)法機關內(nèi)設部分的職責需要進一步明晰。當前我國行政執(zhí)法機關的職責已經(jīng)基本理順，但是行政執(zhí)法機關內(nèi)設部分的職責還不夠明確。由于行政執(zhí)法是全方位、多層次的活動，內(nèi)容龐雜，范圍廣泛，職責不明，在行政執(zhí)法機關內(nèi)部就會出現(xiàn)“見利益就上，遇責任就退，發(fā)生題目害怕承擔責任、互相推諉扯皮”的現(xiàn)象。第二，行政執(zhí)法責任追究制度需要進一步完善。在行政執(zhí)法機關制定的規(guī)章或者制度中，對行政執(zhí)法機關和行政執(zhí)法職員的違法責任都有規(guī)定，但是對日常行政執(zhí)法活動中執(zhí)法過錯或者執(zhí)法差錯的責任規(guī)定往往不夠具體，只是提到要承擔責任，至于由誰來承擔責任，承擔什么樣的責任則不夠明確，使責任制度的內(nèi)容不夠完整。第三，行政執(zhí)法監(jiān)視檢查需要進一步加強。近年來，行政執(zhí)法機關開展了大量的、多樣的執(zhí)法監(jiān)視檢*。查活動，但是從形式上看，往往重視突擊性的監(jiān)視檢查，忽視經(jīng)常性的監(jiān)視檢查；從內(nèi)容上看，往往重視事后監(jiān)視，忽視事前預防和事中監(jiān)視。

作為重要的涉外行政執(zhí)法機關，檢驗檢疫機構承擔著嚴把國門、嚴防疫情疫病傳進傳出，促進國家對外經(jīng)濟健康發(fā)展的重要使命，需要建立一套科學有效的行政執(zhí)法責任治理體系。但是，檢驗檢疫機構在自身建設方面還存在一些薄弱環(huán)節(jié)。因此，要注重加強自身建設，通過完善檢驗檢疫行政執(zhí)法責任制，加強自我規(guī)范和監(jiān)視，促使內(nèi)設部分及執(zhí)法職員嚴格履行法定職責，保證檢驗檢疫法律法規(guī)、規(guī)章制度的正確實施，進步依法行政水平。

三、完善檢驗檢疫行政執(zhí)法責任制的思路

檢驗檢疫機構完善行政執(zhí)法責任制，必須廣泛鑒戒國內(nèi)外經(jīng)驗，明確完善行政執(zhí)法責任制的思路。

從理論來講，檢驗檢疫機構完善行政執(zhí)法責任制必須以現(xiàn)代治理學的科學系統(tǒng)理論為指導。也就是用科學化、標準化的治理方法代替經(jīng)驗治理，建立規(guī)范一致的辦事程序和工作方法，使各項執(zhí)法工作也能夠像產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)一樣，有計劃有步驟地進行。同時，還要將行政執(zhí)法目標分解成若干層級的子目標，并為每個目標確定公道的目標值與測評制度。在此基礎上綜合運用信息論、控制論、運籌學等方法，實現(xiàn)對行政執(zhí)法行為系統(tǒng)、科學的治理。

從理念來講，檢驗檢疫機構完善行政執(zhí)法責任制必須體現(xiàn)“以人為本”的行政執(zhí)法理念。對外，要以行政相對人作為檢驗檢疫行政執(zhí)法工作的關注焦點，圍繞進步執(zhí)法有效性和行政相對人的滿足度，履行好檢驗檢疫機構的執(zhí)法職責。對內(nèi)，要全面關注行政執(zhí)法職員的全面發(fā)展，建立規(guī)范與指導工作的制度機制、有效監(jiān)視的責任機制和促進素質(zhì)進步的能力機制，實現(xiàn)檢驗檢疫機構的規(guī)范治理。

從方式來講，檢驗檢疫機構完善行政執(zhí)法責任制必須符合可持續(xù)發(fā)展的要求。也就是要建立決策、執(zhí)行、監(jiān)視、反饋的閉環(huán)治理模式。通過制定制度、貫徹實施、監(jiān)視檢查、整改進步，不斷總結成功的經(jīng)驗、改進存在的題目，并將好的經(jīng)驗、好的做法、好的措施固化為制度。這種周而復始，循環(huán)往復，環(huán)環(huán)相扣的方式，可以促使檢驗檢疫機構不斷提升依法行政的水平。

基于這樣的思路，北京出進境檢驗檢疫局（以下簡稱“北京檢驗檢疫局”）在國家質(zhì)檢總局和國內(nèi)著名治理學專家的指導參與下，采用質(zhì)量治理、績效治理、能級治理等方法，構建起“三位一體”綜合行政治理體系，并依托該體系完善了檢驗檢疫行政執(zhí)法責任制。

概括起來說，“三位一體”綜合行政治理體系就是分別建立起一套符合IS09000國際質(zhì)量標準的質(zhì)量治理體系、一套可以客觀公正評定工作職員實際業(yè)績的績效治理體系、一套能夠激勵工作職員不斷進步自身能力的能級治理體系，并建設一個能運用各方面信息資源，快速存儲匯總、統(tǒng)計分析、查詢報告等功能的計算機信息化治理平臺，以實現(xiàn)整個體系正確、高效、可靠地運行。所謂“三位一體”，就是把質(zhì)量治理、績效治理和能級治理相整合，使三者取長補短，發(fā)揮出治理協(xié)力，形成整體上風。

在該體系中，質(zhì)量治理是基礎，解決的是“做什么”和“如何做”的題目；績效治理是核心，解決的是“做得如何”和“做好做壞怎么辦”的題目；能級治理是落腳點，解決的是“如何做得更好”和“防止做不好”的題目。形象地說，“三位一體”綜合行政治理體系比如一個城市的道路交通治理體系，質(zhì)量治理比如是交通法規(guī)，不遵守交通法規(guī)，交通就會陷進混亂、癱瘓，甚至發(fā)生交通事故；績效治理就是交通***，司機開車是不是遵章守紀，出了事故該誰負責，都由他裁決；能級治理就像是駕校，司機要學交規(guī)，進步駕駛水平，就要科學培訓。

四、完善檢驗檢疫行政執(zhí)法責任制的做法

北京檢驗檢疫局完善行政執(zhí)法責任制，主要是通過“三位一體”綜合行政治理體系，以質(zhì)量治理定規(guī)范、以績效治理促落實、以能級治理抓素質(zhì)，在梳理執(zhí)法依據(jù)的條件下，將執(zhí)法職責層層分解，把權力和責任逐級落實到內(nèi)設部分和具體執(zhí)法職員身上，通過考核和培訓，并進行相應的獎罰。

1．完善執(zhí)法依據(jù)的梳理工作。梳理清楚行政執(zhí)法機關的執(zhí)法依據(jù)，是規(guī)范行政執(zhí)法機關和行政執(zhí)法職員權責的條件。因此，進一步完善執(zhí)法依據(jù)梳理工作，便成為完善行政執(zhí)法責任制的一個重要環(huán)節(jié)。在梳理執(zhí)法依據(jù)方面，北京檢驗檢疫局幾年前就已經(jīng)系統(tǒng)地整理了所執(zhí)行的法律法規(guī)、規(guī)章制度、標準規(guī)程、規(guī)范性文件，及時清理、修訂、廢止了一些不適宜的規(guī)定。終極，根據(jù)執(zhí)法依據(jù)種類、法律效力等級、出臺時間以及執(zhí)法行為種別，形成了北京地區(qū)檢驗檢疫執(zhí)法依據(jù)清單。在此基礎上，按照質(zhì)量治理體系運行要求，建立起實時更新的執(zhí)法依據(jù)清單維護機制，使梳理執(zhí)法依據(jù)不再是一次性的或者間歇性的工作，而是常態(tài)化、常規(guī)性的工作，以確保執(zhí)法職員所用到的執(zhí)法依據(jù)都是有效的、最新的。具體而言，在維護執(zhí)法依據(jù)清單方面，采取了“自上而下為原則，自下而上為補充，主動維護更新為主，社會監(jiān)視為輔”的辦法。即，主要由局機關法制部分或者業(yè)務主管部分隨時關注收集最新的信息，根據(jù)執(zhí)法依據(jù)的補充、修改、廢止情況，及時地更新調(diào)整執(zhí)法依據(jù)清單；同時，基層執(zhí)法部分和執(zhí)法職員可以將其在執(zhí)法實踐中獲取的相關信息和執(zhí)法依據(jù)需求，及時上報給局機關法制部分或者業(yè)務主管部分，由后者確認是否需要更新執(zhí)法依據(jù)清單。此外，還隨時將梳理后的檢驗檢疫法律法規(guī)、部分規(guī)章、公告及有關政策等內(nèi)容以互聯(lián)網(wǎng)、辦公現(xiàn)場電子顯示屏、布告欄等多種方式，同步向社會公示，并接受行政相對人對執(zhí)法依據(jù)的質(zhì)詢和意見。例如，對網(wǎng)上執(zhí)法依據(jù)咨詢的處理，就提出了“5個工作日，100％答復”的時限承諾，使咨詢?nèi)说拿恳粋€題目都能得到及時詳盡的回復。

2．完善執(zhí)法權責的規(guī)范工作。規(guī)范執(zhí)法工作的權責是完善行政執(zhí)法責任制的關鍵。北京檢驗檢疫局通過建立質(zhì)量治理體系，首先明確了內(nèi)設部分之間的執(zhí)法業(yè)務分工，其次確定了部分中不同崗位的權責及任職條件，最后再細化各個崗位所承擔工作事項的流程、規(guī)范要求和實施標準。這就使規(guī)范執(zhí)法權責的工作更加科學公道，既避免了平行的內(nèi)設部分和執(zhí)法崗位之間的權責，相互交叉、重復，又使不同層級的內(nèi)設部分和執(zhí)法崗位之間的權責相互銜接，做到執(zhí)法流程清楚、要求具體、期限明確。

在規(guī)范執(zhí)法權責時，北京檢驗檢疫局結合實際情況，編制了質(zhì)量手冊、程序文件、作業(yè)指導書、流程圖、崗位職責說明書等質(zhì)量治理文件。質(zhì)量手冊界定了全局執(zhí)法工作的種別，明確了責任部分；程序文件規(guī)定了每類執(zhí)法工作的程序和實施要求；作業(yè)指導書和崗位職責說明書規(guī)范了每個崗位、每項工作環(huán)節(jié)的操縱標準。這樣就為不同層級的執(zhí)法職員分別提出了具體明確的工作要求，使執(zhí)法工作要求能逐級分解，逐一落實到相關執(zhí)法部分和執(zhí)法職員。例如，對于每名行政執(zhí)法職員而言，統(tǒng)籌其執(zhí)法權責要求的載體，就是崗位職責說明書。崗位職責說明書主要包括崗位基本信息、崗位目的、崗位關鍵責任、工作權限、最低任職資格以及工作關系六大要素，分別確定了每個行政執(zhí)法崗位的權力清單、責任清單、能力清單、執(zhí)法依據(jù)清單、崗位關聯(lián)清單（包括與行政相對人的關聯(lián)關系，以及與內(nèi)設部分和相關執(zhí)法崗位的關聯(lián)關系）。崗位職責說明書明確了執(zhí)法崗位的價值和目標，更重要的是明確了多大權力就要承擔多大責任，行使多大權力就要具備多高的能力。每個執(zhí)法崗位該干什么、怎么干、干到什么程度

*。、要承擔怎樣的責任，列得清清楚楚、明明白白，這就使執(zhí)法職員在履行執(zhí)法職責時，能夠了解自己的職責范圍，把握執(zhí)法要求和完成標準，并不斷彌補個人能力與崗位要求的差異。

3．完善執(zhí)法責任的落實工作。一切治理思路、規(guī)章、制度，都必須依靠有效實施才能產(chǎn)生效益。缺少監(jiān)視檢查機制，或者監(jiān)視檢查結果不與激勵機制掛鉤，終極會導致制度執(zhí)行不力，甚至根本不執(zhí)行。因此，完善行政執(zhí)法責任制，除了要完善執(zhí)法權責的規(guī)范工作，還應該完善執(zhí)法責任的落實工作。要通過系統(tǒng)地監(jiān)視、丈量各內(nèi)設部分、各級執(zhí)法職員的工作效果，及時發(fā)現(xiàn)其執(zhí)法行為與制度要求的差異，并及時進行有效的處理。北京檢驗檢疫局在實踐中探索了一些方法。

一是建立了過錯追究制度。把“擅自跨轄區(qū)執(zhí)法”、“以收取檢驗費代替行政處罰”等34種行為定為行政執(zhí)法過錯，明確了過錯責任人的界定范圍和標準，明確了追究過錯責任人的方式和程序，同時，也明確了執(zhí)法職員在違法行政后應承擔的法律責任和后果。過錯追究的重點是關注執(zhí)法工作中的用“權”過錯，及時處置不規(guī)范行政的個案，如失職不作為、違規(guī)亂作為等情況。

二是以績效考核來丈量執(zhí)法責任的落實情況。即對權責規(guī)范后確定的執(zhí)法責任，進行動態(tài)量化考核與定期階段量化考核。具體而言，建立了以執(zhí)法目標督查、質(zhì)量體系審核、基礎工作檢查、上級評定和同級評價等五項內(nèi)容為主干的績效指標體系，將責任要求量化成具體的指標和分值，分解到各部分和各級執(zhí)法職員，并采取即時考核與定期考核相結合，對各部分和各執(zhí)法職員的執(zhí)法績效進行評價。

在實施績效考核時，考慮到檢驗檢疫執(zhí)法的覆蓋面廣，業(yè)務量大，涉及到進出口商品檢驗、動植物檢疫、出進境職員及交通工具的衛(wèi)生檢疫等各類執(zhí)法行為，同時又涉及到不同的專業(yè)知識和執(zhí)法要求，具備不同特點。因此，結合工作實際，以執(zhí)法風險較高或者不規(guī)范執(zhí)法行為出現(xiàn)頻率較高的工作環(huán)節(jié)為切進點，作為考核的關鍵指標?？己说膬?nèi)容涉及到了執(zhí)法主體資格、執(zhí)法行為權限的正當性、適用執(zhí)法依據(jù)的規(guī)范性、執(zhí)法程序的正當性、執(zhí)法決定的適當性、執(zhí)法案卷質(zhì)量情況等各個方面。

三是以外部評議促進執(zhí)法責任的落實。為了真實全面、客觀公正地了解檢驗檢疫執(zhí)法狀況和效果，北京檢驗檢疫局通過多種渠道，包括投訴舉報、滿足度測評、行風監(jiān)視、上級及其他部分信息反饋、聘請社會監(jiān)視員等方式，啟動了社會評議，主動接受外部監(jiān)視，廣泛征求社會各界對北京檢驗檢疫局法制環(huán)境、各內(nèi)設部分以及各級執(zhí)法職員執(zhí)法工作的評價。對于外部執(zhí)法監(jiān)視情況，既將其作為過錯追究的重要信息源之一，也將其納進到績效考核結果中，使之發(fā)揮了促進執(zhí)法責任落實的作用。

在落實執(zhí)法責任時，將執(zhí)法過程中的不規(guī)范行為按照其嚴重程度劃分為執(zhí)法過錯及執(zhí)法差錯兩大類。執(zhí)法過錯是指檢驗檢疫執(zhí)法職員在行政執(zhí)法過程中，因故意或重大過失，違法執(zhí)法、不當執(zhí)法或不履行法定職責，給國家或者行政相對人的利益造成損害的行為。執(zhí)法差錯是指檢驗檢疫執(zhí)法職員在行政執(zhí)法過程中，因一般過失，違反操縱規(guī)程，情節(jié)稍微，未造成危害后果的行為。差錯行為多發(fā)生于業(yè)務繁忙、工作強度大時，工作職員因口誤、眼誤、手誤等技術性原因而產(chǎn)生不規(guī)范行為。

按照不規(guī)范執(zhí)法行為的種別，采取了不同的標準與程序，予以糾正和處理。對于差錯行為，按績效指標直接量化成分值，并扣除出現(xiàn)題目部分和職員相應的績效分數(shù)；對于過錯行為，除量化考核并實施績效扣分外，還會根據(jù)行政執(zhí)法過錯責任追究制度，對過錯責任人給予吊銷行政執(zhí)法證件、調(diào)離行政執(zhí)法工作崗位、警告、記過、降級、革職、開除、移送司法機關等形式的處理。每年年底，各級執(zhí)法部分通過績效分數(shù)比對，評選先進單位；各級執(zhí)法職員通過個人年度考核成績比對，評選先進個人。個人年度考核成績主要源自績效分數(shù)。對于各級執(zhí)法部分負責人而言，其個人年度考核成績有70％來自本部分的執(zhí)法績效分數(shù)，對一般執(zhí)法職員，其個人年度考核成績有50％來自本人的執(zhí)法績效分數(shù)。

4．完善執(zhí)法職員的教育培訓工作。建立一支廉潔、勤政、務實、高效的檢驗檢疫執(zhí)法隊伍，完備的教育培訓工作必不可少。北京檢驗檢疫局對執(zhí)法職員開展了系統(tǒng)的、有針對性的轉(zhuǎn)動式教育培訓。

一是以質(zhì)量治理體系梳理的執(zhí)法依據(jù)和工作文件為主要內(nèi)容，開展法制宣傳教育。通過梳理執(zhí)法依據(jù)，既可以明晰執(zhí)法權力與執(zhí)法責任；又可以利用梳理后的執(zhí)法依據(jù)，開展法制普及宣傳和培訓教育，提升基層執(zhí)法職員的法制觀念和責任意識。只有“有權必有責、用權必受控、濫權必追究”及“法無授權不得行”等執(zhí)法理念逐漸深進人心，濫用權力和隨意執(zhí)法等現(xiàn)象才能從源頭得到控制。

二是以質(zhì)量治理體系文件為主要內(nèi)容，開展行政執(zhí)法工作針對性教育。檢驗檢疫是技術性執(zhí)法部分，要求檢驗檢疫職員必須熟悉相關的法律法規(guī)和專業(yè)知識和技能。質(zhì)量治理體系文件是執(zhí)法工作的規(guī)范和基礎，以此對檢驗檢疫執(zhí)法職員進行針對性、專業(yè)性技術培訓，以保證其勝任專業(yè)性執(zhí)法工作。

三是以能級治理教材為主要內(nèi)容，開展繼續(xù)教育。所謂能級治理就是以人的能力為核心，在專業(yè)性、系統(tǒng)性能力培訓的基礎上，通過考試和考核，綜合評價職員能力的治理制度。能力培訓的重點是檢驗檢疫職員知識與技能的持續(xù)擴展、更新和補缺。通過能力培訓可以系統(tǒng)地組織檢驗檢疫職員不斷學習新的公共知識和專業(yè)知識，鞏固已有知識和技能，因此，能力培訓是持續(xù)再教育。

四是以崗位職責說明書為主要內(nèi)容，開展針對性教育。崗位職責與工作規(guī)范清單、執(zhí)法依據(jù)清單逐一對應，執(zhí)法職員很快就可熟練把握本崗位具體要求，使制度要求由“厚”變“薄”，由“抽象”變“具體”。因此針對性培訓使執(zhí)法職員了解本崗位的職責、工作規(guī)范和要求，進步執(zhí)法能力和素質(zhì)。

5．建立執(zhí)法責任制信息化平臺。完善行政執(zhí)法責任制必須采用科技手段，為此北京檢驗檢疫局整合已有軟件的數(shù)據(jù)，建立起行政執(zhí)法責任制信息化系統(tǒng)。該系統(tǒng)能夠?qū)崿F(xiàn)執(zhí)法崗位信息、執(zhí)法職員治理信息、監(jiān)管對象信息、監(jiān)管工作數(shù)據(jù)的互通互連，為執(zhí)法治理提供便捷、正確、及時的數(shù)據(jù)支持。

通過信息化平臺，治理者不僅能夠迅速把握所轄部分、崗位的總體執(zhí)法情況，還能夠全面了解所轄各級職員分管工作的具體情況。比如，對出口產(chǎn)品監(jiān)管方面的執(zhí)法工作，只需簡單的操縱，各級治理者就能查詢到某一時段其下級部分和執(zhí)法職員的執(zhí)法業(yè)績、執(zhí)法差錯，以及某一執(zhí)法職員所分管企業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量控制情況，這些企業(yè)出口產(chǎn)品的分歧格情況，這些企業(yè)對執(zhí)法職員的反饋意見等。而這些信息又都會通過信息化系統(tǒng)，自動折算為部分執(zhí)法績效分數(shù)，及各級執(zhí)法職員的個人年度考核成績。

五、完善行政執(zhí)法責任制所獲成效

北京檢驗檢疫局通過完善行政執(zhí)法責任制，完整地實現(xiàn)了對行政執(zhí)法活動從決策到執(zhí)行，從執(zhí)行到監(jiān)視，從監(jiān)視到反饋的閉環(huán)治理。具體來說，通過完善執(zhí)法依據(jù)的梳理、執(zhí)法權責的規(guī)范，可以實現(xiàn)對檢驗檢疫執(zhí)法的決策治理；執(zhí)法職員是否遵從規(guī)定用權、履職，可以通過過錯追究、績效考核、外部監(jiān)視等執(zhí)法責任落實途徑進行監(jiān)視檢查，從而實現(xiàn)對檢驗檢疫執(zhí)法的執(zhí)行治理和監(jiān)視治理；對于監(jiān)視檢查中發(fā)現(xiàn)的題目，通過分析原因、整改糾正，并采

*。取教育培訓等措施鞏固整改效果，能夠持續(xù)改進執(zhí)法工作，不斷進步執(zhí)法職員素質(zhì)，也就可以實現(xiàn)對檢驗檢疫執(zhí)法的反饋治理。

對檢驗檢疫行政執(zhí)法活動的閉環(huán)治理，能及時發(fā)現(xiàn)檢驗檢疫執(zhí)法工作中的錯誤和不足，及時、正確地加以糾正、彌補；同時促使檢驗檢疫執(zhí)法工作在不斷進步水平的基礎上進進下一個治理循環(huán)，實現(xiàn)檢驗檢疫執(zhí)法工作持續(xù)健康發(fā)展。因此，北京檢驗檢疫局完善行政執(zhí)法責任制的工作，成效明顯。

1．進步了執(zhí)法效率和執(zhí)法質(zhì)量。完善行政執(zhí)法責任制后，檢驗檢疫證單差錯率大幅下降，執(zhí)法工作時限符合對外承諾要求。出境、進境檢驗檢疫執(zhí)法工作時限符合率分別為100%、98.6%，較完善執(zhí)法責任制前分別進步0.03％和7.5%.內(nèi)部出境、進境檢驗檢疫證單差錯率分別為0.2%、1.5%，遠低于完善執(zhí)法責任制前的內(nèi)部證單差錯率；對外出進境檢驗檢疫執(zhí)法證單差錯率均為0.

完善后的行政執(zhí)法責任制為落實執(zhí)法責任提出了更高的要求。以外地流向貨物（即自其它口岸進境、目的地是北京的貨物）的報檢落實率為例，北京檢驗檢疫局研發(fā)了口岸內(nèi)地聯(lián)合執(zhí)法信息化系統(tǒng)，將落實異地檢驗的執(zhí)法責任逐級進行分解。這一措施使北京地區(qū)的外地流向貨物報檢落實率由2004年的59％進步到了2007年底的98%，幾年來共為國家挽回可能逃漏的法檢規(guī)費4700余萬元，同時也促進了口岸與內(nèi)地檢驗檢疫機構的協(xié)同執(zhí)法工作。

完善行政執(zhí)法責任制也為北京檢驗檢疫局優(yōu)化辦事環(huán)境、樹立良好執(zhí)法形象創(chuàng)造了條件。社會和公眾對北京檢驗檢疫局行政把關和服務的滿足度明顯提升。經(jīng)調(diào)查，目前受理檢驗檢疫業(yè)務窗口的顧客滿足度為99.5%，相關企業(yè)的顧客滿足度為99.7%，顧客投訴處理情況滿足度為100%.2005年，在北京市工商行政治理局對當年工商注冊年審企業(yè)的無記名問卷調(diào)查中，北京檢驗檢疫局的企業(yè)滿足度位居北京地區(qū)局級行政機關滿足度的第6名，較之2000年的第13名有了大幅度提升。

2．進步了執(zhí)法效能。完善后的行政執(zhí)法責任制有效規(guī)范了北京檢驗檢疫局的行政處罰工作。按照完善后的行政執(zhí)法責任制的要求，北京檢驗檢疫局制定了行政處罰規(guī)范性文件及作業(yè)指導書，開發(fā)了全局同一操縱的信息化平臺，有效規(guī)范了行政處罰的自由裁量空間。這樣，一方面有助于維護相關行政相對人的正當權益，另一方面也有助于及時發(fā)現(xiàn)，并按規(guī)定懲處行政相對人的違法行為。從2005年至2007年底，北京檢驗檢疫局均勻每年辦理的行政處罰案件240起左右，罰款270萬元左右。

完善行政執(zhí)法責任制后，為有效約束一線執(zhí)法職員行使自由裁量權時的隨意性，北京檢驗檢疫局成立了審查中心。該中心調(diào)集各類專業(yè)職員組成專職審查隊伍，并開發(fā)了“檢驗檢疫集中審查治理系統(tǒng)”，對所有進出境貨物報檢數(shù)據(jù)實行集中審核，在計算機信息比對的基礎上，按照預先設定的規(guī)則，有針對性地對高風險貨物實施重點檢驗檢疫。這樣就使確定檢驗檢疫項目、規(guī)則的權力，由一線執(zhí)法職員自由裁量，變成信息化系統(tǒng)和“專家組”集中行使。

3．進步了執(zhí)法職員的積極性。完善行政執(zhí)法責任制后，由于責權清楚，又有能力引導，激發(fā)了執(zhí)法職員的工作熱情。截至目前，北京檢驗檢疫局共主持和參與涉及檢驗檢疫執(zhí)法工作的國家級科研課題39項、質(zhì)檢系統(tǒng)科研課題84項，主持制定修訂涉及檢驗檢疫執(zhí)法工作的國家標準23項、檢驗檢疫行業(yè)標準135項。2007年底，檢測能力達到740項，其中通過CNAS認可的613項，比2005年翻了一番。近年來，北京檢驗檢疫局還自主研發(fā)了多個信息化應用軟件，用于提升檢驗檢疫執(zhí)法能力，包括集中審查治理系統(tǒng)、出口企業(yè)ERP數(shù)據(jù)監(jiān)管系統(tǒng)、出口企業(yè)質(zhì)量治理綜合評價系統(tǒng)、報檢企業(yè)與報檢員治理系統(tǒng)、生產(chǎn)企業(yè)信息治理系統(tǒng)、行政執(zhí)法責任制系統(tǒng)、航空器電子申報系統(tǒng)等。

在嚴格把關的同時，北京檢驗檢疫局內(nèi)設部分和各級執(zhí)法職員還熱情為行政相對人提供執(zhí)法服務。例如，積極向轄區(qū)企業(yè)通報國外技術貿(mào)易措施的動態(tài)，幫助企業(yè)及時把握國外檢驗檢疫標準的變化情況。近年來，國外技術貿(mào)易措施對我國出口貿(mào)易造成了一定影響，但是北京地區(qū)所受影響卻呈下降態(tài)勢，占有關部分統(tǒng)計，與上年相比，北京地區(qū)2006年受國外技術貿(mào)易措施影響外貿(mào)直接損失額下降5.6億美元，降幅為15.18%，受影響的企業(yè)比例更是降低了45.84%.

六、完善行政執(zhí)法責任制的意義

通過完善行政執(zhí)法責任制，健全制度、明晰責任、進步能力、持續(xù)改進，是貫徹落實黨的十七大精神，形成權責一致、分工公道、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)視有力的行政治理體制的重要途徑。

北京檢驗檢疫局完善行政執(zhí)法責任制的做法，從執(zhí)法事項治理角度講，是將以往“事后追究”的模式，轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆虑胺婪?、事中控制、事后監(jiān)視”的全過程治理模式。事前防范是從執(zhí)法依據(jù)的梳理、質(zhì)量治理文件的建立、職員的教育培訓等方面進手，發(fā)揮執(zhí)法治理的預防功能；事中控制是通過實施質(zhì)量治理體系、規(guī)范執(zhí)法流程、發(fā)揮執(zhí)法治理的控制功能；事后監(jiān)視是通過對績效治理中發(fā)現(xiàn)的差錯行為及時糾正，和對執(zhí)法過錯行為的有效問責，發(fā)揮執(zhí)法治理的矯治功能。從執(zhí)法職員治理角度講，是將以往“分授權責”的模式，轉(zhuǎn)變?yōu)椤皺?、責、能”統(tǒng)籌治理的模式。梳理執(zhí)法依據(jù)、規(guī)范執(zhí)法權責的著眼點在于規(guī)范事項，規(guī)定職權范圍，重點在“權”；落實執(zhí)法責任的著眼點在于對事項的評價和違法行政的懲處，重點在“責”；執(zhí)法職員教育培訓的著眼點在于進步事項的效能和職員的素質(zhì)，重點在“能”。三者彼此聯(lián)系，相互依托，使管權、問責、促能有機同一在一起。

實踐表明，北京檢驗檢疫局完善行政執(zhí)法責任制的做法，有效地實現(xiàn)了執(zhí)法要求到崗，執(zhí)法責任到人、執(zhí)法權力受控、執(zhí)法責任可追溯，促使依法行政工作落到了實處。

注釋：

國務院辦公廳：《關于推行行政執(zhí)法責任制的若干意見》，2005年7月27日，中華人民共和國中心人民政府網(wǎng)站，/zwgk/2005—09/08/content-30280.htm.***：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗》，人民出版社2007年版，第32頁。

馬懷德：《行政法與行政訴訟法學》，中國法制出版社2005年版，第166頁。

國家統(tǒng)計局：《2007年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，2008年2月28日，國家統(tǒng)計局網(wǎng)站，/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/t20080228402464933.htm.公安部出進境治理局：《2007年我國對外開放口岸出進境職員突破3.4億人次》，2008年4月17日，公安部出進境治理局網(wǎng)站，www.mps.&

*。nbsp;/n16/n84147/n84196/1043115.html.聯(lián)合國艾滋病規(guī)劃署和世界衛(wèi)生組織：《2008年全球艾滋病疫情報告》，2007年12月，聯(lián)合國艾滋病組織網(wǎng)站，/en/KnowledgeCentre/HIVData/GlobalReport/2008/2008_Global_report.asp.國務院防治艾滋病工作委員會辦公室和聯(lián)合國艾滋病中國專題組：《中國艾滋病防治聯(lián)合評估報告（2007）》，2007年12月1日，中國疾病預防控制中心網(wǎng)站，/n435777/n443716/6399.html.朱小娟：《2007年貿(mào)易救濟情況及2008年展看》，載《中國經(jīng)貿(mào)導刊》2008年第7期。

朱小娟：《2007年貿(mào)易救濟情況及2008年展看》，載《中國經(jīng)貿(mào)導刊》2008年第7期。

***：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗》，人民出版社2007年版，第33頁。

程曉敏：《行政執(zhí)法責任制的制度內(nèi)涵及實踐意義》（二），中國法制信息網(wǎng)，2005年2月23日，/jsp/contentpub/browser/contentpro.jsp?contentid＝co1024641917&Language＝CN.

參見國家質(zhì)檢總局：《中國技術性貿(mào)易措施年度報告（2007）》，第三部分，2007年版