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關(guān)鍵詞民辦高等教育公益性逐利性法人財產(chǎn)所有權(quán)

論文內(nèi)容摘要《民辦教育促進法》的立法宗旨是“促進”民辦教育，但因教育事業(yè)的“公益性”和“民”出資辦學的“逐利性”相矛盾，其所設(shè)置的法律框架在很多新題目上存在尷尬和困惑，難以真正實踐“促進”。如何從公法和私法的結(jié)合中探索出一套適應(yīng)我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的現(xiàn)實需求，實現(xiàn)教育公益性和資本逐利性的最佳平衡和有機同一的法律制度，以保障民辦高等教育事業(yè)的健康發(fā)展，是一個無法回避的課題。

近年來，民辦高等教育作為我國教育改革和發(fā)展的產(chǎn)物，發(fā)展迅速，彌補了高等教育資源的短缺；然而同時，相關(guān)的立法卻存在著不少硬傷，在很大程度上又制約了民辦高等教育的持續(xù)發(fā)展。

第一，民辦高等教育的界定不明確。由于民辦高等教育是伴隨著我國社會的轉(zhuǎn)型、教育體制的改革產(chǎn)生和發(fā)展起來的，因此，民辦高等教育的界定一直是一個有爭議的話題。2002年頒布的《民辦教育促進法》第2條規(guī)定摘要：“國家機構(gòu)以外的社會組織或者個人，利用非國家財政性經(jīng)費，面向社會舉辦學校及其他教育機構(gòu)的活動，適用本法?！边@就是說，現(xiàn)行法律對民辦高等教育，是從舉辦者和經(jīng)費來源兩個角度來界定的。應(yīng)該說，這種對民辦高等教育的界定從大的方面來看是沒有新題目的，但當我們對實踐進行了考察之后，就不難發(fā)現(xiàn)這一界定還存在些許困惑。現(xiàn)實中大量存在著國、民合作辦學現(xiàn)象，如公辦大學舉辦的國有民辦二級學院，這些學院該如何回類？有的民辦高校，固然沒有用到國家財政性經(jīng)費，但地方政府為了支持舉辦者而給予其一定的事業(yè)編制，或在其設(shè)立之初依托公立學院的名義給予教師資源和治理資源（無形財產(chǎn)）等上的支持，它們又該如何規(guī)定？是否可以說只要舉辦者不屬于國家機構(gòu)，有非財政性經(jīng)費的投進，而不論其出資比例多少都劃回為民辦呢？法律都沒有具體規(guī)定?，F(xiàn)行法律僅僅從舉辦主體即所有權(quán)人或投資角度界定民辦高等教育，這顯然不能應(yīng)對多元化的實踐，由此使得很多民辦高校在治理上的法律依據(jù)不確定。

第二，民辦高等教育的定性有矛盾。《民辦教育促進法》第3條明確地將民辦教育定性為公益性事業(yè)。鑒于教育的非凡屬性，法律的這一規(guī)定毋庸置疑是正確的。法律對民辦高校本質(zhì)屬性的這一確定，決定其不應(yīng)以營利為目的，而要以為社會提供公***品、以追求社會整體效益為依回。但同時，《民辦教育促進法》第51條又規(guī)定，出資人可以從辦學結(jié)余中取得“公道回報”。2004年頒布實施的《民辦教育促進法實施條例》更是將捐資舉辦的民辦學校和出資人要求公道回報的民辦學校加以明確區(qū)分，并予以不同的治理。答應(yīng)民辦高等教育的舉辦者取得“公道回報”，可以說是法律理性的體現(xiàn)，反映了來自于實踐的要求；但“回報”盡管不是“營利”，且前面加了限定詞“公道”，也不能回避其和“公益性”事業(yè)定性的矛盾。不可否認，在我國民辦高等教育舉辦者的投進中，相當大的部分來自于貿(mào)易性資本，而資本必然帶有逐利性，對經(jīng)濟利益的追求是其投資的主要動機。據(jù)全國人大教科文衛(wèi)委員會的調(diào)查，90％的向民辦學校的投資是謀求營利或回報的投資。也就是說，我國民辦高等教育從起步之初到現(xiàn)在，呈現(xiàn)出的基本特征是投資辦學，而不是捐資辦學；即使是那些事業(yè)單位及國有企業(yè)舉辦的民辦學校，也有著明顯的投資色彩。法律固然沒有直接使用“投資”的概念，但在實質(zhì)上已經(jīng)認可了“民”出資辦學的“資”具有資本的屬性即增值目的。這一“不得已”的認可，由于明顯和教育事業(yè)“公益性”的本質(zhì)屬性相矛盾，勢必導致民辦高等教育的立法在很多關(guān)鍵新題目上顯現(xiàn)出尷尬。

第三，民辦高校的法律地位不清楚。對于民辦高校的法律地位，2002年頒布的《民辦教育促進法》第9條規(guī)定摘要：“民辦學校應(yīng)當具備法人條件。”這表明，民辦高校只要具備我國法律有關(guān)法人成立的條件，就具有獨立的法人地位。那么，我國的民辦高校法人究竟是什么性質(zhì)的法人實體呢？現(xiàn)行的《民法通則》將法人分為企業(yè)法人和機關(guān)、事業(yè)單位和社會團體法人兩大類，而民辦高等院校無論是哪一類都難以“回隊”。

首先，民辦高校不是企業(yè)法人。企業(yè)法人是指以營利為目的，獨立從事商品生產(chǎn)和經(jīng)營活動的經(jīng)濟組織。［1］以營利為目的、具有獨立的經(jīng)濟利益，是企業(yè)的重要本質(zhì)屬性。而我國《教育法》第25條又明確規(guī)定摘要：“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構(gòu)?！辈坏靡浴盃I利”為目的，決定了民辦高校不能定性為企業(yè)法人。

其次，民辦高校也不是事業(yè)單位法人。眾所周知，公辦高等院校屬事業(yè)單位，事業(yè)單位法人是指以社會公益為目的，由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，依法取得法人資格的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織。［2］而民辦高校是個人或社會組織利用民間資本舉辦的。舉辦主體的不同，是公辦高校作為事業(yè)單位法人和民辦高校的分界點。

另外，我國民法中尚有機關(guān)法人。很明顯，民辦高校更不屬于此類。那么，民辦高?？煞窕貙儆谏鐖F法人呢？按照我國2001年頒布的《教育類民辦非企業(yè)單位登記辦法（試行）》的規(guī)定，民辦高校被命名“教育類民辦非企業(yè)單位”，其注冊機構(gòu)和公辦高等院校完全不同，是作為國務(wù)院唯一授權(quán)代為審查社團法人資格、頒發(fā)社團法人證書的民政部分。從這點上來看，似乎民辦高校應(yīng)該屬于社團法人。但理論上一般以為，社團法人為人的結(jié)合，其成立基礎(chǔ)在人，“社團法人乃人的組織體而享有人格者……設(shè)立人究須幾人，其他法律設(shè)有規(guī)定時，應(yīng)依其規(guī)定，民法未設(shè)明文，解釋上至少須有二人，最多則無窮制?！保?］如是，將民辦高校劃回為社團法人也不妥，由于《民辦教育促進法》并沒有規(guī)定設(shè)立民辦高校必須要有兩個以上的舉辦者；而且也不應(yīng)該有這樣的規(guī)定，否則將違反國家有關(guān)民辦教育立法的宗旨，國家鼓勵利用社會資本辦學，當然也包括來自一個舉辦者的出資。同時，將民辦高校定性為社團法人，也無法解釋現(xiàn)實中已存在的一個投資者舉辦民辦高校的現(xiàn)象。

既然民辦高校不能回進到我國民法對法人的任一分類中，那么它究竟是什么性質(zhì)的法人呢？根據(jù)國外的民法理論，民辦高校當屬私法人中的財團法人。在很多國家和地區(qū)，鑒于教育機構(gòu)這一類實體性非營利組織在滿足公益需求中的非凡性和專業(yè)性，一般通過非凡立法對學校法人予以專門規(guī)范，如日本的《私立學校法》。明確民辦高校法律地位的意義在于，我國法律和政策對各類法人的設(shè)立條件、程序及所進行的治理各有不同，民辦高校的回類直接關(guān)系民辦高校的持續(xù)發(fā)展。如我國目前的養(yǎng)老保險制度分為事業(yè)單位和企業(yè)單位兩種，而民辦高校是“非企業(yè)法人”，兩頭均難以為據(jù)；導致民辦高校教師的個人養(yǎng)老保險無法可依，只能“就低”參照企業(yè)的相關(guān)規(guī)定，從而和公辦教師在退休待遇上形成巨大差別，進而影響了民辦高校高學歷、高層次教師專職教師隊伍的建設(shè)，加劇了處于初始發(fā)展時期民辦高校的弱勢。第四，民辦高校的法人財產(chǎn)所有權(quán)不完全。《民辦教育促進法》第35、36條規(guī)定，“民辦學校對舉辦者投進學校的資產(chǎn)、國有資產(chǎn)、受贈的資產(chǎn)以及辦學積累，享有法人財產(chǎn)權(quán)”

“民辦學校存續(xù)期間，所有財產(chǎn)由民辦學校依法治理和使用，任何組織和個人不得侵占”。那么，民辦高校的這種法人財產(chǎn)權(quán)和《民法》、《公司法》規(guī)定的由股東或出資者投資形成的法人財產(chǎn)權(quán)，是否具備同樣的內(nèi)涵呢？也即民辦高校能否完全自主地行使法人財產(chǎn)權(quán)，譬如對外投資、為他人提供擔保、抵押財產(chǎn)、轉(zhuǎn)讓處分財產(chǎn)等等這些財產(chǎn)所有權(quán)中的應(yīng)有之義呢？

由于《民辦教育促進法》將民辦教育定性為公益性事業(yè)，其法律框架中沒有按照民商法的原理設(shè)置民辦高校的法人財產(chǎn)所有權(quán)，轉(zhuǎn)投資、抵押擔保之類的行為無疑是受到限制的。盡管《民辦教育促進法》沒有承續(xù)1997年頒布的《社會氣力辦學條例》中直接禁止民辦學校對其財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓或用于擔保的規(guī)定，但依然在第38條規(guī)定，“民辦學校資產(chǎn)的使用和財務(wù)治理受審批機關(guān)和其他有關(guān)部分的監(jiān)視。民辦學校應(yīng)當在每個會計年度結(jié)束時制作財務(wù)會計報告，委托會計師事務(wù)所依法進行審計，并公布審計結(jié)果。”也就是說，作為法人主體的民辦學校在學校存續(xù)期間，即使享有法人財產(chǎn)權(quán)，但和民法、公司法所規(guī)定的法人財產(chǎn)權(quán)相比，多了很多限制，這集中體現(xiàn)在收益權(quán)和對資產(chǎn)的處置權(quán)兩個方面。在實踐中，民辦高校對其財產(chǎn)既不能轉(zhuǎn)讓，也不能作為貸款抵押，更不能轉(zhuǎn)投資；而對其收益的分配（更正確地說是對出資者的獎勵），也須符正當定條件和法定程序，即辦學盈余的使用必須服務(wù)于其公益性使命，主要用于學校事業(yè)的轉(zhuǎn)動發(fā)展?？梢哉f，民辦高校對其法人財產(chǎn)僅享有了部分權(quán)能，實質(zhì)上只是法人財產(chǎn)治理權(quán)，民辦高校并非是完全意義上的私法人。

在此，出現(xiàn)了兩難困境摘要：即一方面，民辦高校被賦予了獨立的法人地位；另一方面，卻因公益性而無法完全適用民商法框架下的法人財產(chǎn)制度。于是，民辦高校便成為了一種既不同于公辦高校（有國家財政撥款），也不同于一般市場主體（可以通過自主行使法人財產(chǎn)權(quán)來謀求資金來源以及增值）的另類法人。這種不完全的法人財產(chǎn)權(quán)對于必須完全憑借自己在市場競爭中立足并謀求發(fā)展的民辦高校來說，無疑是不利的。由于民辦高校產(chǎn)權(quán)回屬的不完全，不僅會直接影響社會捐贈以及公共經(jīng)費的投進，影響其他民間資本的行為預期，而且還由于資產(chǎn)抵押的限制、轉(zhuǎn)投資的限制，其經(jīng)費來源主要被局限在舉辦者的投資和辦學收進兩個途徑。在我國現(xiàn)有的社會條件下，既熱愛教育事業(yè)又具備經(jīng)濟實力的私人或社會組織本身有限，而一味采取增收學費、降低本錢等方式以求累積式的轉(zhuǎn)動發(fā)展，必然會影響到民辦高校的聲譽，使民辦高校陷進循環(huán)困境。因此，民辦高校的法人財產(chǎn)制度是我國民辦教育持續(xù)發(fā)展中一個根本性的新題目。

第五，舉辦者和學校之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系不公道。這個新題目主要體現(xiàn)在兩個方面摘要：

1．經(jīng)濟方面的權(quán)利和義務(wù)

法律肯定了民辦學校的法人財產(chǎn)權(quán)，而法人財產(chǎn)權(quán)是通過出資者權(quán)能轉(zhuǎn)移而產(chǎn)生的權(quán)利。按照一物一權(quán)的物權(quán)法原則，在法人財產(chǎn)權(quán)制度下舉辦者的財產(chǎn)和學校財產(chǎn)相分離不再是一種操縱性、治理層面的制度規(guī)范，而成為權(quán)利的內(nèi)在要求。民辦學校的出資者一旦投進資產(chǎn)參和舉辦學校，在學校存續(xù)期間，就不再擁有其所投進資產(chǎn)的占有權(quán)、使用權(quán)和處置權(quán)，即出資財產(chǎn)實際的所有權(quán)。那么，舉辦者在出資后得到的權(quán)利是什么呢？《民辦教育促進法》中并未提出對應(yīng)于公司法人財產(chǎn)制的股權(quán)的概念。但可以肯定地說，舉辦者出資舉辦學校后的所得和投資設(shè)立公司得到的股權(quán)是迥然有別的。股權(quán)是一種綜合性權(quán)利，由于公司的營利性，股權(quán)最集中的體現(xiàn)是自益權(quán)即分紅權(quán)，以及對公司的經(jīng)營治理權(quán)即他益權(quán)、訴訟權(quán)和在符正當定情況下的退股權(quán)；而且，股權(quán)的實際價值是以其所占公司資本比例隨公司法人財產(chǎn)的擴大而擴大的。

那么，我國法律所設(shè)置的和民辦學校法人財產(chǎn)權(quán)相對應(yīng)，專屬于民辦學校出資人的出資者權(quán)益究竟有哪些呢？根據(jù)《民辦教育促進法》第51條規(guī)定摘要：“民辦學校在扣除辦學本錢、預留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他的必須的用度后，出資人可以從辦學結(jié)余中取得公道回報。取得公道回報的具體辦法由國務(wù)院規(guī)定?！边@一規(guī)定折射了立法者的苦心——力圖在不違反上位法原則的條件下滿足投資者的尋利訴求，將舉辦者的出資所得即“回報”，不僅以“公道”厘定，且定性為一種“扶持和獎勵”辦法。根據(jù)法律規(guī)定，民辦教育舉辦者可以獲得的“公道回報”屬于獎勵的范疇；而且，這一獲得還需要按照法律規(guī)定的條件和程序進行，它們和出資者的投進額以及所占的投資比例沒有直接的關(guān)系，而是和學?！笆杖∮枚鹊捻椖亢蜆藴省薄ⅰ坝糜诮逃虒W活動和改善辦學條件的支出占收取用度的比例”、“辦學水平和教育質(zhì)量”等在實踐中不易厘清的因素相關(guān)，公道回報的可操縱性因而相對缺乏。同時，民辦高校舉辦者的出資額無法隨著校產(chǎn)增值而擴大。在學校經(jīng)營不好的情況下，終極的結(jié)果可能是“顆粒無收”，然而在學校經(jīng)營很好的情況下也只能是“撒幾粒種子收幾顆米”；即舉辦者對學校積累所形成財產(chǎn)的剩余價值，并不享有所有權(quán)，也不可以分得。此外，法律規(guī)定在“民辦學校存續(xù)期間，舉辦者不得抽逃出資，不得挪用辦學經(jīng)費”，那么，其是否享有自由轉(zhuǎn)讓對學校出資的權(quán)利呢？由于沒有股權(quán)的概念，舉辦者的退出機制無法啟動，只能等到學校終結(jié)清算時才能重新獲得出資財產(chǎn)的所有權(quán)。也就是說，舉辦者出資辦學，這個“資”并不是“資本”，而只能作為“資產(chǎn)”，而且是筆“死資產(chǎn)”。

舉辦者和學校的這種經(jīng)濟權(quán)利關(guān)系，相應(yīng)地又帶來兩個新題目。其一，民辦高等教育的持續(xù)發(fā)展乏力。一方面，由于無論民辦高校的舉辦者們?nèi)绾闻Γ械囊磺卸加锌赡芎鋈缓妥约簾o關(guān)，因此，舉辦者們極有可能對于學校本身積累的資金不敢也不愿再投進，尤其是硬件投進，行為選擇趨向短期化。另一方面更為嚴重的是，由于沒有明晰、公道的產(chǎn)權(quán)布置和利益結(jié)構(gòu)，精神的東西隕落之后就是赤******的爭權(quán)奪利，這已經(jīng)成為一部分民辦高校的現(xiàn)實。我們在將民辦高校推向市場生存的同時，由于沒有立足于權(quán)利本位而是更多地從社會本位出發(fā)往設(shè)置其利益機制，由此不是激發(fā)而是遏制了民間教育投資的熱情和潛力，導致民辦高等教育持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在動力明顯不足。其二，民辦高校中的違法營利現(xiàn)象普遍存在。由于我國居民富裕程度較低，民營資本也處于成長之中，加上捐資辦學的稅收政策支持辦法還不夠完善；因此，投資辦學不要求得到回報的客觀條件還不具備，而且在較長的一段時間內(nèi)還不能改變這種狀況，這也是我國和很多發(fā)達國家存在大量公益性教育機構(gòu)在社會經(jīng)濟條件上的不同。而事實上，我國的民辦高校風起于發(fā)展商品經(jīng)濟的大背景下，辦學者發(fā)軔于營利動機投資辦學，由于法人財產(chǎn)權(quán)制度的不完善，民辦學校難以據(jù)此建立起公道的法人產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和法人治理結(jié)構(gòu)，客觀上加劇了舉辦者、出資者通過違法操縱獲得利益回報的行為。從近年來民辦學校發(fā)展的情況看，一些學校的“營利”行為早已成為“公然的秘密”。

2．治理方面的權(quán)利和義務(wù)

《民辦教育促進法》及實在施條例對民辦高校的法人治理結(jié)構(gòu)的規(guī)定甚少，基于同樣的維護教育公益性的出發(fā)點，其和公司及一般企業(yè)法人的治理結(jié)構(gòu)也大不相同。法律為民辦高校設(shè)置了董事會（理事會）領(lǐng)導下的校長負責制，舉辦者出資后即獲得參和學校董事會的權(quán)利。但新題目是，由于沒有類似公司法制度下股東大會或股東會的設(shè)置，也沒有董事會應(yīng)當按照出資者權(quán)利的大小分配決策權(quán)的規(guī)定，出資者的表決權(quán)、知情權(quán)等基

本權(quán)利也就沒有成為學校權(quán)力配置的基礎(chǔ)；加之現(xiàn)行法律對于董（理）事任期和產(chǎn)生辦法及其任職資格，包括對親緣關(guān)系的限制等亦無規(guī)定，且沒有把監(jiān)事的設(shè)置作為法人治理的必須要件，權(quán)力制衡機制無法形成。那么，在法律設(shè)置的這種法人治理結(jié)構(gòu)中，出資者能通過什么方式往影響法人，監(jiān)視法人，將自己的意思運作于學校的經(jīng)營，實現(xiàn)對學校財產(chǎn)的治理和支配呢？當自己作為出資者對學校的治理權(quán)受到限制或剝奪時，或者是某一出資者對學校“專權(quán)”任意所為時，其他出資者的權(quán)利如何運用法律加以保護，又如何尋求司法救濟呢？法律對此并無規(guī)定。

在實踐中，民辦高校普遍存在著“家族式”的治理，致使小的出資者權(quán)益輕易受到侵害，董事會徒有其名。由此而來的新題目是，無論是民辦學校的利益，還是出資人的自身利益，都有可能受到侵害而無法得到充分的保障。同時，民辦高校的自身發(fā)展也無法得到保障。

以上分析說明，民辦學校的投資人和學校之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系不明確、不公道、不規(guī)范，存在很多困惑。和公司法所設(shè)置的股東和公司的權(quán)利義務(wù)關(guān)系相比，這些權(quán)利在內(nèi)容上固然和《公司法》中股權(quán)派生出的權(quán)利類似，但差別卻是本質(zhì)上的。內(nèi)在制度的不完善注定了民辦高校的先天不足。

民辦高等教育立法的上述困擾，其根源在于教育事業(yè)的公益性和現(xiàn)實辦學狀況即資本逐利性之間的矛盾?！睹褶k教育促進法》的立法宗旨是促進民辦教育，但其所設(shè)置的法律框架卻無法真正實踐“促進”。在民辦高等教育持續(xù)發(fā)展的重要新題目上，從法律地位到法人財產(chǎn)權(quán)再到法人治理結(jié)構(gòu)，立法者雖頗費苦心卻也未能繞開困境，其關(guān)鍵在于沒有解決民辦高校從誕生起就存在的根本新題目即產(chǎn)權(quán)和營利新題目。鑒戒國外一些發(fā)達國家的做法，區(qū)分營利性教育機構(gòu)和非營利性教育機構(gòu)是一種選擇，可以使產(chǎn)權(quán)和營利新題目迎刃而解；但卻和我國教育法規(guī)定的教育是公益性事業(yè)的定性相悖，且和我國經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況不相符合，難以一揮而就。如何從公法和私法的結(jié)合中探索出一套適應(yīng)我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的現(xiàn)實需求，實現(xiàn)教育公益性和資本逐利性的最佳平衡和有機同一，以保障民辦高等教育事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的法律制度，是一個值得繼續(xù)深進探究的課題。

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