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長久以來，我國的社會保險基金根據(jù)地域、籌集方式、管理層次、參保主體、基金功能等的不同而劃歸為各塊，盡管各個政策法規(guī)均規(guī)定了各級勞動保障行政主管部門為其監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但對其他社會監(jiān)督機(jī)構(gòu)和職能部門的規(guī)定各有不同，其結(jié)果是社會保險基金的其他各監(jiān)督管理部門由于互不隸屬而各行其政，根本無合力可談。監(jiān)管者缺乏監(jiān)管的內(nèi)在動力。社保基金主要來源于用人單位和勞動者，社保基金的發(fā)放對象主要是勞動者。監(jiān)管機(jī)構(gòu)既不是社保基金繳納者，也不是社?；鹄娴南碛姓?，要求其擔(dān)負(fù)起盡責(zé)勤勉的監(jiān)管職責(zé)，缺乏必要的內(nèi)在動力。由于缺乏一套行之有效的約束激勵機(jī)制，相關(guān)單位在僵硬的行政計劃體制下從事監(jiān)督，人浮于事，監(jiān)管的實(shí)施效果較差。

社會保險基金監(jiān)管中三方機(jī)制構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)意義

(一)三方機(jī)制應(yīng)是社會保險基金監(jiān)管的應(yīng)有之義

首先，社?；鸨O(jiān)管屬于三方機(jī)制的協(xié)調(diào)范疇。通過三方機(jī)制來協(xié)調(diào)社會保險關(guān)系，在許多國家都有實(shí)踐。例如，俄羅斯、澳大利亞、新加坡等國家在三方協(xié)商組織機(jī)構(gòu)中，還成立國家社會保險委員會等一些專門的三方組織，各專業(yè)委員會分別由三方代表組成，針對社會保險等專門問題進(jìn)行協(xié)商討論。我國《社會保險法》第80條也明確規(guī)定，統(tǒng)籌地區(qū)人民政府成立由用人單位代表、參保人員代表，以及工會代表、專家等組成的社會保險監(jiān)督委員會，掌握、分析社會保險基金的收支、管理和投資運(yùn)營情況，對社會保險工作提出咨詢意見和建議，實(shí)施社會監(jiān)督。在此，可以看到三方機(jī)制的身影。當(dāng)然，這不是真正意義上的基金監(jiān)管，而只是一種社會監(jiān)督，不能決定社保基金的收支和投資等重大事項(xiàng)。其次，三方機(jī)制體現(xiàn)了權(quán)利義務(wù)相結(jié)合的社?；鸨O(jiān)管的本質(zhì)特征。三方共同負(fù)擔(dān)、權(quán)利義務(wù)結(jié)合是社會保險的本質(zhì)，其繳費(fèi)主體是雇主與勞動者個人，解決的問題是勞動者的后顧之憂和雇主不確定的勞工風(fēng)險，因此國際上都十分重視發(fā)揮社會保險出資人和受益人的作用，并注意尋求勞資雙方在社會保險上的共識。境外經(jīng)驗(yàn)表明，工會和雇主組織的參與及其較強(qiáng)的組織和協(xié)調(diào)能力是很多國家社會保險改革成功的前提和重要原因，通過社會保險立法明確工會和雇主組織在社會保險制度建設(shè)中的權(quán)利和義務(wù)非常重要，工會和雇主組織參與社會保障制度是一種全方位的參與，包括從源頭立法到建章立制，從基金監(jiān)管到后期效果評估的全過程，要有一種制度機(jī)制來保證工會和雇主組織的參與。而實(shí)際上，我國在新中國成立后到“”之前也一直是由工會管理社?；鸬?。

(二)三方機(jī)制符合基金監(jiān)管的權(quán)威性、獨(dú)立性和制衡性原則

權(quán)威性、獨(dú)立性和制衡性是基金管理和風(fēng)險控制中不可缺少的三條重要原則，是預(yù)防和規(guī)避社保基金風(fēng)險的重要制度保障。當(dāng)前，中國的社?；鸸芾肀仨氁隗w系建設(shè)上明確這三條基本原則，建立相應(yīng)的風(fēng)險控制措施和約束機(jī)制，建立統(tǒng)一、獨(dú)立的監(jiān)管主體，專司監(jiān)管，從制度上最大程度的避免社?；疬`規(guī)行為的出現(xiàn)。而三方機(jī)制自身所具有的特征與這些原則相符。第一，權(quán)威性方面。建立一個全國統(tǒng)一的社會保險基金監(jiān)管委員會，規(guī)范社會保險基金投資方式、基金投資比例，制定社會保險基金風(fēng)險管理準(zhǔn)則，對社會保險基金監(jiān)管中出現(xiàn)的問題進(jìn)行磋商并制定有關(guān)應(yīng)對措施和快速反應(yīng)政策，避免政出多門，使基金監(jiān)管缺乏統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)，是非常必要的。但如果社會保險基金監(jiān)管委員會完全由政府相關(guān)部門(主要包括財政部、人民銀行、人力資源社會保障部、保監(jiān)會、證監(jiān)會、審計署)構(gòu)成，則難以得到社會大眾的認(rèn)可。行政監(jiān)管這種制度設(shè)計，無論是在權(quán)威性、穩(wěn)定性，還是在實(shí)施的效果層面，都存在明顯不足，所以，在社?；鸨O(jiān)管成員中必須加上社保基金的繳納者和受益者，讓這些利益相關(guān)者的群體代表參與監(jiān)管，才能使社會保險基金監(jiān)管委員會具有相應(yīng)的權(quán)威性。而從目前來看，這種組織的最好形式就是三方機(jī)制了。第二，獨(dú)立性方面。在三方機(jī)制中，每個主體都是各自獨(dú)立的，并不相互隸屬，也不存在受制于其他方的其他情形。參與協(xié)商的三方代表———政府、雇主組織和工人組織在地位上是獨(dú)立的，代表不同的利益主體。各方都有獨(dú)立的發(fā)言權(quán)和表決權(quán)，不受其他方的制約。這種獨(dú)立性為三方充分行使各自權(quán)利奠定了重要基礎(chǔ)，不會出現(xiàn)自己監(jiān)管自己的情形。第三，制衡性方面。三方機(jī)制的一個重要特征就是三方權(quán)利平等，通過三方的民主協(xié)商和充分合作達(dá)成協(xié)議，這樣可以有效制衡政府行政權(quán)力，防止行政權(quán)力的恣意妄為和尋租行為。同時，勞動者代表與用人單位也相互制衡，政府亦對另兩方進(jìn)行制衡。權(quán)利平等是三方平等協(xié)商的基礎(chǔ)和條件，也是三方機(jī)制的重要特征。在涉及勞動關(guān)系重大問題的協(xié)商過程中，由于各方代表的利益主體不同，各方的要求和目的會有很大的差距。縮短這種差距，達(dá)到各方都能接受的方案，必須充分行使各方的權(quán)利，而且這種權(quán)利必須是平等的，任何一方都不能凌駕于它方之上，單方無權(quán)對它方發(fā)號施令。這種特征能在協(xié)商中充分保護(hù)弱者的地位。民主協(xié)商是三方機(jī)制產(chǎn)生的根源，也是三方機(jī)制的重要特征。只有在協(xié)商過程中充分發(fā)揚(yáng)民主，充分聽取各方、甚至每位代表的意見，才能形成比較科學(xué)和可行的方案和意見。三方機(jī)制的目的就是在民主協(xié)商的基礎(chǔ)上達(dá)成共識，因此，在協(xié)商過程中三方要充分合作，即達(dá)到在協(xié)商基礎(chǔ)上的合作，并且通過友好協(xié)商，互解互諒，達(dá)成共識，取得各方都能接受的方案。

(三)三方機(jī)制有利于監(jiān)管決策的科學(xué)性、民主化和透明度

社會保險基金應(yīng)具有安全完整和保值增值兩大主要目標(biāo)。一般而言，社會保險監(jiān)管的首要問題是社會保險基金的安全營運(yùn)，防止社會保險管理決策的失誤，有效抵御侵蝕社會保險正常運(yùn)行的不法行為。否則，輕則使社會保險的預(yù)設(shè)目標(biāo)大打折扣，重則危及社會保險制度的穩(wěn)定運(yùn)行。但是，如果不讓社?；鸨Ｖ翟鲋?，也同樣會危害社保制度。而有時候要實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)所采取的措施卻是相互沖突的，兩者往往難以兼顧。這就需要專業(yè)化的科學(xué)決策，才能實(shí)現(xiàn)兩大目標(biāo)的共同達(dá)成。這就迫切要求在社?；鸬谋O(jiān)管中，加強(qiáng)監(jiān)管部門決策的科學(xué)性、民主化和透明度。在社會保險制度比較發(fā)達(dá)的國家，在完善健全的社會保險法制基礎(chǔ)上，普遍建立了社會保險基金專門監(jiān)管機(jī)制，并在監(jiān)管制度中充分運(yùn)用了三方機(jī)制。例如，在德國，社會保險基金的監(jiān)管最大的特點(diǎn)是自主管理。自主管理機(jī)構(gòu)由政府、雇主和雇員三方組成，先是由雇主協(xié)會、雇員協(xié)會提出自己的代表，然后公開選舉產(chǎn)生。選舉會議由所有被保險人參加，一人一票，定期篩選。政府的代表由政府直接任命。社會保險的征收、管理、投資運(yùn)營和支付都是由自主管理團(tuán)體在國家法律之下負(fù)責(zé)實(shí)施的，這與個人負(fù)責(zé)的市場經(jīng)濟(jì)原則相一致。按照德國法律的規(guī)定，醫(yī)療社會保險機(jī)構(gòu)、意外傷害社會保險機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老社會保險機(jī)構(gòu)，在法律上是獨(dú)立自主的，自主性較強(qiáng)的投保人和雇主對其享有決策權(quán)，可以公開推選自己的利益代表者進(jìn)入社會保險行業(yè)的管理決策層。這種社會保險基金的籌措、投資、運(yùn)營和支付的自主管理模式，較之單純的行政監(jiān)管模式來說，顯而易見更具科學(xué)性、民主性和透明性。因?yàn)樵谑袌鼋?jīng)濟(jì)條件下，只有利益相關(guān)者才會對自己的利益更為關(guān)切，也只有利益相關(guān)者才能做出符合自己利益的決定，也只有利益相關(guān)者才愿意對自己的決定承擔(dān)后果。因此，在社?；鸨O(jiān)管中應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)利益相關(guān)者的利益，應(yīng)當(dāng)有這些群體的代言人進(jìn)入監(jiān)管層，以更好保障他們自己的切身利益。

社會保險基金監(jiān)管中三方機(jī)制構(gòu)建的立法建議

(一)設(shè)立社會保險基金監(jiān)管三方委員會

在構(gòu)建社?；鸨O(jiān)管體系方面，不同部門有不同的利益訴求，對此也多有爭議。全國社?；鹄硎聲Ｍ善淙嫱泄?，人力和社保部也提出由人保部設(shè)部門托管社?；?，而各省則希望由省一級設(shè)立專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。實(shí)際上，應(yīng)當(dāng)建立一個統(tǒng)一、獨(dú)立、專業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。在許多國家，如英國的職業(yè)養(yǎng)老保險委員會、荷蘭的社會保險委員會、澳大利亞的保險與養(yǎng)老金管理委員會等，都建立了此類獨(dú)立性較強(qiáng)的監(jiān)管組織，可以有針對性地對基金監(jiān)管中的重要問題進(jìn)行專業(yè)化的管理。而這種統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須能夠代表各方利益，因此，真正能夠代表各方利益，有利于社?；鸢踩捅Ｖ翟鲋档谋O(jiān)管體系應(yīng)當(dāng)是三方監(jiān)管委員會。所以，建議在國家層面和省、市各級成立社會保險基金監(jiān)管三方委員會，授權(quán)并展開工作。三方主體中，政府主體不僅應(yīng)由人力資源和社會保障部門作為代表，還應(yīng)由相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)如財政部、人民銀行、保監(jiān)會、證監(jiān)會、審計署等機(jī)構(gòu)參加;勞動者主體由工會代表以及勞動者代表組成;用人單位主體由雇主組織和用人單位代表組成。這樣，可以使得社保基金管理體系盡可能不被政府部門利益所束縛。

(二)確保社保基金監(jiān)管三方機(jī)制的權(quán)威、獨(dú)立、相互制衡

第一，在權(quán)威性方面，通過建立社會保險基金監(jiān)管三方委員會這樣一個具有獨(dú)立性的具有實(shí)權(quán)的監(jiān)管委員會，對社會保險基金進(jìn)行全方位立體式的監(jiān)管，規(guī)范社會保險基金投資方式、基金投資比例，制定社會保險基金風(fēng)險管理準(zhǔn)則，對社會保險基金監(jiān)管中出現(xiàn)的問題進(jìn)行磋商并制定有關(guān)應(yīng)對措施和快速反應(yīng)政策。三方委員會成員本著公開透明的原則從有關(guān)的社會保險基金管理部門推選具有權(quán)威的專家共同組成，確保相關(guān)決策的專業(yè)性和權(quán)威性。委員會成員的主要權(quán)限應(yīng)當(dāng)包括:依照國際、國內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢及國家的大政方針，研究確定社會保險基金的投資方向及管理辦法依照現(xiàn)有的法律制度，對社會保險基金進(jìn)行全面的監(jiān)督，嚴(yán)格審批社會保險基金管理公司的營運(yùn)資格。

第二，在獨(dú)立性方面，對我國實(shí)行獨(dú)立監(jiān)管、垂直監(jiān)管。保持社?；鸨O(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，不僅要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部有身份獨(dú)立的主體組成，也要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立于地方政府。社?；鸨O(jiān)管部門逐步實(shí)現(xiàn)垂直管理，實(shí)行上級監(jiān)管下級?？梢钥紤]建立“三級監(jiān)督兩級垂直”的監(jiān)督架構(gòu)，即在中央建立社會保險基金監(jiān)管局，負(fù)責(zé)社會保險基金監(jiān)管政策制定和全國社會保險基金監(jiān)管工作的指導(dǎo)，下設(shè)若干個分局，每個分局負(fù)責(zé)基金監(jiān)督幾個省區(qū)市的社會保險基金。省級相應(yīng)設(shè)立基金監(jiān)管局，負(fù)責(zé)本省基金監(jiān)督工作，并向各地級市派駐基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)和人員，縣級不設(shè)專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

第三，在相互制衡方面，三方機(jī)制的設(shè)置本身就是一種相互制衡的機(jī)制。這種機(jī)制應(yīng)當(dāng)建立一個多權(quán)分離、各司其職、各負(fù)其責(zé)的管理制度，采用適度集中的綜合監(jiān)管模式，構(gòu)建一個主輔分明、多層次、全方位的制衡式監(jiān)管結(jié)構(gòu)。社會保障基金監(jiān)管是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及從收費(fèi)(或撥款)、日常賬戶管理、投資運(yùn)營、待遇發(fā)放等眾多環(huán)節(jié)，需要大量懂得相關(guān)法規(guī)政策、有特定管理經(jīng)驗(yàn)或?qū)I(yè)技能的工作人員，這是任何一個政府職能部門所無法同時擁有的。只有以分權(quán)為基礎(chǔ)，讓各個相關(guān)部門或領(lǐng)域共同參與，分工協(xié)作，充分發(fā)揮各自在組織管理、人才儲備等方面的優(yōu)勢，才能更有利于提高工作效率和管理水平。

(三)保障社?；鸨O(jiān)管三方委員會管理決策的科學(xué)、民主、透明

第一，完善社會保險基金預(yù)決算制度。針對我國社會保險基金預(yù)決算制度規(guī)定過于簡單、原則和難以操作的現(xiàn)實(shí)，應(yīng)參照世界發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，由三方委員會根據(jù)人口、勞動力、就業(yè)、經(jīng)濟(jì)增長速度、社會最低生活保障需求等經(jīng)濟(jì)參數(shù)，科學(xué)地確定各項(xiàng)保險基金的籌資來源、收費(fèi)比例、不同主體的負(fù)擔(dān)比例、各項(xiàng)社會保險基金的總收入、各項(xiàng)保險金的支付比例和總支出等，以求實(shí)現(xiàn)社會保險基金收、支的總體平衡，各項(xiàng)社會保險基金收支的專項(xiàng)平衡，社會保險基金收支的當(dāng)前平衡與長遠(yuǎn)平衡。社?；鹑奖O(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)對社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的預(yù)決算提出異議，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對此沒有適當(dāng)處理時，三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)撤銷確認(rèn)決議，同時自行重新確認(rèn)預(yù)算案。

第二，完善社會保險基金投資監(jiān)控制度。對于社會保險基金，在保證安全的前提下，不能將其投資使用范圍局限于存入銀行和購買國債，三方監(jiān)管委員會應(yīng)該咨詢專業(yè)化的投資理財專家，以風(fēng)險高低位視角將社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)行細(xì)化，提出具有指導(dǎo)性的意見，明確什么是社會保險基金的安全領(lǐng)域、可入領(lǐng)域、禁入領(lǐng)域，對于安全領(lǐng)域、可入領(lǐng)域更近一步地采取科學(xué)、合理的配置。在保證社會保險基金安全的大前提下，謀求更高的收益，達(dá)到安全與收益雙重并舉。這就要求建立社會保險基金投資市場準(zhǔn)入、社會保險基金信托合同、社會保險基金準(zhǔn)備金制度和收益擔(dān)保等制度。

第三，完善社會保險基金專項(xiàng)審計制度。社會保險基金審計制度能否獨(dú)立健康運(yùn)作對社會保險基金的法律監(jiān)管具有十分重要的意義。審計作為監(jiān)督經(jīng)濟(jì)是否健康運(yùn)行的職能部門，對不健康的資金流向能夠予以約束限制，防患于未然。審計部門必須嚴(yán)格按照國家法律法規(guī)的規(guī)定，獨(dú)立自主的行使審計權(quán)監(jiān)督權(quán)，任何人和部門都不得妄加干涉。

第四，建立嚴(yán)格的社會保險基金信息披露制度。主要包括:三方監(jiān)管委員會建立社會保險基金管理人的信息披露制度、社會保險機(jī)構(gòu)的信息披露制度、社會輿論媒體的社會監(jiān)督制度，采取多種渠道公開信息，提高社會保險基金運(yùn)作全過程的透明度，使之能夠在陽光下健康運(yùn)行，充分保障廣大人民群眾對社會保險基金信息的知情權(quán)，方便大眾行使監(jiān)督權(quán)。

作者：劉焱白單位：廣東商學(xué)院法學(xué)院