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一、養(yǎng)老保險制度設(shè)計的理念

養(yǎng)老保險制度設(shè)計的理念會受到一國社會、文化、人口等因素的影響，其與本國的政治與經(jīng)濟(jì)緊密相聯(lián)。信奉自由主義的美國在養(yǎng)老保險制度設(shè)計上講求權(quán)利與義務(wù)對等。按照美國的法律規(guī)定，個人從政府領(lǐng)取養(yǎng)老保險金的數(shù)額取決于投保人向政府繳納社會保險稅的數(shù)額；信奉保守主義的德國，養(yǎng)老保險制度設(shè)計的宗旨是保障老年人的生活，使領(lǐng)取養(yǎng)老金者能分享生活水平的普遍提高；而社會民主主義福利國家如瑞典、挪威等，倡導(dǎo)社會性的公民權(quán)利，使所有人都能完全地、平等地享有養(yǎng)老保險待遇。我國養(yǎng)老保險制度設(shè)計的理念歷史上曾發(fā)生過幾次變化，從最初作為國企改革的配套措施向作為一項(xiàng)基本的社會制度轉(zhuǎn)變，逐步實(shí)現(xiàn)了從效率優(yōu)先向追求公平正義的理性回歸。當(dāng)前，我國的社會養(yǎng)老保險制度存在很多問題，這根本上是源于理念的誤區(qū)，沒有兼顧好公平與效率。自黨的十八大以來，構(gòu)建公平統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度已成為社會各界的共識。李珍、王東海認(rèn)為，基本養(yǎng)老保險的目標(biāo)是滿足企業(yè)職工退休后的基本生活需要。劉苓玲、李培認(rèn)為，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的目標(biāo)主要定位在維持退休者在低層次和較高層次之間的基本生活水平。張園認(rèn)為，需要完善制度，覆蓋城鄉(xiāng)，由分走向合，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌銜接，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)制度統(tǒng)一是制度設(shè)計的終極目標(biāo)。結(jié)合各方學(xué)者的觀點(diǎn)，本文認(rèn)為養(yǎng)老保險制度是社會保障制度的核心，它的設(shè)計理念應(yīng)該是要構(gòu)建公平統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度，它的目標(biāo)應(yīng)該是保障各類人晚年的基本生活需要，在制度設(shè)計上，不應(yīng)該是純粹的經(jīng)濟(jì)制度，因?yàn)閮H靠市場進(jìn)行資源配置是難以達(dá)到其目標(biāo)的。要保證各類人晚年生活質(zhì)量的無差異，需要用制度的手段調(diào)整分配結(jié)構(gòu)，從根本上實(shí)現(xiàn)公平、正義、共享。

二、收入分配格局是養(yǎng)老保險制度設(shè)計的基礎(chǔ)

經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為社會保障體制不健全會造成二次分配不公，而初次收入分配格局直接影響著養(yǎng)老保險制度的初始設(shè)計。廖懷中認(rèn)為，社會保障收入再分配屬于部分收入再分配，其分配的范圍是有限的。仙蜜花、薛惠花認(rèn)為，個人收入過低的格局制約了個人養(yǎng)老金的繳費(fèi)能力。呂學(xué)靜認(rèn)為，影響城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險可持續(xù)發(fā)展的原因主要是基本養(yǎng)老保險繳費(fèi)率偏高和個體工商戶及靈活就業(yè)人員收入偏低之間的矛盾。從諸多的學(xué)者研究中我們可以看到，初次分配中居民個人所得份額直接影響?zhàn)B老保險個人繳費(fèi)的比例。我國養(yǎng)老保險制度是以收入關(guān)聯(lián)式為主，普惠型為輔。機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)職工養(yǎng)老保險待遇的高低主要取決于退休前工資水平或者繳費(fèi)工資基數(shù)。而城市居民和新農(nóng)保的待遇是普惠型的，基本為政府托底，其養(yǎng)老金的高低取決于中央和地方財政補(bǔ)貼的多少。一方面，收入關(guān)聯(lián)式養(yǎng)老保險繳費(fèi)即企業(yè)職工養(yǎng)老保險繳費(fèi)的基數(shù)和額度直接與個人的工資收入有關(guān)，而勞動者的工資收入會隨著生產(chǎn)要素項(xiàng)目的增加或者技術(shù)的進(jìn)步而日趨減少；另一方面，普惠型養(yǎng)老保險主要看政府的財政支出，而我國養(yǎng)老保險費(fèi)用（主要是普惠型的養(yǎng)老金）的支出只占政府財政支出的一小部分。據(jù)研究顯示，我國的社會保障投入在財政支出中的比例為11％～12％，發(fā)達(dá)國家一般為30％～50％，我國目前的水平甚至遠(yuǎn)低于印度、泰國等國的水平。因而初次分配中個人工資水平的高低與二次分配中養(yǎng)老保險財政投入的多少決定著個人最終獲得養(yǎng)老金的多少。

三、當(dāng)下收入分配格局的弊端

（一）收入分配的“起跑線”不一致

城鄉(xiāng)收入分配的差距直接導(dǎo)致養(yǎng)老保險制度設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)的差異。我國城鄉(xiāng)收入的差距由來已久，近幾年，隨著城市化進(jìn)程的加快，城鄉(xiāng)間的差距有逐步擴(kuò)大的趨勢?！笆濉蹦┢?，預(yù)計新農(nóng)保將實(shí)現(xiàn)全覆蓋，但是農(nóng)村居民能夠獲得的養(yǎng)老金有限，起步晚、保障水平低的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度并不能從根本上解決農(nóng)民的養(yǎng)老問題。目前，城市居民的收入是農(nóng)民的2．83倍，城鎮(zhèn)職工平均年養(yǎng)老金為農(nóng)民年平均養(yǎng)老金的25倍，這還沒有考慮機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金水平。

（二）養(yǎng)老保險的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不同

當(dāng)前，我們核算養(yǎng)老保險待遇的基礎(chǔ)———工資，是由勞動者個人所處的環(huán)境和體制而不是工作崗位決定的。在工資基礎(chǔ)上，養(yǎng)老保險制度劃分為機(jī)關(guān)單位養(yǎng)老保險、事業(yè)單位養(yǎng)老保險和企業(yè)職工養(yǎng)老保險。由于勞動者身份的差異，即使貢獻(xiàn)相同，工資福利待遇也有所差別。尤其在雙軌制的單位，“編制內(nèi)”與“編制外”的人員、“正式”與“勞務(wù)派遣”人員、“長期工”與“臨時工”的待遇完全不同。因此，養(yǎng)老保險的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也就千差萬別。有以基本工資為基數(shù)的，有以本人月全部收入為基數(shù)的，還有以基本工資與績效工資合計為基數(shù)的。雖然《社會保險法》規(guī)定用人單位按工資總額的20％繳費(fèi)，職工個人按本人工資的8％繳費(fèi)，但是計算基數(shù)不同，養(yǎng)老保險賬戶基金就不同，最終獲得的養(yǎng)老金就會有很大的差異。

（三）財政轉(zhuǎn)移支付的力度不足

任何一種分配都不能實(shí)現(xiàn)絕對的平等，而稅收手段是降低不平等的一種有效方式。但當(dāng)前中國稅制對城鎮(zhèn)居民的收入再分配效應(yīng)基本表現(xiàn)為微弱的逆向調(diào)節(jié)作用。許多學(xué)者計算了稅收對收入分配的調(diào)節(jié)作用，發(fā)現(xiàn)地區(qū)間工薪所得的累進(jìn)性已達(dá)到發(fā)達(dá)國家水平，而財產(chǎn)性所得與經(jīng)營性所得的地區(qū)稅負(fù)不公平，并且中國稅制呈累退性。這說明我國國民收入在初次分配以后更多集中于企業(yè)或者富裕階層，征稅的結(jié)果是相對削弱了中低收入者的收入，即稅收沒有發(fā)揮好收入分配的正向調(diào)節(jié)作用。如果稅收發(fā)揮的是逆向調(diào)節(jié)作用，那么，再分配中只能通過財政預(yù)算或者價格杠桿進(jìn)行收入分配的調(diào)節(jié)。社會保障預(yù)算投入和支出，是財政預(yù)算的一部分，是進(jìn)一步調(diào)節(jié)收入分配差距的重要手段。雖然我國養(yǎng)老保險制度于2012年年底已基本完全覆蓋，但是由于原始制度設(shè)計的不同，使得不同養(yǎng)老保險制度之間的銜接成了很大的問題。而在不同養(yǎng)老保險制度發(fā)展的過程中，財政預(yù)算對不同制度下人員的養(yǎng)老保險投入相差較大，從廣東省各類人口養(yǎng)老金待遇來看，差異可見一斑?！　≡诔擎?zhèn)居民養(yǎng)老保險與新型農(nóng)村養(yǎng)老保險沒有并軌之前，廣東省內(nèi)不同人群養(yǎng)老保險待遇差距非常大，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險待遇與新型農(nóng)村養(yǎng)老保險待遇之間就相差14．5倍之多。2014年2月21日，國務(wù)院出臺《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，廣州城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇提升到574元／月，但隨之提高企業(yè)職工養(yǎng)老保險待遇到3016元／月，兩者之間的差距又進(jìn)一步拉大。

四、養(yǎng)老保險制度設(shè)計的相應(yīng)對策

在未來，無論是對養(yǎng)老保險制度的重新設(shè)計，還是對原有制度的整合，我們不僅要關(guān)注再分配手段內(nèi)部各類養(yǎng)老保險制度財政轉(zhuǎn)移支付的平衡問題，更要關(guān)注初次分配領(lǐng)域原始計量基礎(chǔ)上的差異。政府應(yīng)通過以下幾種方式調(diào)整收入分配格局，使養(yǎng)老保險制度設(shè)計能真正體現(xiàn)公平、普惠、可持續(xù)性。

（一）改革國有資產(chǎn)的收入分配格局

土地、森林、礦產(chǎn)等資源性國有資產(chǎn)與鐵路、橋梁、科研設(shè)備等經(jīng)營性國有資產(chǎn)，是國家的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是國家財政的主要來源。當(dāng)前的國有資產(chǎn)收入分配格局之所以難以改革，關(guān)鍵在于兩個方面：一是利益格局已經(jīng)形成，既得利益者或特殊利益集團(tuán)不可能自動放棄在財富分配格局中的優(yōu)勢地位；二是很難確定國有資產(chǎn)收益的合理分配途徑。對于第一個方面，學(xué)者王小廣認(rèn)為，改革既定利益集團(tuán)形成的利益格局，難度非常大，無異于讓利益集團(tuán)割股充饑。但是，有難度并不代表不能改，我們可以借鑒醫(yī)療改革的經(jīng)驗(yàn)，議案由“第三方”設(shè)計，協(xié)調(diào)要最高層牽頭。對于第二個方面，本文以失地農(nóng)民的補(bǔ)償機(jī)制作分析。中國的農(nóng)民不同于其他國家的農(nóng)民，他們不擁有土地所有權(quán)，當(dāng)遇到人身風(fēng)險、醫(yī)療問題或養(yǎng)老問題時，不能變賣土地來自我保護(hù)。我國城市化率每年都在增長，這就意味著每年有更多的農(nóng)民失去土地，“被城市化”使得農(nóng)民在社會保障制度還不健全的情況下，種田無地、就業(yè)無崗、低保無份，生活在城市的邊緣。因此，為失地農(nóng)民設(shè)計養(yǎng)老保險制度應(yīng)考慮建立統(tǒng)一的失地農(nóng)民補(bǔ)償制度。首先，無論何種征地形式，都應(yīng)該測算土地?fù)Q社保的能力，計算養(yǎng)老保險標(biāo)準(zhǔn)是否能夠抵消土地的預(yù)期產(chǎn)出。其次，對公益性征用的土地，失地農(nóng)民除了得到國家相應(yīng)的基礎(chǔ)補(bǔ)償外，還應(yīng)該享有利益分享的權(quán)利，使失地農(nóng)民因征地最終獲得的基本養(yǎng)老保險收益能夠達(dá)到城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險標(biāo)準(zhǔn)。再次，對投資開發(fā)項(xiàng)目性征用地，在產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移過程中，政府必須按照當(dāng)?shù)爻鞘芯用耩B(yǎng)老保險標(biāo)準(zhǔn)為失地農(nóng)民建立基礎(chǔ)養(yǎng)老保險，同時按照城市商品房征用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償或者建立失地農(nóng)民參與投資項(xiàng)目收益的分紅機(jī)制。

（二）統(tǒng)一薪酬福利制度

基礎(chǔ)的薪酬福利制度不統(tǒng)一，職業(yè)間養(yǎng)老保險計量的標(biāo)準(zhǔn)就不可能統(tǒng)一。筆者建議在不同的職業(yè)類型之間統(tǒng)一養(yǎng)老保險計量的標(biāo)準(zhǔn)。第一，無論機(jī)關(guān)事業(yè)單位還是國企民企，根據(jù)工作類型按照管理層、管理輔助層、行政輔助層、操作層或者更詳細(xì)分類劃分大類，再依據(jù)學(xué)歷、相關(guān)工作經(jīng)歷和工作年限等，將每一大類劃分為小類，并確定統(tǒng)一的起點(diǎn)薪酬，這一起點(diǎn)薪酬為養(yǎng)老保險計量的標(biāo)準(zhǔn)。這樣既可以按貢獻(xiàn)多少體現(xiàn)養(yǎng)老保險的差異，又可以保障不同職業(yè)之間人才流動的可能性。第二，取消各種形式的用工制度，無論機(jī)關(guān)事業(yè)單位還是企業(yè)除領(lǐng)導(dǎo)和法人代表外一律按照雇傭關(guān)系或者聘任制度進(jìn)行人員聘用。這樣有助于消除不同單位在編制、戶籍等身份上的歧視性待遇。第三，基本工資以外的績效薪酬和補(bǔ)充福利應(yīng)根據(jù)行業(yè)發(fā)展情況或者國家經(jīng)濟(jì)增長數(shù)據(jù)進(jìn)行核算，以保證機(jī)關(guān)與公益類事業(yè)單位薪酬和國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平掛鉤，同漲同降。

（三）進(jìn)行稅費(fèi)改革

有關(guān)社會保障稅和社會保障費(fèi)之爭由來已久，很多人不支持社會保障費(fèi)改為社會保障稅，認(rèn)為這會進(jìn)一步加重個人稅收負(fù)擔(dān)、使個人的義務(wù)和權(quán)利不對等、缺少激勵機(jī)制等。如果在20世紀(jì)90年代，不支持稅費(fèi)改革，筆者認(rèn)為是完全正確的，因?yàn)橐罁?jù)當(dāng)時經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，稅的形式不利于形成激勵機(jī)制，不利于企業(yè)優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)。但是今天，社會保障費(fèi)確實(shí)應(yīng)該部分或者完全改成稅的形式。首先，國民收入增加的同時，勞動者收入在逐漸減少，說明經(jīng)過初次分配，財富更多地向資本集中。費(fèi)改稅不僅可以避免無良雇主逃避繳費(fèi)責(zé)任，而且可以將計稅點(diǎn)提高，收入較低的勞動者可以少交或者免交。其次，稅的形式可以全國統(tǒng)籌使用，對當(dāng)前地區(qū)間、城鄉(xiāng)間、職業(yè)間養(yǎng)老保險的差異能起到宏觀調(diào)節(jié)作用。再次，費(fèi)對再分配具有逆向調(diào)節(jié)作用，而稅簡單、透明，為人員流動提供了便利。

作者：張洪林 單位：中共莆田市委黨校