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摘要：從世界各國(guó)的情況看，政府對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的干預(yù)可以分為數(shù)量調(diào)節(jié)和價(jià)格調(diào)節(jié)兩種，不同方式的調(diào)節(jié)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)產(chǎn)生不同的影響，本文從國(guó)家數(shù)量干預(yù)與價(jià)格干預(yù)兩個(gè)部分考察政府的房地產(chǎn)政策、干預(yù)效果以及政策演變趨勢(shì)。

關(guān)鍵詞：房地產(chǎn)市場(chǎng)干預(yù)宏觀調(diào)控

政府對(duì)住房市場(chǎng)的干預(yù)大致可以歸結(jié)為兩種方式:數(shù)量干預(yù)與價(jià)格干預(yù)。其中數(shù)量干預(yù)主要是對(duì)住房供給數(shù)量的干預(yù)，通過(guò)政府直接建造大量的公共住房以低廉的租金提供低收入戶(hù)和困難戶(hù)使用，但是這種做法很容易給財(cái)政背上沉重的包袱。所以，在實(shí)踐中除了公共住房，政府還采取了財(cái)政補(bǔ)貼的方式，這實(shí)際上是對(duì)住房?jī)r(jià)格進(jìn)行調(diào)節(jié)和干預(yù)，財(cái)政補(bǔ)貼又可以分為對(duì)購(gòu)房者的需求補(bǔ)貼和對(duì)開(kāi)發(fā)商的供給補(bǔ)貼。按照政府政策和干預(yù)房地產(chǎn)市場(chǎng)的不同特點(diǎn)，本文將從數(shù)量干預(yù)與價(jià)格干預(yù)兩個(gè)部分考察政府的房地產(chǎn)政策、干預(yù)效果以及政策演變趨勢(shì)。

政府對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的數(shù)量調(diào)節(jié)

土地供給與稅收調(diào)節(jié)制度

世界各國(guó)的土地制度可以分為兩種:私人所有和政府(國(guó)家)所有。但就世界各國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的土地所有制往往都是由國(guó)家所有與私人所有共同組成的。如今，即使是在崇尚私有財(cái)產(chǎn)制度的英美等國(guó)政府，也是大土地所有者。除了直接擁有，政府可以通過(guò)城市規(guī)劃、頒布土地法規(guī)、規(guī)定土地用途、征收土地使用轉(zhuǎn)讓稅等途徑來(lái)影響商業(yè)性用地的供給，平抑地價(jià)控制房地產(chǎn)的開(kāi)發(fā)成本，從而降低房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格。

美國(guó)土地有三種所有形式:私人所有，聯(lián)邦政府、洲及地方政府所有，印第安人保留地。政府所有的土地除了提供政府辦公、基礎(chǔ)設(shè)施等公共品以外，還可以建造公共住房出租。無(wú)論是政府所有還是私人所有，土地的經(jīng)濟(jì)用途都有統(tǒng)一的規(guī)劃，通過(guò)對(duì)其使用進(jìn)行限制以及稅收政策進(jìn)行調(diào)節(jié)。日本全部土地的3/4屬于私人部門(mén)所有，國(guó)有土地僅占1/4，而且主要是山林沼澤地。因此，私人和企業(yè)構(gòu)成了房地產(chǎn)市場(chǎng)上的主體。政府對(duì)房地產(chǎn)用地的調(diào)節(jié)主要是通過(guò)兩種渠道:一是稅收政策和城市規(guī)劃;二是通過(guò)對(duì)專(zhuān)門(mén)從事社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施和普通居民住宅建設(shè)，以及經(jīng)營(yíng)的非盈利性的200多個(gè)公團(tuán)組織提供政府低息貸款來(lái)增加基礎(chǔ)設(shè)施和住宅供給。與日美兩國(guó)不同，新加坡國(guó)有土地占全國(guó)面積的72%，其中建屋發(fā)展局就占了20%。房地產(chǎn)市場(chǎng)上政府是最大的土地供給者，而且是居民住宅的最主要的供給者。

在規(guī)劃和土地開(kāi)發(fā)成本上，一般商業(yè)用地比住宅用地價(jià)格高10倍以上，因此，為保障住宅用地的供給，除了由建屋發(fā)展局直接提供住宅以外，政府還對(duì)那些想改變土地用途的用戶(hù)收取高昂的溢價(jià)費(fèi)用。英國(guó)土地在法律上全部歸英王所有，個(gè)人、企業(yè)及社會(huì)團(tuán)體僅擁有土地使用權(quán)。國(guó)家通過(guò)對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的控制獲得大量的批租收入，并通過(guò)一級(jí)市場(chǎng)的管理和調(diào)控有效地調(diào)節(jié)土地二級(jí)交易市場(chǎng)的供求，保持房地產(chǎn)市場(chǎng)供求的基本平衡。這種模式也普遍流行于英聯(lián)邦國(guó)家以及前英國(guó)殖民地，比如中國(guó)香港的土地供給制度，特區(qū)政府是土地市場(chǎng)的最大供給者的地位為調(diào)節(jié)房地產(chǎn)的供給和防止房地產(chǎn)泡沫、經(jīng)濟(jì)衰退等起著積極的作用。

但從演變趨勢(shì)來(lái)看，政府干預(yù)房地產(chǎn)市場(chǎng)政策存在一些共同的特點(diǎn)。即無(wú)論哪一種土地所有制下，通過(guò)城市規(guī)劃和稅收等控制土地供給和用途都成為政府調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場(chǎng)的重要手段。

公共住房制度

公共住房制度是政府對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)最直接的手段，從各國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，公共住房制度都不是以盈利為目的，甚至需要財(cái)政的特殊補(bǔ)貼，公共住房實(shí)際上與社會(huì)保障體制和社會(huì)福利制度聯(lián)系在一起。政府提供公共住房大致有兩種方式：直接介入和通過(guò)社會(huì)團(tuán)體、非贏利性組織等機(jī)構(gòu)間接介入。

直接介入發(fā)達(dá)國(guó)家公共住房的供給數(shù)量都很龐大，這是政府為維護(hù)房地產(chǎn)市場(chǎng)的穩(wěn)定，提高整個(gè)社會(huì)福利水平、保障居民的基本生活水平而提供的低租金的住房體系。政府直接介入住房市場(chǎng)的供給能夠有效地、直接地刺激和控制住房生產(chǎn)，在相對(duì)較短的時(shí)間里提供較多的住房，緩解供求矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。公共住房政策在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家主要是為低收入者提供住房，國(guó)家投資建設(shè)國(guó)有住宅，低租金出租給低收入家庭。二戰(zhàn)后的英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、美國(guó)、瑞典、荷蘭等國(guó)家興建了大批公共住宅供低收入居民租用。公共住房在住房體系中的地位和數(shù)量的多少取決于該國(guó)或地區(qū)人口與土地的對(duì)比狀況。英、美、澳大利亞以及歐洲國(guó)家等人均占有的土地面積較大，因此，政府對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)大都采取宏觀調(diào)控的辦法，公共住房制度只作為社會(huì)保障的一部分存在。但在地少人多的國(guó)家和地區(qū)，比如新加坡、中國(guó)香港等地，住房的售價(jià)相對(duì)于居民的人均收入，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同一水平下的其他國(guó)家。因此，除了制定政策平抑價(jià)格外，公共住房制度成了保障與提高居民生活、調(diào)節(jié)房地產(chǎn)價(jià)格的重要內(nèi)容。

間接提供公共住房由于直接介入方式對(duì)政府財(cái)政壓力很大，容易引發(fā)腐敗、尋租等不良后果，因此，在直接提供公共住房的同時(shí)，發(fā)達(dá)國(guó)家也會(huì)通過(guò)社會(huì)團(tuán)體、非盈利組織等為社會(huì)建造低租金或低價(jià)的住宅。這些非盈利房地產(chǎn)企業(yè)靠出售股份以獲得啟動(dòng)資金，在此基礎(chǔ)上再申請(qǐng)政府的低息或無(wú)息貸款，并可享受免稅待遇，因此能以低于市場(chǎng)的價(jià)格出租所建住房，瑞典、荷蘭、法國(guó)等多采用這一做法。瑞典政府通過(guò)給予非盈利公司、住房合作社等種種財(cái)政優(yōu)惠，建造了戰(zhàn)后國(guó)內(nèi)總建房量2/3的住宅，這些非盈利企業(yè)至今仍是瑞典住房市場(chǎng)上的主要力量并使瑞典成為世界上解決住房問(wèn)題最成功的國(guó)家之一。為保證公共住宅供應(yīng)真正做到面向低收入階層，大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)都有明確的政策措施，制定入住公共住宅的條件，進(jìn)行家庭收入水平登記，以及采取多種申請(qǐng)程序等，以保證低收入階層的利益。

事實(shí)上，公共住房不僅僅具有干預(yù)房地產(chǎn)市場(chǎng)供求的經(jīng)濟(jì)意義，而且構(gòu)成了整個(gè)國(guó)家和地區(qū)社會(huì)保障體制的一部分，是保持社會(huì)穩(wěn)定的重要力量。以日本為例，日本的公營(yíng)住宅是二戰(zhàn)以后逐步建立與完善的，主要針對(duì)中低收入階層。其建設(shè)與經(jīng)營(yíng)都由各級(jí)地方政府住宅局管理，實(shí)行政府定價(jià)，因此受到市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)影響較小，其中公營(yíng)住房的租金在房地產(chǎn)泡沫日趨膨脹的1983-1990年年均也只上漲了4.4%，而在1989和1990年則分別為5.3%和3.3%。這不僅在房地產(chǎn)泡沫時(shí)期有效地保護(hù)了中低收入階層的利益，而且對(duì)房地產(chǎn)泡沫破滅以后日本社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定也起著重要的作用。但是，實(shí)行公共住宅政策需要征用大量土地，撥巨額資金，對(duì)城市財(cái)政造成巨大壓力，因而近年來(lái)配合“居者有其屋”的計(jì)劃，大多數(shù)國(guó)家都對(duì)公共住房政策進(jìn)行了調(diào)整，以鼓勵(lì)私人建造和擁有住房，縮小公共住房的比例。

政府對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)數(shù)量干預(yù)由直接提供公共住房逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橛煞怯麢C(jī)構(gòu)等社會(huì)團(tuán)體間接建造公共住房，并逐漸減少公共住房的數(shù)量，用優(yōu)惠政策鼓勵(lì)中低收入階層購(gòu)置房產(chǎn)。我國(guó)上世紀(jì)80年代初開(kāi)始改革單一的房屋公有制度，經(jīng)歷了以租代售、住房商品化、住房分配貨幣化的歷程，公房制度的改革、新住房制度的建立是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，應(yīng)該借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)減少公共住房的數(shù)量，用優(yōu)惠政策鼓勵(lì)中低收入階層購(gòu)置房產(chǎn)。政府對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的價(jià)格調(diào)節(jié)

從經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上看，對(duì)數(shù)量的調(diào)節(jié)帶有較強(qiáng)的管制色彩，容易導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效率的損失，因此，在房地產(chǎn)市場(chǎng)上政府最常用的干預(yù)手段和辦法就是通過(guò)補(bǔ)貼、稅收等優(yōu)惠方式對(duì)房地產(chǎn)價(jià)格進(jìn)行調(diào)節(jié)。對(duì)價(jià)格調(diào)節(jié)的政府補(bǔ)貼和稅收計(jì)劃又可以

分為向房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商提供的供給補(bǔ)貼政策和向住房需求者提供財(cái)政補(bǔ)貼兩種。

向房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商提供的供給補(bǔ)貼政策

政府通過(guò)向盈利性房地產(chǎn)企業(yè)提供補(bǔ)貼，用以建造租金價(jià)格適中的住房。二戰(zhàn)后，為迅速建設(shè)新住宅，原西德政府向私營(yíng)房地產(chǎn)商提供無(wú)息貸款，同時(shí)規(guī)定，向同意為低收入家庭建造或改建住房的私營(yíng)開(kāi)發(fā)企業(yè)提供低于市場(chǎng)利率的貸款，條件是必須降低租金。在一戰(zhàn)以后，為解決復(fù)員士兵的住房問(wèn)題，英國(guó)政府也對(duì)提供開(kāi)發(fā)住宅的私人公司提供補(bǔ)貼，刺激供給，并在1919年推出了以地方政府為主的“興建住宅補(bǔ)貼”。二戰(zhàn)以后，瑞典政府提出了“低資金、低租金”的住房計(jì)劃。與其他國(guó)家相比，美國(guó)的供給補(bǔ)貼形成了從聯(lián)邦到地方政府的一整套完整體系。主要分為公共住房供應(yīng)補(bǔ)貼和私有建房機(jī)構(gòu)出租住房供應(yīng)補(bǔ)貼。私有建房機(jī)構(gòu)和地方政府建房機(jī)構(gòu)向聯(lián)邦政府住房和城市發(fā)展部申請(qǐng)，由其支付合理市價(jià)房租與低收入住戶(hù)實(shí)際支付租金之間的差額。在住房供給相對(duì)短缺的時(shí)期，通過(guò)減免稅、提供差價(jià)補(bǔ)貼、低息貸款等措施來(lái)刺激房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商提供低價(jià)住房的積極性效果明顯。1996年法國(guó)政府把出租住房建設(shè)增值稅率從原來(lái)的20.6%降到了5.5%，從而使住房建設(shè)竣工量大幅增加。

向住房需求者提供財(cái)政補(bǔ)貼

除了對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商提供補(bǔ)貼外，政府對(duì)價(jià)格的影響還表現(xiàn)在對(duì)購(gòu)房或租房者進(jìn)行直接補(bǔ)貼，降低他們所承擔(dān)的實(shí)際住房?jī)r(jià)格，對(duì)住房需求者補(bǔ)貼最常用的手段主要是免稅減稅和現(xiàn)金補(bǔ)貼。與對(duì)開(kāi)發(fā)商的供給補(bǔ)貼相比，住房租金補(bǔ)貼有三個(gè)顯著的特點(diǎn)：第一，避免了對(duì)住房市場(chǎng)的直接干預(yù)，不會(huì)給市場(chǎng)運(yùn)行帶來(lái)障礙，不會(huì)產(chǎn)生降低市場(chǎng)效率的副作用；第二，這種收入再分配的形式，可以使國(guó)民平等的住房權(quán)利得到較為公正的實(shí)現(xiàn)；第三，對(duì)不同收入者區(qū)別對(duì)待，更能體現(xiàn)傾斜政策，并能適當(dāng)減少財(cái)政支出。從各國(guó)的房地產(chǎn)政策實(shí)踐來(lái)看，二戰(zhàn)后由于戰(zhàn)爭(zhēng)等原因使得住房短缺，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里，房地產(chǎn)市場(chǎng)上最主要的矛盾是供給不足。因此，為促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，政府對(duì)房地產(chǎn)價(jià)格的調(diào)節(jié)主要是向房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商提供優(yōu)惠和補(bǔ)貼來(lái)刺激供給并降低價(jià)格。當(dāng)住房的供給增加到了一定程度，住房租金補(bǔ)貼由于以上提到的幾個(gè)特點(diǎn)就顯得更加有吸引力，各發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家也紛紛把補(bǔ)貼重點(diǎn)向購(gòu)房者和租戶(hù)轉(zhuǎn)移。隨著20世紀(jì)70年代房地產(chǎn)市場(chǎng)的主要矛盾由住房短缺變?yōu)樨毨д叩淖》恐С鲈谄涫杖胫斜戎剡^(guò)大，美國(guó)1968年的住房和城市發(fā)展法突出了對(duì)住房需求者提供補(bǔ)貼的思想，而1974年的住房與社區(qū)發(fā)展法中的租金援助第8條款更是取代了1968年住房法的補(bǔ)貼計(jì)劃，把聯(lián)邦住房援助從住房供應(yīng)者轉(zhuǎn)向需求者。

綜上所述，政府對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格調(diào)節(jié)的側(cè)重點(diǎn)由供給方轉(zhuǎn)移到需求方。這種轉(zhuǎn)變的內(nèi)在原因是房地產(chǎn)市場(chǎng)上的供求矛盾發(fā)生了轉(zhuǎn)化，由供給極度短缺到需求相對(duì)不足。政府對(duì)房地產(chǎn)需求的補(bǔ)貼正是順應(yīng)了這一變化。

當(dāng)前中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的主要矛盾在于需求不足，特別是商品住宅需求不足使得個(gè)人購(gòu)房增長(zhǎng)率下降，商品住宅空置率上升。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局最新數(shù)據(jù)顯示，截止到2005年10月末，全國(guó)商品住宅空置面積6204萬(wàn)平方米，全國(guó)空置率已達(dá)到26%。然而，政府在對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行價(jià)格干預(yù)的時(shí)候卻沒(méi)有注意到供求矛盾的轉(zhuǎn)換，在城市經(jīng)濟(jì)適用房的實(shí)施上采取了補(bǔ)貼供給方的政策，在土地轉(zhuǎn)讓、稅收等方面給開(kāi)發(fā)商以補(bǔ)貼。這樣做的后果是無(wú)法將購(gòu)買(mǎi)者區(qū)分開(kāi)來(lái)，出現(xiàn)了“開(kāi)著奔馳排隊(duì)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用房”的現(xiàn)象，引起了社會(huì)的普遍不滿(mǎn)。根據(jù)國(guó)外在這方面的成功經(jīng)驗(yàn)。筆者認(rèn)為，政府的價(jià)格調(diào)節(jié)政策應(yīng)當(dāng)向需求方傾斜才能更加體現(xiàn)國(guó)民平等的住房權(quán)利，實(shí)現(xiàn)政府收入再分配的目標(biāo)。

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