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在債券市場比較發(fā)達(dá)的西方國家，地方政府發(fā)行債券是司空見怪的事，如美國的州和日本的府甚至縣都能以自己的名義發(fā)行債券籌集資金。在我國，雖然理論界曾對地方政府可否發(fā)行債券進行過探討，但現(xiàn)行預(yù)算法明確規(guī)定，不允許地方政府以自身名義發(fā)行債券籌資?？墒?，隨著我國社會經(jīng)濟的全面發(fā)展，地方政府通過發(fā)行債券籌集建設(shè)資金成為客觀需要，也具備了相應(yīng)的經(jīng)濟條件。因此，地方公債的發(fā)行已經(jīng)有了其存在的基礎(chǔ)和條件。

一、我國地方公債發(fā)行的背景

傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下，我國的“國家財政”指的就是全國統(tǒng)一的財政，地方財政只是中央財政的附屬物，在中央編制的全國統(tǒng)一的國家預(yù)算下，整個財政聯(lián)成了一個整體，地方政府沒有單獨的舉債權(quán)力。此時公債的發(fā)行，是由中央政府統(tǒng)一安排和部署，并由各級政府共同努力來完成的。這就無所謂“國債”和“地方債”的區(qū)分，或者說是只有國債而無地方債。在西方，“公債”概念與“國債”概念是既一致又區(qū)分的，國債只是中央政府或聯(lián)邦政府的債務(wù)，因為只有這些債務(wù)才是“國家”的債務(wù)。而公債則是“公共”債務(wù)，因而除了國債之外，還包括地方政府的債務(wù)和政府所屬公共機構(gòu)的債務(wù)。所以，在當(dāng)時計劃經(jīng)濟體制的背景下，公債也就是國債，或者反過來國債也就是公債。兩者是二而一、一而二的事，就沒有什么奇怪了。

這種先是將整個國家的所有債務(wù)都集中到中央，然后干脆取消公債的狀況，是與當(dāng)時計劃經(jīng)濟體制必須高度集中統(tǒng)一的財權(quán)財力這一根本要求相適應(yīng)的。這是因為，如果當(dāng)時沒有將所有的債務(wù)發(fā)行權(quán)都集中到中央手中，則地方政府獨立自主的發(fā)行債券活動，其直接后果就是這部分資金運動處于統(tǒng)一計劃之外，這立即就會形成對國民經(jīng)濟計劃和綜合平衡的沖擊與破壞。當(dāng)時我國將“既無內(nèi)債又無外債”視為是社會主義的優(yōu)越性，就是經(jīng)濟體制對公債這一本質(zhì)要求的直接反映。

從公債的作用來看，正是計劃經(jīng)濟體制，決定了我國公債是國家籌集建設(shè)資金的一種手段。而在市場經(jīng)濟體制下，公債主要的作用和任務(wù)主要是彌補財政赤字和間接調(diào)控宏觀經(jīng)濟?，F(xiàn)在我國正處于由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型時期，正在努力建立和完善社會主義分稅制體制，在一定程度上已經(jīng)具備了發(fā)行地方公債的理論基礎(chǔ)。我國地方公債的發(fā)行，其目的主要是為了減輕以至熨平經(jīng)濟周期的波動程度。當(dāng)著經(jīng)濟不景氣時，政府可以增大赤字以刺激經(jīng)濟回升，作為彌補財政赤字手段的公債就要增大年發(fā)行數(shù)額。相反，當(dāng)著經(jīng)濟狀況良好以至出現(xiàn)過熱狀態(tài)時，政府就要減少財政赤字以至安排財政盈余，此時公債年發(fā)行量就要相應(yīng)減少，甚至可以運用財政盈余實現(xiàn)公債的凈償還。這樣才能順應(yīng)赤字波動較大的特點，彌補著赤字而服務(wù)和配合著財政政策的運作，實現(xiàn)財政的間接宏觀調(diào)控目的。

二、隨著經(jīng)濟的發(fā)展，我國地方公債的發(fā)行已經(jīng)有了其發(fā)行的必要性。

1、地方公債發(fā)行的理論基礎(chǔ)

（1）地方政府也需要提供公共產(chǎn)品

地方政府擁有相對獨立的行政權(quán)，與此相對應(yīng)，地方政府也應(yīng)提供地方性的公共產(chǎn)品。同中央政府相比，地方政府提供的公共產(chǎn)品具有地方性的特點，即為特定區(qū)域消費者共同消費，如地方交通、地方城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、地方行政事務(wù)管理等。地方政府提供地方公共產(chǎn)品需要資金，這當(dāng)中純公共產(chǎn)品（如行政支出等）的提供主要依靠稅收來籌集資金，而準(zhǔn)公共產(chǎn)品（如收費公路等）的提供一般來說主要依靠稅收、準(zhǔn)公共產(chǎn)品的規(guī)費收入。若這些獎金不能滿足需要，則必須通過其他渠道籌集，舉債籌資即是其中一種。與此同時，在經(jīng)濟不斷發(fā)展的現(xiàn)階段，地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)方面承擔(dān)了起來起大的責(zé)任，但其自有資金遠(yuǎn)不足以滿足資金需要，這就產(chǎn)生了地方政府的借款需求。

（2）地方財政支出同樣具有宏觀調(diào)控作用

從消費者受益群體的角度講，地方公共產(chǎn)品的消費具有區(qū)域性的特征。從資金支出來看，地方政府支出也是全國財政支出的一部分，同樣具有財政乘數(shù)效應(yīng)，對社會經(jīng)濟的宏觀調(diào)控作用同中央政府是一致的。因此，具有一定條件的地方政府發(fā)行一定數(shù)額的地方債券用于擴大地方財政支出（主要是建設(shè)性支出），一方面可以拉動地方經(jīng)濟的加速發(fā)展，減少制約地方經(jīng)濟發(fā)展的不利因素；另一方面地方財政支出的擴大也可以通過財政乘數(shù)效應(yīng)使得國民總產(chǎn)出成倍增長，這一點在一國經(jīng)濟處于相對通貨緊縮時期則顯得尤為重要。在通貨緊縮的情況下，一般來說，私人投資的積極性較低，整個社會消費也處于相對較低的水平。若政府能在此時擴大公共支出，不但不會產(chǎn)生擠出效應(yīng)，反而由于政府支出的增加彌補了私人消費的不足，通過乘數(shù)效應(yīng)會對整個經(jīng)濟的發(fā)展起到積極的推動作用。

（3）我國財稅管理體制以及經(jīng)濟發(fā)展的客觀形式，也要求地方政府開拓新的籌資渠道。

眾所周知，我國現(xiàn)行的分稅制，其稅種按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分為中央稅、地方稅、中央和地方共享稅三大塊，中央稅種和地方稅種的稅收收入分別劃歸中央政府和地方政府，而中央和地方享稅收入則按一定的比例在中央政府和地方政府分成。地方財政收不抵支的，中央政府給予一定的補助，地方政府沒有獨立的地方稅立法權(quán)。在這種情況下，地方政府由于缺乏其他融資渠道，地方建設(shè)性支出受到極大的限制。由于資金不足，地方政府無法進行一些對地方經(jīng)濟發(fā)展能產(chǎn)生重大推動作用的項目投資，對地方經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生了一定的制約作用。由此可以看出，地方政府存在著一定的資金需求。另外，改革開放以來，在我國經(jīng)濟建設(shè)取得重大成就的同時，居民的收入水平也有了相當(dāng)大的提高，尤其是東南沿海一帶，地方經(jīng)濟發(fā)展迅速，不少地方達(dá)到了小康水平，巨額的居民儲蓄存款使得發(fā)行地方公債具有足夠的承債能力。2、地方赤字的資本項目部分在理論上和管理上都沒有理由不讓地方政府通過貸款來解決。資本項目不同于經(jīng)常性項目，前者的受益期不僅限于當(dāng)期，而且可以遞延到今后許多年。根據(jù)受益者分擔(dān)成本的基本原則，作為公共服務(wù)中的資本，應(yīng)該分?jǐn)偟礁髌谑芤娴娜藗兩砩?，這就客觀上要求一種能將負(fù)擔(dān)向后遞延的公共融資形式，地方政府借款正好滿足這一要求。借款機制通過資本項目利益與成本的內(nèi)部位置提高了地方政府活效率，并符合廣為認(rèn)同的受益公平原則。

3、地方公債的發(fā)行對我國積極財政政策的實施有積極的推動作用。

如果發(fā)行地方公債，地方政府將會擁有一筆數(shù)額巨大的建設(shè)資金，如上所述，發(fā)行地方公債的目的主要是為了滿足資本建設(shè)項目上的資金的不足，彌補財政赤字。而這筆不菲的資金必然會帶動我國經(jīng)濟的全面發(fā)展，促使就業(yè)率的不斷上升。此類地方公債以中長期公債為主，這樣可以在推動經(jīng)濟發(fā)生乘數(shù)效應(yīng)的同時能有效的抑制需求膨脹，而由國家統(tǒng)一發(fā)行公債，可能會對各地實際情況的了解上有所偏差，地方政府也不能按照自己的意愿取得資金，所以不能有效的帶動地方經(jīng)濟特別是經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟快速發(fā)展，總之，各地根據(jù)本地的具體情況積極采取不同的措施，全方位地啟動國內(nèi)需求，則大有所為，而且中國是一個大國，立足于國內(nèi)需求拉動經(jīng)濟增長，應(yīng)是長遠(yuǎn)的方針。三、地方公債發(fā)行應(yīng)采用適當(dāng)?shù)姆椒ê痛胧?/p>

1、國外地方公債發(fā)行的現(xiàn)狀

西方的市場經(jīng)濟決定了，其財政體制采用的是分稅制分級財政體制模式，此時的地方財政是獨立的一級財政，獨立地?fù)碛幸欢ǖ陌l(fā)行債券的權(quán)限，就是這種獨立性的具體內(nèi)容之一。同時地方財政的獨立性也決定了，地方債與國家債是不能等同的。此外，市場經(jīng)濟也決定了，各級政府所屬機構(gòu)和單位也應(yīng)有一定的相對獨立性。它們擁有一定的發(fā)行債務(wù)權(quán)限，是不奇怪的。西方債券市場的存在，使得巨額的債券發(fā)行與購買活動，是西方整個社會資本流向的一個重要方面。西方國家不存在直接安排整個國民經(jīng)濟活動的計劃，私人資本通過債券市場運動，也不存在沖擊國家計劃的問題。債券市場的運轉(zhuǎn)，為西方資本的流動和運用提供了重要的渠道和手段，不僅有著增強資本盈利能力的作用，而且有利于增大社會需求總量，在主要苦于有效資本不足的西方，各種公債的發(fā)行動員了閑置資本而增大了社會需求，反而是有利于社會總供需均衡的。這些，都決定了西方市場式公債與我國計劃式公債的不同形式和特點。

如今，西方國家特別是工業(yè)化國家，地方政府的借款占全部地方政府收入來源大多在10%以上，這些借款被廣泛地用于城市公共服務(wù)的籌資手段，主要原因是大多數(shù)城市設(shè)施的資本具有密集型特征，政府的經(jīng)常性財政收入難以滿足這種巨額支出，只有采用發(fā)行地方公債的方式來彌補赤字。

2、地方公債發(fā)行的現(xiàn)實基礎(chǔ)

（1）巨額儲蓄存款余額給地方公債的發(fā)行提供了重要保證。

厲以寧教授曾經(jīng)說過，只有民間資本的充分加入才能更好的帶動經(jīng)濟?，F(xiàn)在居民儲蓄存款已經(jīng)超過了6萬億，手頭現(xiàn)金1萬億，加起來就是7萬億，假如有1／7進來，將使當(dāng)前經(jīng)濟大大改觀。7萬億民間資金通過產(chǎn)業(yè)投資基金、風(fēng)險投資基金、證券投資基金等各種投資基金參與進來，經(jīng)濟就活了，如果把這些民間資本有效的利用起來，通過發(fā)行地方公債的方式，用到政府的關(guān)鍵項目上，則會事半功倍。民間有能力，也是有足夠的興趣參加到地方乃至