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【論文摘要】高等教育大眾化進(jìn)程面臨融資困境，有效的融資制度安排供給不足是主要原因。政府在高等教育融資制度安排變遷與創(chuàng)新中占據(jù)主導(dǎo)性地位，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮公共財(cái)政在建立公共投融資體制中的主導(dǎo)和引導(dǎo)作用。市場(chǎng)機(jī)制對(duì)高等教育融資制度安排的變遷和創(chuàng)新具有決定性的作用。

【論文關(guān)鍵詞】高等教育公共投融資市場(chǎng)型融資制度安排

本文研究的高等教育融資是指以高等教育可持續(xù)發(fā)展為根本目的，以制度績(jī)效為核心，輔之以公共投融資和市場(chǎng)型融資等制度創(chuàng)新手段，為高等教育事業(yè)發(fā)展籌措充足資金。由于公共財(cái)政體制和高等教育融資制度的改革遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革和全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展的進(jìn)程，高等教育經(jīng)費(fèi)緊缺現(xiàn)象仍未能得到有效改觀。

一、高等教育融資制度有效供給不足的原因

高等教育融資制度供給不足，或者說(shuō)是制度變遷滯后于高等教育的現(xiàn)實(shí)發(fā)展，其主要原因是以政府為主導(dǎo)的強(qiáng)制性(或稱為外源性)高等教育融資制度僵化和自我封閉制度變遷的過(guò)程是從歷史制度決定的結(jié)構(gòu)中的一種制度安排的變遷開(kāi)始的，然后逐漸延伸到其他安排…從歷史演變路徑考察，高等教育融資制度安排供給不足的最主要原因在于強(qiáng)制性融資制度安排創(chuàng)新機(jī)制不健全而面臨種種阻力，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是高等教育融資制度設(shè)計(jì)的要素成本。強(qiáng)制性融資制度創(chuàng)新通常是由政府部門壟斷進(jìn)行的，如果政府部門要制定出與不斷變化的高等教育融資需求相適應(yīng)的制度，那么它就必須具備大量熟悉高等教育活動(dòng)、市場(chǎng)機(jī)制、財(cái)政制度以及各種法律、法規(guī)的成員，這些成員在設(shè)計(jì)制度時(shí)還不能受到各類尋租行為的影響。二是新的融資制度安排的預(yù)期實(shí)施成本。強(qiáng)制性融資制度安排變遷也取決于行為人的成本一收益預(yù)期，如果政府部門推行強(qiáng)制性制度變遷的成本高于其自身的收益，那么，即使?jié)撛诘男碌娜谫Y制度安排更有利于高等教育部門的發(fā)展，它也會(huì)因?yàn)閷?shí)施的預(yù)期成本太高而無(wú)法推行。三是現(xiàn)存制度安排影響融資制度創(chuàng)新的能力?，F(xiàn)存各類高等教育融資制度環(huán)境已經(jīng)形成了一個(gè)既得利益集團(tuán)或者一種既得利益的格局，盡管當(dāng)強(qiáng)制性高等教育融資制度出現(xiàn)不均衡并可以從制度創(chuàng)新中獲益時(shí)，既得利益集團(tuán)也會(huì)竭力維持現(xiàn)存制度，這導(dǎo)致了制度變遷過(guò)程中的“路徑依賴”。

此外，市場(chǎng)型高等教育融資制度安排之所以興起，是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)體制和政治制度變遷或者意識(shí)形態(tài)的更替形成了制度選擇集合的改變，政治制度和意識(shí)形態(tài)的變遷也逐漸容忍了高等教育組織的“有償”服務(wù)，這體現(xiàn)了大學(xué)的利益需求。但是，自發(fā)性的市場(chǎng)型高等教育融資制度安排會(huì)供給足或者無(wú)效率，其原因不外于兩點(diǎn)：一是融資制度安排的需求誘致性變遷受到制度環(huán)境的約束制度環(huán)境和其他外部條件給新的融資制度安排限定了空間和邊界，即使高等教育融資制度變遷帶給融資主體的預(yù)期收益大于預(yù)期成本，但如果新的制度安排可能超過(guò)制度環(huán)境所允許的邊界，那么新的融資制度安排就難以出現(xiàn)。二是融資制度安排與宏觀政策要求發(fā)生沖突。例如，大學(xué)亂收費(fèi)侵害了居民接受教育的公平權(quán)利，無(wú)限度的舉債行為在代際之間轉(zhuǎn)嫁了超越正常規(guī)模的建設(shè)性負(fù)擔(dān)。這些無(wú)效率的、自發(fā)的融資制度安排還在社會(huì)和政治領(lǐng)域產(chǎn)生了負(fù)面影響，政府必然會(huì)阻止這類融資制度安排。

二、融資制度安排的核心是效率

高等教育大眾化進(jìn)程中的經(jīng)費(fèi)短缺是世界范圍內(nèi)的難題，我們所面臨的問(wèn)題是怎樣合理地分配有限的剩余資源。在一個(gè)資源短缺的經(jīng)濟(jì)中，高等教育的發(fā)展更是不可避免地面臨經(jīng)費(fèi)供給缺口;但一個(gè)新興的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)更為高等教育組織創(chuàng)造了巨大的潛在利益。制度安排的合理性表現(xiàn)為效率的提高，高等教育融資活動(dòng)能否將潛在資源轉(zhuǎn)化為可用資源，其關(guān)鍵在于融資制度安排是否有效率。高等教育融資制度安排的效率問(wèn)題不僅要測(cè)算經(jīng)濟(jì)利益，更要衡量這種制度安排對(duì)社會(huì)整體福利的影響。

有效率的制度最根本的特征在于它能夠?yàn)樯鐣?huì)博弈局中的所有行為主體提供一組有關(guān)權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)的規(guī)則，能為一切生產(chǎn)性的“創(chuàng)租”活動(dòng)提供一個(gè)廣闊的激勵(lì)空間。因而，高等教育融資制度安排的效率表現(xiàn)在以下方面：第一，允許高等教育融資主體追求合法利益。正確界定政府、高等教育組織、居民和其他投資人在高等教育融資活動(dòng)中的經(jīng)濟(jì)利益，對(duì)高等教育財(cái)政投融資制度安排的影響非常深刻。在舊的意識(shí)形態(tài)對(duì)經(jīng)濟(jì)行為逐漸失去約束力時(shí)，人類趨利避害的本能促使其理性地選擇能夠創(chuàng)造并獲取利潤(rùn)的活動(dòng)，高等教育組織也不例外。第二，建立權(quán)利與義務(wù)對(duì)等的激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制。高等教育融資制度安排實(shí)質(zhì)上是一組激勵(lì)與約束規(guī)范，規(guī)定了每個(gè)融資主體的權(quán)利與義務(wù)，使人們以利他為前提而以自利為目的的行為得到充分激勵(lì)，并遏制在逐利活動(dòng)中的機(jī)會(huì)主義行為和道德風(fēng)險(xiǎn)。在高等學(xué)校建立有效的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)制度，改進(jìn)高等學(xué)校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，可以讓高等教育組織既能從融資帶來(lái)的高等教育發(fā)展中獲益，又能對(duì)無(wú)效率的、損害社會(huì)整體福利的行為人進(jìn)行相應(yīng)懲罰。第三，讓融資主體自由選擇或創(chuàng)造最佳融資制度環(huán)境。受到信息不完備、自身知識(shí)有限等因素的制約，融資主體所選擇的制度安排并不一定是有效率的或是效率最大化的。良好的法律制度通過(guò)降低投資的不確定性，改善了投融資雙方在信息不對(duì)稱情況下博弈行為預(yù)期和博弈的均衡結(jié)果，促進(jìn)了外源融資的發(fā)展。法律與金融制度直接影響了高等教育融資主體從外部融入資金的能力，并通過(guò)這種外源融資能力問(wèn)接影響了融資主體獲取經(jīng)濟(jì)利益的能力，進(jìn)而決定了內(nèi)源融資的水平。在市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)下，融資主體更會(huì)通過(guò)“邊干邊學(xué)”的方式選擇或能動(dòng)地創(chuàng)新在現(xiàn)有條件下所能達(dá)到的最佳的融資制度環(huán)境。

三、如何創(chuàng)建有效率的融資制度安排

解決融資制度有效供給不足的可行方法是，為融資選擇或者創(chuàng)新出盡可能多的有效率的融資制度安排。制度安排創(chuàng)新的出發(fā)點(diǎn)是改變?cè)袩o(wú)效率的利益制度安排體系，建立融利益激勵(lì)與約束、利益增長(zhǎng)與協(xié)調(diào)于一體的制度體系。

(一)正確劃定高等教育融資活動(dòng)的邊界

不應(yīng)當(dāng)事先(或人為地)假定所有高等教育組織都是非營(yíng)利性的，當(dāng)前最重要的是區(qū)分誰(shuí)能夠享有或不享有大學(xué)的“剩余索取權(quán)”。如果大學(xué)的治理者不能全部或部分地分享剩余索取權(quán)，那么大學(xué)的“營(yíng)利”就永遠(yuǎn)以事業(yè)基金形式成為事業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán);反之，如果大學(xué)的治理者能夠全部或部分地分配剩余索取權(quán)，大學(xué)運(yùn)營(yíng)就成為以“營(yíng)利”為目的的企業(yè)活動(dòng)。另外，以資產(chǎn)(現(xiàn)金或?qū)嵨镔Y產(chǎn))或人力資本(無(wú)形資產(chǎn))參與高等教育活動(dòng)并獲得報(bào)酬，如果是在“適度”范圍之內(nèi)則應(yīng)被視為正常的教育成本，但是，如果治理者利用社會(huì)與大學(xué)之間的信息不對(duì)稱，產(chǎn)生諸如在職消費(fèi)之類的機(jī)會(huì)主義行為，給高等教育形成超額成本負(fù)擔(dān)時(shí)，這就產(chǎn)生了隱性的利益索取。高等教育組織呈現(xiàn)的這種復(fù)雜特征，使我們劃定高等教育融資活動(dòng)邊界時(shí)必須十分謹(jǐn)慎?？梢詫⒏叩冉逃M織劃分為不具剩余索取權(quán)(各類大學(xué))和具有剩余索取權(quán)(高等職業(yè)培訓(xùn)組織)兩類。對(duì)后者采取企業(yè)化運(yùn)作，融資活動(dòng)也應(yīng)遵循企業(yè)融資規(guī)則。

公立大學(xué)承擔(dān)了向普通居民(特別是貧困家庭)提供普遍的高等教育機(jī)會(huì)的公共責(zé)任，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)并提高我國(guó)高等教育資源配置的公平性。公立大學(xué)的投入應(yīng)當(dāng)更多地來(lái)源于公共財(cái)政的各級(jí)稅費(fèi)收入，亦即由政府代表全體私人部門(企業(yè)和居民)分擔(dān)公立大學(xué)的主要成本。所以，公立大學(xué)的融資活動(dòng)應(yīng)該是從屬性的和補(bǔ)充性的，其活動(dòng)形式以公共投融資為主、市場(chǎng)型融資為輔，在以學(xué)費(fèi)方式分擔(dān)培養(yǎng)成本時(shí)，必須加強(qiáng)對(duì)貧困家庭大學(xué)生的直接補(bǔ)助和間接資助。

民辦大學(xué)承擔(dān)了向社會(huì)提供良好高等教育服務(wù)的任務(wù)，通過(guò)與公辦大學(xué)的合作與競(jìng)爭(zhēng)，來(lái)體現(xiàn)并全面提高我國(guó)高等教育資源配置的效率性。從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展看，民辦高校必須是優(yōu)質(zhì)高等教育資源相對(duì)集中的地方(以辦學(xué)體制的深入調(diào)整為手段)，必須具備與公辦高校競(jìng)爭(zhēng)的資格。應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)民辦教育融資在增進(jìn)公共利益和優(yōu)化高等教育資源配置效率中的極其重要的作用，但也必須防止“市場(chǎng)失靈”在民辦高等教育融資活動(dòng)中產(chǎn)生負(fù)面作用。

(二)政府在融資制度創(chuàng)新中的主導(dǎo)作用

在公共財(cái)政體制下，財(cái)政部門是政府的理財(cái)主體，從傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡期的公共財(cái)政有一個(gè)十分重要的任務(wù)——引導(dǎo)社會(huì)建訌與經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌相適應(yīng)的融資制度安排，以彌補(bǔ)因財(cái)政淡出而留給高等教育融資領(lǐng)域的空白.政府在高等教育融資制度創(chuàng)新中的主導(dǎo)性地位，通常應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)為國(guó)家財(cái)政的公共投融資功能，即以政府信用作擔(dān)保，在國(guó)內(nèi)外資本市場(chǎng)有償籌集資金，并將其投向高等教育的政府行為，它有三個(gè)特點(diǎn)：一是有償性，即必須歸還本金并支付一定的利息;二是周期長(zhǎng)，通常在l0年以上或更長(zhǎng);j是數(shù)額大，主要應(yīng)用于大學(xué)的階段性的大規(guī)模建設(shè)。具備上述三個(gè)特征的高等教育公共投融資能夠?qū)⒋髮W(xué)的建設(shè)性成本進(jìn)行長(zhǎng)期、穩(wěn)定的攤銷，規(guī)避財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，避免短期過(guò)度向居民分擔(dān)成本。

從更深層次分析，高等教育融資活動(dòng)的實(shí)質(zhì)是社會(huì)資源再分配。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立后，市場(chǎng)機(jī)制在社會(huì)資源的配置中逐步發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，政府在高等教育融資活動(dòng)中所擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧粦?yīng)當(dāng)僅局限于做高等教育投資主體，而是應(yīng)當(dāng)成為集融資規(guī)則制定者、實(shí)施融資制度的監(jiān)督者、多元融資主體的成員等角色于一體的“多面手”。政府參與并監(jiān)督高等教育融資活動(dòng)的最終目的是為高等教育的發(fā)展挖掘更多的社會(huì)資源，激勵(lì)這些資源投入高等教育事業(yè)，在讓高等教育事業(yè)獲得發(fā)展的同時(shí)，也讓社會(huì)資源取得合理的回報(bào)。不過(guò)，一個(gè)有效率的高等教育財(cái)政投融資制度安排，必須明確劃分政府投融資與私人部門投資的邊界。政府介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的原則是有限地糾正市場(chǎng)失靈，并且還要防止“政府失靈”。因此，政府對(duì)高等教育投融資應(yīng)遵循的原則是：凡是私人部門和市場(chǎng)機(jī)制能夠解決的問(wèn)題，或者解決上述問(wèn)題時(shí)市場(chǎng)的效率高于政府的效率的，則政府原則上都不應(yīng)當(dāng)介入。

(三)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在融資中的重要作用

市場(chǎng)機(jī)制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)社會(huì)資源配置的基礎(chǔ)性方式，是經(jīng)濟(jì)效率的保證機(jī)制，它對(duì)高等教育融資制度安排的變遷和創(chuàng)新同樣具有決定性作用。將市場(chǎng)機(jī)制引入高等教育融資活動(dòng)，就是對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的成本與收益進(jìn)行核算(確保融資行為的經(jīng)濟(jì)效率)，輔之以必要的激勵(lì)措施以提高融資主體的能動(dòng)性(從而實(shí)現(xiàn)融資活動(dòng)的社會(huì)效果)。不僅市場(chǎng)型融資制度安排需要市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)利益關(guān)系，高等教育公共投融資制度安排也應(yīng)當(dāng)引入市場(chǎng)機(jī)制。這是因?yàn)?。由于布坎南所定義的財(cái)政幻覺(jué)，高等教育組織會(huì)認(rèn)為政府負(fù)擔(dān)高等教育的成本是沒(méi)有代價(jià)的，而事實(shí)上，財(cái)政投入是行政力量支配下的社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益分配方式，財(cái)稅部門要付出巨大的征管費(fèi)用，這就給高等教育融資造成了很大的外部成本。只有將外部成本充分內(nèi)在化之后才能夠?qū)θ谫Y主體形成有效的“成本一收益”約束機(jī)制，既減少資金融入過(guò)程中的效率損失，又提高資金運(yùn)用過(guò)程中的效益。

市場(chǎng)型融資制度的形成與演進(jìn)實(shí)質(zhì)上就是將外在利益內(nèi)在化的過(guò)程，在配置高等教育資源時(shí)促使大學(xué)具有自主性、競(jìng)爭(zhēng)性和對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的適應(yīng)性。市場(chǎng)機(jī)制在高等教育融資制度安排創(chuàng)新中發(fā)揮作用必須具備以下條件：(1)高等教育組織內(nèi)部引入市場(chǎng)機(jī)制，提高大學(xué)與高等教育機(jī)構(gòu)內(nèi)部的資源配置效率，增強(qiáng)成本約束和收益激勵(lì)的力度，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體的融資需求;(2)調(diào)整高等教育組織的職能，將大學(xué)辦成專司教學(xué)與科研活動(dòng)的主體，把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理、后勤服務(wù)體系和科技成果轉(zhuǎn)化等交給社會(huì)或另行成立的項(xiàng)目公司進(jìn)行;(3)高等教育事業(yè)與高等教育產(chǎn)業(yè)部門分別運(yùn)營(yíng)，在高等教育事業(yè)部門硬化預(yù)算約束機(jī)制，高等教育產(chǎn)業(yè)部門則充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)約束;(4)需要較為完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和金融制度環(huán)境，將大學(xué)建成真正由校長(zhǎng)負(fù)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的事業(yè)法人;(5)將財(cái)政專項(xiàng)資助手段與高等教育組織的市場(chǎng)型融資方式有機(jī)結(jié)合，特別是基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目型融資更需要政府信用和公共財(cái)政資金作擔(dān)保。