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一、問題的提出

隨著我國城市化的加快，越來越多的農(nóng)村剩余勞動力流人城市尋找新的就業(yè)機會，流動方式逐步由個體流動轉(zhuǎn)向家庭流動。與流動方式變遷伴隨而來的是越來越多的農(nóng)村兒童跟隨父母進入城市社區(qū)，并在20世紀(jì)90年代形成了一個特殊社會群體——流動兒童。根據(jù)全國1％人口抽樣調(diào)查樣本數(shù)據(jù)，14周歲及以下流動兒童占全國流動人口比例的12．45％，根據(jù)這一比例和全國流動人口總量推算，全國14周歲及以下流動兒童規(guī)模達到1834萬人j。規(guī)模巨大的流動兒童進城不僅對流人地的基礎(chǔ)教育發(fā)展提出了新的挑戰(zhàn)和訴求，同時還帶來了學(xué)校教育中城市兒童與流動兒童兩個不同社會群體的溝通、融合問題，成為中國社會轉(zhuǎn)型時期一個獨特的社會問題，亟需關(guān)注并給予改變。

二、教育機會均等相關(guān)理論解釋

布坎南在其公正比賽規(guī)則理論中提出起點公平是社會底線公平，它通過對人的出發(fā)點的不平等的修正，在一定程度上減少人與人之間機會上的不平等，以求達到結(jié)果的公正。教育作為對出發(fā)點不平等的修正的一個重要手段，在此發(fā)揮著重要作用。_2J許多國家通過出資辦教育，為全體公民提供接受基本公共教育的機會，減少由于知識水平差異而導(dǎo)致的能力差異，維護起點公平，并減少由此帶來的結(jié)果不公平。起點公平在很多時候被解釋為機會均等，教育的起點公平也就意味著教育機會均等，它是目前唯一可以實現(xiàn)也能夠?qū)崿F(xiàn)的起點公平。那么教育機會均等究竟意味著什么呢?根據(jù)瑞典教育學(xué)家胡森對“教育機會”的定義，以及我國九年制義務(wù)教育的相關(guān)規(guī)定和流動兒童初等學(xué)校教育的發(fā)展現(xiàn)狀，本文中流動兒童教育機會均等意味著：第一，可能性平等。-流動兒童享受同等的接受義務(wù)教育的可能性，不受任何的基于階級的、語言的社會排斥或歧視；第二、權(quán)利平等。不考慮流動兒童個體之間，以及流動兒童與城市兒童之間生理的、社會的和心理的差異性，根據(jù)法律賦予他們同等的接受義務(wù)教育的權(quán)利，禁止任何的社會排斥或歧視；第三，部分平等。教育機會均等主要是指流動兒童接受義務(wù)教育的機會均等，這種教育既包括國家教育部門提供的教育，也包括因國家供給不足而產(chǎn)生的具有彌補性質(zhì)的在九年義務(wù)教育范圍之內(nèi)私立學(xué)校教育，但不包括之外的家庭教育，以及義務(wù)教育范疇之外的其他各種教育的均等。

三、教育機會均等在流動兒童義務(wù)教育中缺失的表現(xiàn)

據(jù)1998年3月由國家教委、公安部頒發(fā)的《流動兒童少年就學(xué)暫行辦法》，流動兒童是指6至14周歲(或7至15周歲)，隨父母或其他監(jiān)護人在流入地暫時居住半年以上有學(xué)習(xí)能力的兒童。對于流動兒童來說，與當(dāng)?shù)貎和黄鹪诠W(xué)校這個集中的、有目的、有計劃的并且紀(jì)律規(guī)范明確的社會化教育系統(tǒng)中學(xué)習(xí)，不僅有利于幫助他們適應(yīng)所在社區(qū)的環(huán)境、語言、流行文化、行為準(zhǔn)則，也能引導(dǎo)他們學(xué)會接納與融合，互相學(xué)習(xí)、共同成長，逐步增強與當(dāng)?shù)貎和耐|(zhì)性，幫助他們較快、較好地適應(yīng)和接納當(dāng)?shù)氐闹髁魑幕c價值觀。然而，在現(xiàn)實社會發(fā)展過程中，流動兒童在均等的基礎(chǔ)學(xué)校教育機會獲得方面存在著一系列的難題。．一是流動兒童在城市無法獲得教育機會，失學(xué)比率高，不能適齡入學(xué)現(xiàn)象嚴(yán)重。國務(wù)院婦女兒童工作委員會辦公室和中國兒童中心對北京等九城市的抽樣調(diào)查表明：九城市進城務(wù)工人員子女約為280萬人，義務(wù)教育階段人學(xué)率為90．7％左右。照此計算，九城市中有26萬多進城務(wù)工人員子女未入學(xué)。隨著年齡增大，失學(xué)的比例逐漸提高，從8歲到14歲，進城務(wù)工人員子女未上學(xué)的比例由0．9％增至15．4％。不僅如此，調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，部分進城務(wù)工人員子女不能適齡入學(xué)，6周歲兒童中有46．9％沒有接受入學(xué)教育。進城務(wù)工人員子女超齡現(xiàn)象也比較嚴(yán)重，調(diào)查表明，在9周歲的孩子中20％還在上一、二年級，13和14周歲還在小學(xué)就讀的孩子分別占相應(yīng)年齡進城務(wù)工人員子女的30％和10％。L6二是流動兒童進入公立學(xué)校的機會小，比率低。盡管國家一再強調(diào)各地城市政府與教育部門要維護流動兒童接受義務(wù)教育的權(quán)利，公平接納流動兒童進入城市公立學(xué)校上學(xué)，但實際上只有極少數(shù)城市能做到這一點，大部分城市對此設(shè)置了種種障礙。大部分流動兒童只能到辦學(xué)條件較差的民辦簡易學(xué)?；蜣r(nóng)民工子弟學(xué)校就讀。如北京市有42萬打工子女，現(xiàn)只有67％的子女人讀公辦學(xué)校，仍有33％的流動兒童在非公辦學(xué)校就學(xué)。-7三是流動兒童無法獲得與城市兒童水平相對一致的教學(xué)質(zhì)量。民辦簡易學(xué)校和農(nóng)民工子弟學(xué)校大多師資力量低下，教學(xué)環(huán)境簡陋，各種教學(xué)儀器、設(shè)備欠缺，無法提供與公立學(xué)校類似的教育水平。流動兒童在此環(huán)境中接受教育，盡管名義上與城市兒童樣獲得了進入學(xué)校接受教育的機會，但實際上教育水平的差異則導(dǎo)致兩個群體在未來發(fā)展過程中的能力差異和機會差異，形成社會不公正。四是部分進入公立學(xué)校的流動兒童在學(xué)校內(nèi)遭受排斥與不公平對待。流動兒童在農(nóng)村長大，其生活經(jīng)歷、學(xué)前教育經(jīng)歷與城市兒童相差甚大。在公立學(xué)校，許多流動兒童由于學(xué)前教育的差異導(dǎo)致學(xué)習(xí)能力比不上城市兒童，他們的生活方式也因以往經(jīng)驗習(xí)慣和社會適應(yīng)能力不足而呈現(xiàn)出異樣風(fēng)貌。正是這種“與眾不同”致使他們在學(xué)校內(nèi)不斷遭遇來自老師、同齡群體的排斥與不公平對待。有的接受流動兒童入學(xué)的公辦學(xué)校則將這些孩子單獨分班，與當(dāng)?shù)貙W(xué)生分班學(xué)習(xí)，將流動兒童變相“隔離”，或在同一班級內(nèi)故意忽視流動兒童，形成群體內(nèi)排斥。

四、阻礙流動兒童義務(wù)教育獲得機會均等的原因

(一)制度原因

第一，戶籍制度下就近入學(xué)原則的限制。盡管國家有關(guān)部門先后于1998年、2001年、2003年三次分別出臺了《流動兒童就學(xué)暫行辦法》、《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革和發(fā)展的決定》、《關(guān)于進一步做好進城就業(yè)務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》，形成了保證流動兒童在流入地接受義務(wù)教育“以流人地政府管理為主，以全日制公辦學(xué)校為主”的原則性框架，解決了長期以來流動兒童教育中流入地與流出地政府誰負責(zé)的問題。但在2006年新修訂的《義務(wù)教育法》中“兒童就近入學(xué)”指的是戶籍所在地的就近入學(xué)，仍然沒有突破以戶籍為主的人學(xué)原則。針對戶籍不在居住地的兒童人-學(xué)，雖然明確了流人地政府“提供平等接受義務(wù)教育的條件”的責(zé)任，但相關(guān)的教育財政撥款制度和管理制度并沒有進行相應(yīng)的變革，致使就近入學(xué)原則無法滿足流動兒童獲得公平教育機會的需求。：第二，以戶籍為依據(jù)的教育財政撥款制度的限制。我國在義務(wù)教育階段實行“地方負責(zé)、分級管理”的財政體制，即在城市由區(qū)級財政負責(zé)，農(nóng)村由縣財政負責(zé)。按照這種教育經(jīng)費支出模式，地方財政以戶籍所在地統(tǒng)計適齡兒童的人數(shù)來配置教育資源。因此，離開了戶籍所在地的流動兒童，無法納入流人地地方財政的統(tǒng)籌撥款與教育資源分配中。在這種機制下，流動兒童離開戶籍地求學(xué)，在某種程度上是占用了流人地的教育資源。而按照“兩為主”原則，大批流動兒童的到來勢必會要求各城市加重地方財政的教育投入。以北京市為例，全市共有流動兒童20萬人，按2002年生均教育經(jīng)費2472．26元計算，僅此一項就要增加財政支出49115．2萬元j。于是各級地方政府為維護地方利益，想方設(shè)法回避責(zé)任，對流動兒童基礎(chǔ)學(xué)校教育機會的平等獲得設(shè)置重重關(guān)卡。于是，借讀費便應(yīng)時而生。1992年頒布的《中華人民共和國義務(wù)教育法實施細則》第十四條第一款規(guī)定：“適齡兒童、少年到非戶籍所在地接受義務(wù)教育的，經(jīng)戶籍所在地的縣級教育主管部門或者鄉(xiāng)級人民政府批準(zhǔn)，可以按照居住地人民政府的有關(guān)規(guī)定申請借讀?！边@一規(guī)定促使了借讀費的形成。但是流動兒童絕大多數(shù)屬農(nóng)民工家庭，大多經(jīng)濟收人水平較低，難以負擔(dān)較高的借讀費，這也是流動兒童在非戶籍地很難得到均等的基礎(chǔ)學(xué)校教育機會的屏障所在。此外，除了相關(guān)部門許可的借讀費外，許多學(xué)校還要求家長“自愿”交納一筆學(xué)校建設(shè)的“捐資助學(xué)”費，這筆費用少則數(shù)千元，多則數(shù)萬元。經(jīng)濟利益的刺激提高了公辦學(xué)校接受外地借讀生的積極性，但是卻把大多數(shù)來自低收入家庭的流動兒童排斥在外，使其無法享受平等的教育機會。第三，地方性政策的排斥。各地方政府出于自身利益的考慮，私自規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，提高就學(xué)門檻，將一部分流動兒童擋在城市公辦學(xué)校之外。如廣州市在2010年下發(fā)的《關(guān)于進一步做好優(yōu)秀外來工人戶和農(nóng)民工子女義務(wù)教育工作的意見》中就規(guī)定只有兩類外來工子女可享受免費義務(wù)教育。L9J一是“凡在我市居住半年以上，有固定住址、固定工作和收入來源的來穗務(wù)工就業(yè)農(nóng)民，可為其6一l5周歲(義務(wù)教育階段，下同)、有學(xué)習(xí)能力的同住子女，申請在我市接受義務(wù)教育”；二是“凡獲得廣州市及各區(qū)(縣級市)政府授予優(yōu)秀稱號的外來工，其子女可優(yōu)先申請在公辦義務(wù)教育學(xué)校就讀，享受本市戶籍學(xué)生義務(wù)教育免學(xué)雜費和課本費的政策，就讀學(xué)校不得收取借讀費，其他需繳費標(biāo)準(zhǔn)與本市戶籍學(xué)生相同?！币灿胁糠殖鞘斜M管接受流動兒童進入公立學(xué)校就讀，但要求具備各種證件。如重慶市規(guī)定，流動兒童可以就近到教委指定的學(xué)校入學(xué)并免交借讀費，但前提是必須擁有三證(用工證、暫住證、直系親屬身份的證明)，_1。。有的還要求有流出地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開具的家中無監(jiān)護人而同意外出借讀的證明，然后憑借“三證”到流人地街道辦事處或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出申請，經(jīng)批準(zhǔn)后才能到指定的公辦學(xué)校辦理孩子人學(xué)手續(xù)。對許多農(nóng)民工而言，返回家鄉(xiāng)辦理各種證件不僅麻煩，而且往返耗費較大，為此，很多農(nóng)民工家庭放棄讓子女進入公立學(xué)校學(xué)習(xí)，轉(zhuǎn)而選擇私立性質(zhì)的打工子弟學(xué)校。

(二)個體家庭因素

農(nóng)民工普遍受教育程度較低，其就業(yè)集中在加工制造、服務(wù)業(yè)、建筑業(yè)等技術(shù)含量不高的領(lǐng)域，工資普遍不高，并且還常常面臨不能按時足額發(fā)薪的風(fēng)險。在這種情形下，將子女帶往城市學(xué)習(xí)已經(jīng)是一個巨大的負擔(dān)。而城市公辦學(xué)校在招收流動兒童時還要收取較高的借讀費、贊助費，這種不合理的收費進一步堅固了流動兒童進入公辦學(xué)校的壁壘。同時，很大一部分農(nóng)民工家庭受其知識水平和認(rèn)知所限，對子女是否能進入教學(xué)質(zhì)量好、師資力量強、設(shè)備齊全的公立學(xué)校就讀認(rèn)識不深，沒有認(rèn)識到良好的教育環(huán)境與教育質(zhì)量對子女成長的重要性。這也是造成流動兒童學(xué)校教育機會公平獲得的障礙之一。

(三)現(xiàn)有學(xué)校教育理念與方法的缺陷

盡管我國現(xiàn)有教育理念一再強調(diào)實行素質(zhì)教育，追求全面發(fā)展，但在學(xué)校的實際教學(xué)中，學(xué)生成績的好壞對教師教學(xué)質(zhì)量效果的評價仍然起著十分重要的作用。流動兒童因先前農(nóng)村學(xué)前教育落后城市的緣故，在進人城市公立學(xué)校學(xué)習(xí)后難以適應(yīng)城市教學(xué)環(huán)境、教學(xué)方法和教學(xué)進度，出現(xiàn)“拖后腿”的現(xiàn)象，遭到來自教師和班級的排斥。同時，流動兒童在行為方式、價值觀念方面與城市兒童的差異，使兩個群體在日常交往中難以融合。而流動兒童因處于社會化初級階段，社會適應(yīng)性發(fā)展與社會交往技巧發(fā)展不足，難以依靠自身能力實現(xiàn)與學(xué)校內(nèi)其他人群的良好互動與相互融合。還可能因此出現(xiàn)一些在老師與同學(xué)眼中的“不合規(guī)矩的行為”。如此種種，皆有可能使他們被排斥在人群之外，無法獲得公平的教育機會。

五、促進機會均等。保障流動兒童公平接受基礎(chǔ)學(xué)校教育的權(quán)利

(一)改進流動兒童統(tǒng)計方法，提升教育財政投入

改進兒童戶籍登記方式。針對6—14周歲的學(xué)齡兒童，建立具有法律效力的“兒童登記卡”，兒童入學(xué)時憑“卡”辦理入學(xué)手續(xù)，流動時須持“卡”到流人地的戶籍管理部門進行登記備案。以“戶籍資料”為基礎(chǔ)，分別構(gòu)建以教育部門、公安部門為主的流動兒童登記體系。教育部門按本轄區(qū)兒童的戶籍信息資料及登記制度的要求，各基本教學(xué)單位(即班級)根據(jù)統(tǒng)一的登記表式，將其留守兒童信息填寫完成后，在教育系統(tǒng)內(nèi)部逐級匯總，并按要求上報到各級政府部門專用的“網(wǎng)報系統(tǒng)”中。l為盡可能減少漏登，在公安系統(tǒng)內(nèi)部，建立以“社區(qū)民警和戶口協(xié)管員負責(zé)登記采集、派出所微機操作員負責(zé)信息錄人和變動、分管所長定期檢查工作進度的信息登記管理網(wǎng)絡(luò)”，將流動兒童登記的信息資料逐級匯總，并按要求傳輸?shù)健熬W(wǎng)報系統(tǒng)”中。教育部門按照轄區(qū)內(nèi)登記的流動兒童數(shù)量決定下一年度教育財政撥款數(shù)量，以減少因教育經(jīng)費不足而造成的流動兒童學(xué)校教育機會的不平等。

(二)大力引入學(xué)校社工，促進教育理念轉(zhuǎn)變

兒童不是孤立的，他們生活在一個大的生態(tài)環(huán)境中，主要包括家庭、社區(qū)、學(xué)校和同輩群體，這些環(huán)境對兒童成長和社會化進程具有極大作用。在基礎(chǔ)教育階段，學(xué)校對兒童的發(fā)展起著關(guān)鍵作用0在學(xué)校環(huán)境中，兒童學(xué)會尊重，獲得自尊，發(fā)展社會適應(yīng)能力與適應(yīng)技巧，并逐漸形成群體互動與融合的技能。而因前文所述中教育理念的偏差，流動兒童無法在公立學(xué)校充分獲得這些技能。對此，引入學(xué)校社會工作，協(xié)助學(xué)校對一般學(xué)生實現(xiàn)教育功能，對于有特殊困難、特殊問題或有特殊才能的少數(shù)學(xué)生給予直接或間接的社會服務(wù)；與教師合作，提高學(xué)生的學(xué)習(xí)興趣，改善學(xué)習(xí)環(huán)境，發(fā)展流動兒童獨立思考及獨立生活的能力；幫助流動兒童發(fā)展城市社會適應(yīng)能力和相關(guān)技巧，并通過個案輔導(dǎo)和團體輔導(dǎo)方式協(xié)助流動兒童發(fā)展人群互動與融合技巧。

(三)引入專業(yè)教育管理公司，發(fā)展新型農(nóng)民工子弟學(xué)校

受教育財政撥款以戶籍人口數(shù)為依據(jù)的限制和發(fā)展時間需求的影響，現(xiàn)有公立學(xué)校很難在短時期內(nèi)迅速擴大學(xué)校規(guī)模、師資力量和教學(xué)實施，滿足龐大的流動兒童群體對學(xué)校教育的需求。在這種情形下，必須充分利用已有的打工子弟學(xué)校，并對其進行改造、轉(zhuǎn)型，為流動兒童提供優(yōu)質(zhì)的教育資源。但是，目前打工子弟學(xué)校在師資力量、教學(xué)規(guī)范、安全環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、教學(xué)管理等方面都存在著不少的問題，無法保證流動兒童獲得與公立學(xué)校一致的教學(xué)質(zhì)量。對此，我們可以借鑒美國特許學(xué)校和教育管理公司的相關(guān)經(jīng)驗。美國的特許學(xué)校類似我們的打工子弟學(xué)校，由各個州依據(jù)自己的特許學(xué)校法建立。任何個人、教師、團體、公司都可以依法創(chuàng)辦學(xué)校。學(xué)校設(shè)立后，自己決定聘任校長，雇傭教師，選訂教材。特許學(xué)校不得收學(xué)費，不得要求申請者參加考試來篩選學(xué)生，不得用任何有選擇性的理由拒絕該區(qū)域內(nèi)的申請者。教育管理公司與地區(qū)教育局簽訂合同獲得公立學(xué)校的管理權(quán)，并獲得按學(xué)生數(shù)計算的公共教育經(jīng)費，經(jīng)費數(shù)額不因管理水平而改變，利潤來自公司提高教育效率的結(jié)余。允許市場上成立由教育專家和專職教育人員組成的教育管理公司，公司和地區(qū)教育局簽訂合同，接手打工子弟學(xué)校的管理和經(jīng)營，提供約定質(zhì)量和數(shù)量的教育服務(wù)，收入農(nóng)民工家庭所能負擔(dān)的起的平均學(xué)費。并獲得按學(xué)生數(shù)計算的來自政府的公共教育補貼，以此來彌補因確保教學(xué)質(zhì)量和數(shù)量所需花費的成本。公司向管理要效益，利潤來自提高教育效率的結(jié)余。但與美國不同的是這類由教育管理公司經(jīng)營的打工子弟學(xué)校不屬于公立學(xué)校的范疇，政府不直接管理，只負責(zé)監(jiān)督和定期評估。流動兒童義務(wù)教育問題在我國是一個時日已久的重大教育難題，解決好這一難題，不僅是國家義務(wù)教育制度落實與完善的需要，更是實現(xiàn)流動兒童教育權(quán)利，滿足流動兒童學(xué)習(xí)需求的必要途徑。它對于修正因出身帶來的教育不平等，促進社會公平具有重大意義，需要我們從各個方面加以努力促其實現(xiàn)。