教育制度變遷探析
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諾思認(rèn)為，制度變遷源于成本與收益的比較。也就是說，制度變遷的動(dòng)力來自于環(huán)境條件變化而誘發(fā)的利益沖突。正如馬克思所言，“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)”，“利益是我們唯一的推動(dòng)力”。對自身需要的滿足和對利益的追求，是人類一切社會(huì)生活實(shí)踐的最深厚的內(nèi)在動(dòng)力和“思想動(dòng)機(jī)”。反思我國近30多年來教育改革中的制度變遷，其動(dòng)力來源于國內(nèi)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中的社會(huì)矛盾與國際社會(huì)競爭的壓力，來自于維護(hù)國家長治久安、促進(jìn)民族復(fù)興繁榮的需要。換言之，不進(jìn)行如此改革，將不足以解決面臨的社會(huì)壓力，不能維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展，不能擺脫在國際競爭中的不利困境。對此，我們可以通過一系列教育政策文件的呈現(xiàn)加以識讀。例如，1985年的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》指出：“教育體制改革的根本目的是提高民族素質(zhì)，多出人才，出好人才。1993年的《中國教育改革和發(fā)展綱要》指出：“發(fā)展教育事業(yè)，提高全民族的素質(zhì)，把沉重的人1：3負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)化為人力資源優(yōu)勢，這是我國實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的一條必由之路?！苯逃款C布的(2003-2007年教育振興行動(dòng)計(jì)劃》提出具體目標(biāo)：“構(gòu)建中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化教育體系，為建立全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會(huì)奠定基礎(chǔ)；培養(yǎng)數(shù)以億計(jì)的高素質(zhì)勞動(dòng)者、數(shù)以千萬計(jì)的專門人才和一大批拔尖創(chuàng)新人才，把巨大的人口壓力轉(zhuǎn)化為豐富的人力資源優(yōu)勢；加強(qiáng)教育同科技與經(jīng)濟(jì)、同文化與社會(huì)的結(jié)合，為現(xiàn)代化建設(shè)提供更大的智力支持和知識貢獻(xiàn)?！?2010--2020國家中長期教育改革與發(fā)展綱要》同樣強(qiáng)調(diào)：“百年大計(jì)，教育為本，中國未來發(fā)展、中華民族偉大復(fù)興，關(guān)鍵靠人才，根本在教育?！备哦鲋?，我國的國體和政體，決定了政府是最廣大的社會(huì)公眾利益的代表，政府利益就是公共利益。由此，中央政府主導(dǎo)的教育制度變遷，以最廣大社會(huì)公眾的利益，即國家利益的獲得為主要目的。當(dāng)然，政府并非抽象的概念，而是具體的存在。從組織學(xué)視野審視，政府作為組織，也會(huì)有自身利益(如政府的稅收等)，而且各級行政機(jī)關(guān)也有相應(yīng)的利益。在當(dāng)前，政府利益已成為許多學(xué)者研究政府行為的重要維度。例如，諾斯就認(rèn)為，政府有兩種職能，一是促進(jìn)社會(huì)福利的最大化；二是追求自身利益的最大化。這兩個(gè)職能是相互矛盾的，即通常人們所說的諾斯悖論。審視教育制度的執(zhí)行過程，我們經(jīng)常會(huì)發(fā)現(xiàn)“上有政策，下有對策”的現(xiàn)象，其實(shí)質(zhì)就源于中央政府和地方政府由利益差別而導(dǎo)致的諾斯悖論。擇校問題，教育部曾于2010年l1月1日《關(guān)于治理義務(wù)教育階段擇校亂收費(fèi)問題的指導(dǎo)意見》，從規(guī)范招生入學(xué)秩序、完善招生入學(xué)政策等方面向各地教育行政主管部門提出10項(xiàng)要求。(2010---2020國家中長期教育改革與發(fā)展綱要》再次指出，“推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，多種途徑解決擇校問題”。在此，教育部是以國家利益為制度安排的價(jià)值原點(diǎn)的。然而，現(xiàn)實(shí)情況是，即便中央教育行政部門對擇校問題三令五申，許多地區(qū)的擇?，F(xiàn)象卻如野火春風(fēng)般勢頭不減。為了子女能上好學(xué)校，越來越多的家長義無反顧加入付費(fèi)擇校的行列。21世紀(jì)教育研究院副院長熊丙奇認(rèn)為，學(xué)校、教師、地方教育主管部門都是一個(gè)鏈條上的獲利者，有的學(xué)校把“擇校費(fèi)”直接納入小金庫，用來改善教學(xué)條件，甚至發(fā)放教師福利；有的地方教育主管部門將“擇校費(fèi)”納人專項(xiàng)賬戶，參與擇校費(fèi)分成，然后返還給學(xué)校，變相抵消教育經(jīng)費(fèi)，減輕自己應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。這就是說，地方政府為自身利益在很多時(shí)候回避與漠視了國家利益。而教育制度變遷，即是在國家利益與政府利益的矛盾糾結(jié)中躑躅前行的。
二、教育制度變遷的目標(biāo)取向
審視30多年來我國教育制度變遷的歷史進(jìn)程，可以說，任何的有效制度變遷，均以學(xué)校組織活力和教師個(gè)體活力的激發(fā)為主要目標(biāo)指向。
1．旨在激發(fā)學(xué)校組織活力的教育制度變遷例如，1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》指出：“在教育事業(yè)管理權(quán)限的劃分上，政府有關(guān)部門對學(xué)校統(tǒng)得過死，使學(xué)校缺乏應(yīng)有的活力；而政府應(yīng)該加以管理的事情，又沒有很好地管起來?！贬槍ι鲜鰻顩r，要“改革管理體制，在加強(qiáng)宏觀管理的同時(shí)，堅(jiān)決實(shí)行簡政放權(quán)，擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)”。1986年的《義務(wù)教育法》則“逐步使中共中央的決定走上了國家化、法制化的軌道”，即政府對學(xué)校管理應(yīng)做到“有法可依”，以避免過度膨脹的行政權(quán)對學(xué)校辦學(xué)活動(dòng)的影響和干預(yù)。而1995年的《教育法》，首次以法律形式對中小學(xué)校應(yīng)擁有的權(quán)利作了相應(yīng)規(guī)定，確認(rèn)學(xué)校在辦學(xué)過程中，具有自主管理權(quán)、教育教學(xué)權(quán)、招生權(quán)、管理學(xué)生權(quán)、頒發(fā)證書權(quán)、管理教師權(quán)、管理設(shè)施權(quán)、拒絕非法干涉權(quán)等等權(quán)利。伴隨系列教育法律法規(guī)及政策文件的頒行，學(xué)校的權(quán)利得以拓展，從而進(jìn)一步激發(fā)了學(xué)校的組織活力。目前，中小學(xué)校除了擁有《教育法》中所規(guī)定的相應(yīng)權(quán)利之外，已開始逐步享有以下3項(xiàng)權(quán)利：第一，學(xué)校資源的自主利用權(quán)。對于學(xué)校范圍內(nèi)服務(wù)于教育活動(dòng)的人、財(cái)、物等資源，學(xué)?？筛鶕?jù)實(shí)際需要自主決策、自行支配。第二，人事權(quán)。教師是提高教育教學(xué)質(zhì)量的根本，對于教師的質(zhì)量和規(guī)格，作為用人單位的學(xué)校最有發(fā)言權(quán)。所以從優(yōu)化教師隊(duì)伍的目的出發(fā)，教師聘任權(quán)是學(xué)校的一項(xiàng)基本權(quán)利。我國從20世紀(jì)90年代末全面推行教師聘任制以來，已有部分中小學(xué)校，尤其是重點(diǎn)學(xué)校和示范學(xué)校在實(shí)質(zhì)上逐步享有教師聘任權(quán)。第三，課程設(shè)置權(quán)。在改革過程中，國家多次借助教育政策，對傳統(tǒng)集權(quán)式的課程管理體制進(jìn)行改革，以建立國家、地方、學(xué)校為主體的三級課程管理體制，使中小學(xué)校擁有計(jì)劃、開發(fā)、安排校本課程的權(quán)利。
2．旨在激發(fā)教師個(gè)體活力的制度變遷在本質(zhì)上，教育是人的活動(dòng)，教育活動(dòng)能否順利開展，能否取得預(yù)期效果，人是決定性因素。因此，如何促進(jìn)學(xué)校場域中的人的變革尤其是教師群體的變革，使其獲得身心的解放，萌生改變學(xué)校的主動(dòng)意識和自覺參與行為，是教育法律法規(guī)與政策文件的另一重要目標(biāo)。為此，1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》指出：“改革教育體制要調(diào)動(dòng)各方面的積極性，最重要的是要調(diào)動(dòng)教師的積極性在教育體制改革中，必須緊緊地依靠教師，認(rèn)真聽取他們的意見，充分發(fā)揮他們的作用，有關(guān)學(xué)校自身的重大改革都必須經(jīng)過教師充分討論。”1993年《教育改革和發(fā)展綱要》要求：“在分配上按照工作實(shí)績拉開差距，運(yùn)用正確的政策導(dǎo)向、思想教育和物質(zhì)激勵(lì)手段，打破平均主義，調(diào)動(dòng)廣大教職工積極性?！迸c國家教育政策的規(guī)定相呼應(yīng)，大多數(shù)的中小學(xué)校通過對教師內(nèi)部管理制度的調(diào)整，把教師的工作業(yè)績與收人、榮譽(yù)、職稱晉升、崗位聘任等掛鉤，從而激勵(lì)和促進(jìn)教師全力投入于教育教學(xué)之中去。需要指出的是，上述對教育制度變遷中目標(biāo)取向的判讀，其實(shí)質(zhì)是制度文本的應(yīng)然取向分析，但與現(xiàn)實(shí)存在差距。首先，教育制度變遷中的學(xué)校自主權(quán)確實(shí)有所擴(kuò)大，但學(xué)校作為基層教育組織，在教育管理體系中處于從屬和依附地位的狀況沒有得到實(shí)質(zhì)改變，其法定的權(quán)利既在內(nèi)涵上缺乏具體化，又在行使中處處身受繭縛。而其所在區(qū)域的任何一個(gè)行政部門(并非僅教育行政部門)，均能對學(xué)校下指令、提要求。于是，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常困于應(yīng)付外來的種種干預(yù)，而正常的教學(xué)秩序也不時(shí)遭受干擾。由此曾有學(xué)者感嘆：“就總體而言，我國中小學(xué)在正規(guī)管理系統(tǒng)內(nèi)的生存環(huán)境是較逼仄和繁雜的。站在中小學(xué)的立場上看，真是壓力層層、要求紛繁、干擾過多、牽制甚大?！盵3]其次，為確立與激發(fā)教師的變革主體地位，外在制度條件的變化——如涉及組織結(jié)構(gòu)、評價(jià)機(jī)制、科研獎(jiǎng)勵(lì)、薪酬待遇等方面改革，已在一定程度上促進(jìn)了教師教育觀念與教學(xué)策略的變革，但一種與之相適應(yīng)的、積極的、能引導(dǎo)教師增強(qiáng)對自身知識、能力和專業(yè)意識關(guān)注的制度氛圍尚為真正形成。顯而易見，教育改革中教師個(gè)體積極性的提升，不僅需要外在的控制手段，更需要把教師看作是自身發(fā)展的主體，需要倚重教師自身的力量。換言之，教師的主體發(fā)展地位，有賴于教師專業(yè)發(fā)展的制度保障，即應(yīng)該在制度層面提供促進(jìn)教師專業(yè)發(fā)展的平臺(tái)，提供教師學(xué)習(xí)、合作、培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，以激發(fā)教師自身的發(fā)展動(dòng)力，增強(qiáng)教師對自身發(fā)展的內(nèi)在需求，提高教師對自身職業(yè)價(jià)值和社會(huì)責(zé)任的認(rèn)識。
三、教育制度變遷的路徑選擇
諾思將制度理解為兩種規(guī)則的構(gòu)成：非正式規(guī)則與正式規(guī)則。非正式規(guī)則泛指特定文化背景下的風(fēng)俗習(xí)慣、意識形態(tài)、倫理道德、宗教信仰等，它普遍地存在于社會(huì)的各個(gè)層面：而正式規(guī)則是由公共權(quán)威機(jī)構(gòu)制定的具有強(qiáng)制性的政治規(guī)則與經(jīng)濟(jì)契約，它體現(xiàn)著一個(gè)社會(huì)的制度化水準(zhǔn)。鑒于篇幅所限，本研究著重從正式規(guī)則維度揭示教育改革進(jìn)程中制度變遷的路徑。就總體而言，近3O多年來的教育制度變遷，在性質(zhì)上多屬于政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷，即一種由政府或法律自上而下強(qiáng)行引入并推行的制度變遷。也就是說，上述制度變遷是沿著由政府到學(xué)校的方向發(fā)展的，“要不要改、改什么、如何改、什么時(shí)間改是由一個(gè)權(quán)力中心最后定奪的是由政府命令和法律引入實(shí)行的、自上而下的教育制度創(chuàng)新?！盷這種由政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷通常呈現(xiàn)兩大特征。首先，南政府設(shè)置制度變遷的起點(diǎn)和準(zhǔn)則。教育范疇內(nèi)的制度變遷，應(yīng)是以“教育公正”為起點(diǎn)的。我國憲法明確規(guī)定，“接受教育是每個(gè)公民的權(quán)利和義務(wù)。任何一個(gè)追求民主、文明的國家，都力求使每一位公民能夠同等地享有教育”。我國《教育法》第八條規(guī)定：“教育活動(dòng)必須符合國家和社會(huì)公共利益?！?006年修訂的新《義務(wù)教育法》，增加了“推進(jìn)教育公平、促進(jìn)教育均衡發(fā)展”，“實(shí)施素質(zhì)教育”，“將義務(wù)教育全面納入財(cái)政保障范圍”等內(nèi)容，同樣也是以“教育公正”為制度變遷準(zhǔn)則的一個(gè)例證。當(dāng)然，從更廣泛與更深層次的意義上，我們應(yīng)該認(rèn)識到，政府之所以把教育公正作為制度變遷的起點(diǎn)，在于教育是國家與社會(huì)的事業(yè)，教育不僅能使接受教育的個(gè)人獲益，更是促進(jìn)國家穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)進(jìn)步的利器。其次，政府以制度供給者的身份，秉借法律法規(guī)、政策文件等手段實(shí)施制度供給。從20世紀(jì)80年代初起，我國教育法律的制定工作倍受重視。先后頒布了一系列專門的教育法律，如《教育法》、《義務(wù)教育法》、《未成年人保護(hù)法》、《教師法》等等；同時(shí)，頒布并實(shí)施了一系列教育行政法規(guī)，如《教師資格條例》、《教學(xué)成果獎(jiǎng)勵(lì)條例》、《社會(huì)力量辦學(xué)條例》、《實(shí)施教育行政許可若干規(guī)定》等等。雖然這些教育法律法規(guī)的文本存在過于原則化、概念化甚至粗略化的不足，且不得不制定相關(guān)細(xì)則和條例加以補(bǔ)充說明，但它們的頒布和實(shí)施，無疑表明了我們對教育事業(yè)規(guī)律認(rèn)識的深化，表明了我國教育管理正在向依法行政的方向邁進(jìn)。與教育法律相比，國家在不同時(shí)期制定的教育政策，對廣大中、小學(xué)校的變革發(fā)展的影響更為直接，意義也更為深遠(yuǎn)。30多年來，對我國中小學(xué)校的變革發(fā)展起著指導(dǎo)性作用的政策文件很多，如《關(guān)于教育體制改革的決定》、《教育改革和發(fā)展綱要》、《關(guān)于深化教育改革，全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》、《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》、(2003-2007年教育振興行動(dòng)計(jì)劃》，等等。這些教育政策文件不僅緊密切合其時(shí)的教育形勢，而且其主要精神與相應(yīng)法規(guī)也是一脈相承的。
主要為兩方面：一方而概括性地指明了學(xué)校在不同時(shí)期內(nèi)，其培養(yǎng)目標(biāo)、課程體系、教學(xué)方法、師資隊(duì)伍、管理體制等諸多方面變革和發(fā)展的方向、內(nèi)容或途徑；另一方面，又對學(xué)校與社會(huì)及政府的關(guān)系、學(xué)校的教育經(jīng)費(fèi)保障、教師教育體制等問題作出闡釋和規(guī)約，力圖為學(xué)校內(nèi)部各種變革活動(dòng)的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)設(shè)豐富的條件性資源。毋庸置疑，政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷有高效性、權(quán)威性、普適性、正式與明確的特點(diǎn)，可以解決迫在眉睫的制度變遷需求，但是也存在某些難以克服的缺點(diǎn)。首先，制度變遷沿著“中央政府一地方政府一學(xué)校”的路線推進(jìn)，這種路線之下的制度變遷很難適應(yīng)所有區(qū)域。因?yàn)椴煌瑓^(qū)域的教育條件、教育資源并不在同一水平線上，而且制度變革的權(quán)力中心往往會(huì)根據(jù)自身的偏好，壓制來自基層學(xué)校和群體的制度變遷需求，也容易忽視基層學(xué)校尤其是教師和學(xué)生在制度變遷中的需求和作用，從而導(dǎo)致制度的“過?！迸c“過度”現(xiàn)象。其次，由于制度變遷的策劃者、決策者、實(shí)施者、承擔(dān)者與實(shí)際受益者的不一致，常導(dǎo)致對變遷所需成本估計(jì)不足。從現(xiàn)實(shí)情況看，制度變遷的過程，不僅要花費(fèi)大量的人力、物力、財(cái)力，用于制度變遷方案的提出、評估、選擇及組織實(shí)施等環(huán)節(jié)；而且，對于學(xué)校場域中的人而言，學(xué)習(xí)與接受新的制度安排也會(huì)帶來相當(dāng)?shù)男睦聿贿m。最后，出于追逐利益的需求，一些既得利益者尤其是利益集團(tuán)必然竭力維護(hù)原有利益格局，并反對任何可能帶來利益變動(dòng)尤其是對原本利益產(chǎn)生極大損害的新制度。因此，面對強(qiáng)制性制度變遷，一些地方政府或?qū)W校為維護(hù)既得利益，會(huì)“私下”選擇修正新制度，繼而造成“制度變形”抑或“制度失真”。不過可以預(yù)見的是，伴隨社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，尤其是隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的深化和發(fā)展，政府作為教育制度的主要供給者，在教育制度創(chuàng)新過程中的作用正在發(fā)生深刻變化?！罢厝粡慕逃脑S多領(lǐng)域中淡出，或讓位于市場，或讓位于學(xué)校自主，轉(zhuǎn)向問接的宏觀的調(diào)控?！?/p>
