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[內(nèi)容摘要]自20世紀(jì)90年代中后期以來，為了克服社會福利制度中“獎懶罰勤”的缺陷，西方發(fā)達(dá)國家對獲得社會救助受益者增加工作要求。為了達(dá)到這一目的,許多國家采取了“胡蘿卜加大棒”政策?！昂}卜”政策是增加工作回報；“大棒”政策主要包括出臺尋找工作并接受就業(yè)機會的法令，并對不服從工作安排者實施制裁。

[關(guān)鍵詞]社會救助改革，強調(diào)工作，發(fā)達(dá)國家

社會救助是社會保障各項目中出現(xiàn)最早的一種制度，是社會福利體系的重要組成部分，主要功能是為滿足貧困者及其家庭成員基本生活需要而提供社會認(rèn)可的最低生活保障。從1601年英國伊麗莎白頒布《濟(jì)貧法》開始，經(jīng)過幾百年的發(fā)展，西方發(fā)達(dá)國家建立了體系完善、保障水平較高的社會救助制度。但是高水平的社會救助體系也給社會帶來了不利影響。其中比較嚴(yán)重的是問題是所謂的“福利陷阱”，受益者對社會和政府的依賴越來越嚴(yán)重。從90年代中后期開始，西方學(xué)者開始對社會救助進(jìn)行反思，各國政府把社會救助制度改革作為社會保障制度改革的重要內(nèi)容擺上議事日程。

一、“無責(zé)任即無權(quán)利“——對受益者的工作要求

90年代以來西方發(fā)達(dá)國家社會救助體系改革的明顯趨勢是對獲社會救助的人們增加工作要求。在英美產(chǎn)生巨大影響的“第三條道路”揚棄傳統(tǒng)左派“從搖籃到墳?zāi)埂钡纳鐣＠撸鲝垖嵭小安怀袚?dān)責(zé)任就沒有權(quán)利”的積極福利政策，主張福利既是每個人的權(quán)利，也要求每個人盡義務(wù)，以此鼓勵形成自立而不是依賴性的福利政策氛圍。

在美國，克林頓的福利政策折衷性質(zhì)明顯，它是不受約束的市場資本主義的右傾觀念與社會平均主義的左傾觀念相結(jié)合的產(chǎn)物。其社會保障主要解決公平與效率的困境，在凱恩斯主義與新自由主義之間尋求平衡，其理念從最初的單純性救濟(jì)改為工作性福利（welfare-to-work）、由原先的普遍福利轉(zhuǎn)為有限救助、由建設(shè)福利國家變?yōu)榘l(fā)展多元合作。這種轉(zhuǎn)向的標(biāo)志便是在社會救助中增加對工作的要求。例如，接受援助的單親父母兩年內(nèi)需要每周工作至少20小時；2000年進(jìn)一步增加到每周30小時，核心家庭每周至少要求工作35小時。美國聯(lián)邦政府還制定了社會救助受益家庭的就業(yè)目標(biāo)。1997年，社會福利受益家庭至少要求實現(xiàn)25%以上的就業(yè)，核心家庭則要達(dá)到75%；2002年社會救助受益家庭就業(yè)率增加到50%，核心家庭則要達(dá)到90%。沒有完成目標(biāo)則要給予相應(yīng)處罰，第一年聯(lián)邦政府將減少5%的撥款，以后每年的減少量依次增加2%。雖然原來的“未成年孩子家庭補助”法案（AidtoFamilieswithDependentChildren，簡稱AFDC）對受益人也有一定的工作要求，但執(zhí)行并不嚴(yán)格。“1996個人責(zé)任與工作機會折衷法案”（ThePersonResponsibilityandWorkOpportunityReconciliationAct1996,簡稱PRWORA）通過后，免除工作的條件更加嚴(yán)格，并且加強了對受益人的培訓(xùn)要求（參加假日培訓(xùn)的人不低于20%），對不服從者有更嚴(yán)厲的制裁。為了便于社會救助受益人能在勞動力市場找到工作，從1997年開始，州和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)為那些享受“貧困家庭臨時救助”（TemporaryAssistanceforNeedyFamilies，簡稱TANF）、又很難找到工作的家庭創(chuàng)造額外工作機會，聯(lián)邦政府則會提供一定的資金幫助。資金主要用于下列項目：公共或私人部門的工資補助；在職培訓(xùn)費用；工作安置和雇傭之后的服務(wù)；社區(qū)服務(wù)；工作支持服務(wù)等。

在英國，1998年3月工黨政府正式出版了代表布萊爾福利制度改革的方向和原則的綠皮書——《英國的新藍(lán)圖：一種新的福利契約》。以此為指導(dǎo)，英國政府出版了一系列關(guān)于改革進(jìn)展?fàn)顩r以及傷殘（長期疾病）福利、鰥寡福利、兒童福利和養(yǎng)老保險制度等單項福利制度改革的綠皮書和咨詢性文件。在社會救助領(lǐng)域，英國針對以下四類人員的工作要求更加嚴(yán)格：（1）年輕失業(yè)人員。英國政府要求失業(yè)6個月的18--24歲的年輕人必須從以下四種方案中做出選擇：在私人部門工作，雇主得到補助；在志愿性部門工作；從事環(huán)境保護(hù)工作；接受全職教育或培訓(xùn)。第一種方案，雇主須提供每周一天的培訓(xùn)，而且必須支付包括工資補助金在內(nèi)的培訓(xùn)費用；第二、三種方案可以提供6個月的安置，參加者每周可得到比“尋求工作津貼”（Jobseeker’sAllowance）高15英鎊的補助。選擇最后一種方案的人，每周可以參加一天的培訓(xùn)，而且在接受訓(xùn)練時仍然可以繼續(xù)享受待業(yè)津貼。（2）單親父母。英國政府制定了特別行動計劃，通過工作尋求、建議和培訓(xùn)找?guī)椭鷨斡H父母到工作。必要時，可以為那些再次全職學(xué)習(xí)的單親父母提供小孩的照看。這個計劃在8個地區(qū)得到認(rèn)可并開始實施，1998年10月便推廣至全國。③長期失業(yè)人員。自從1998年6月以來，雇主如果雇傭一個已失業(yè)兩年或兩年以上的失業(yè)者，可獲得為期6個月的每周75英鎊的工資補助，當(dāng)然這一計劃受到各方的強烈質(zhì)疑，因此拖延到1998年10月才實施。年齡超過50歲的人還可享受特殊援助。④殘疾人或者長期患病的人。這類人也可獲得額外的基金。計劃的目標(biāo)是幫助殘疾人或長期患病人找到工作，或者幫助那些已工作的人繼續(xù)工作?？傊?，通過一系列措施，使那些依靠福利生存的高風(fēng)險的特殊人群（失業(yè)的年青人，單身父母，長期失業(yè)者以及殘疾人）走上工作崗位，擺脫對福利的依賴；并建立社區(qū)不同部門（包括雇主、志愿性組織）、地方政府和中央政府之間的新型關(guān)系。

除英美兩國外，其它發(fā)達(dá)國家對工作的要求也越來越高。以前大部分國家只要求失業(yè)人員接受職業(yè)測試，現(xiàn)在要求接受這種測試的范圍擴大。荷蘭要求凡主張受助權(quán)利的人都被迫尋找工作，這包括被以前法律排除在外的受醫(yī)學(xué)或社會限制的人（包括帶有12歲以下小孩的單身父母）?！昂线m的工作”這一詞匯所包含的意思也發(fā)生了變化，受益者必須接受比原來職位更低的工作。新西蘭的福利改革理念強調(diào)兩個關(guān)鍵概念：積極援助，互惠義務(wù)。在這種理念的指導(dǎo)下，加強了對單親父母、病人和殘疾人的工作能力評估，從1997年4月1日開始，有很小或沒有孩子照顧職責(zé)的失業(yè)受益人的配偶也被要求尋找全職工作，而在此以前，這些人不必承擔(dān)任何一種工作測試形式。1998年10月，新西蘭又實施“公共薪金”（CommunityWage）計劃，以取代失業(yè)救助和病殘救助，這一計劃更強調(diào)工作要求，而且這種工作會得到補貼。目前新西蘭正在實施兩個計劃以幫助受益者自立，第一個計劃被稱為“指南針”（Compass），這一計劃旨在幫助受益的單身父母依靠個性化的安排，在尋找工作時有機會獲得培訓(xùn)機會和援助。第二個計劃是為顧客提供服務(wù)，包括為每一位受助者分派一位志愿者，對受益人的所有事務(wù)負(fù)責(zé)。另外，加拿大的許多省也要求單親父母參加福利性工作。

二、“胡蘿卜”政策

為了達(dá)到讓受益者外出工作這一目的，許多國家采取了“胡蘿卜加大棒”的軟硬兼施的社會政策。

“胡蘿卜”政策是增加工作回報，主要包括減免所得稅，提高單親家庭孩子照料費用資助；創(chuàng)造有利條件，協(xié)助受益者尋找工作；加大培訓(xùn)力度。

1．增加工作回報

為了增加工作回報，OECD國家在2002年的綱領(lǐng)性文件中要求各個國家檢查其稅收體制是否適當(dāng)，提高他們的工作積極性；采取一切可行的措施，提高受益人中就業(yè)困難群體的就業(yè)率。2005年，受益者總就業(yè)率達(dá)到67%，其中婦女就業(yè)率達(dá)到57%，而到2010年，受益者總就業(yè)率達(dá)到70%，其中婦女就業(yè)率達(dá)到60%，年齡較大的就業(yè)率達(dá)到50%。美國實施“勞動所得稅收抵免”（EarnedIncomeTaxCredit，簡稱EITC），為低收入工作家庭提供額外救助，它創(chuàng)造的邊際費用的增加超過從社會福利獲得的保障金。EITC的理論依據(jù)是，它能提高窮人工作的積極性。在抵免額逐步增加階段，窮人每增加1美元收入，聯(lián)邦政府就增加40美分，這實質(zhì)上相當(dāng)于收入40%的負(fù)邊際稅率。最近的研究表明，EITC總的來說對勞動供給產(chǎn)生了正面影響，單身母親的就業(yè)率從58.5%上升到64.5%。研究表明，就業(yè)率上升，其中有60%是因為EITC。1999年10月，英國實施“工作家庭稅收抵免”（WorkingFamiliesTaxCredit）以取代原有的“家庭抵免”（FamiliesCredit）項目，新項目使受益人數(shù)從不足83.3萬人增加到了130萬人。同時救濟(jì)金的縮減從70%降到了55%。另外，英國把房屋救濟(jì)金和議會稅收救濟(jì)金領(lǐng)取的時間延長了四個星期，也就是說，在找到工作之后，仍然可以享受近一個月的救濟(jì)。2001年又將這一政策推廣到抵押利息支付上。1996年，新西蘭針對有工作的低收入家庭實施“獨立家庭稅收抵免”（IndependentFamilyTaxCredit）政策。受益者的收入從50元（新西蘭元）增加到80元時，政府不會考慮減少救助標(biāo)準(zhǔn)，這樣，做兼職工作的人不會因此而減少收入；特殊受益群體（特別是單親父母和病殘者）的收入處于80元到180元之間時，受助標(biāo)準(zhǔn)則從70%降至30%。同年，新西蘭降低了單親家庭和傷殘人士的收入稅率。在愛爾蘭，“重返工作崗位津貼”計劃允許人們在工作收入之外還保留部分救濟(jì)金。2000年，將因重新就業(yè)或參加培訓(xùn)而撤銷救濟(jì)金的期限從三年延長到了四年。而且，投入該計劃的救濟(jì)金1999年增加了2000英鎊，2000年增加了5000英鎊。德國也采取了一系列的措施強化了“Lohnabstandsgebot”（為低收入者和福利受益者提供兩種不同的收入支持的一項政策）。這些調(diào)整更有力地刺激了福利受益者外出尋找工作，而且還提供了一系列的優(yōu)惠條件（如給雇傭福利受益者的雇主以補貼）以提高受益者找到工作的機會。

2．創(chuàng)造更好條件，協(xié)助尋找工作

在對許多國家的調(diào)查中，協(xié)助尋找工作是幫助低收入家庭的一項重要措施。美國各州為福利受益者做技能評估，許多州還協(xié)助個人制定發(fā)展計劃。例如，加利福尼亞州的“獨立大道”（GreaterAvenuesforIndependence,簡稱GAIN）計劃通過各種案例分析，為福利享受者提供從工作尋求、基礎(chǔ)教育到培訓(xùn)的一系列救助，其他州也實施了類似的計劃。英國的“新政”（NewDeal）計劃為單親父母和長期失業(yè)的人提供幫助。在“新政”下，雇傭年輕人的雇主直接降低的費用在2000年4月提高了25%，達(dá)到每月120歐元，時限為6個月。這6個月中，還有1200歐元用于支付工人的培訓(xùn)費用。新西蘭實施了“從福利到小康”計劃，刺激對勞動力的需求。在奧地利，自2000年10月以來，為了促使年老的工人被雇傭，雇主不需要為所雇傭的50歲以上的工人支付失業(yè)保險金。為了提高婦女就業(yè)率，奧地利“2001就業(yè)行動”計劃確定了計劃目標(biāo)：把撥給就業(yè)行動計劃50%的基金用于促進(jìn)婦女就業(yè)的措施上。在瑞典，從2000年8月開始，雇主如果雇傭長期失業(yè)者——那些已經(jīng)失業(yè)4年或更長時間的人——能夠在16個月的勞動費用中降低75%，在隨后的18個月中可降低25%。

為促進(jìn)就業(yè)，許多國家為那些首次失業(yè)6個月的25歲以下年輕人或首次失業(yè)12個月的25歲以上的人提供培訓(xùn)或其他救助。德國、西班牙、愛爾蘭、葡萄牙、芬蘭等國家采取積極措施，重點解決初次失業(yè)人員的工作問題，在瑞典，失業(yè)救濟(jì)金在2001年已經(jīng)增加了大約40%。在法國，自2001年以來，為使失業(yè)數(shù)月內(nèi)尋找工作的人邁出重返工作的步伐，政府為他們提供一次求職面試的機會，此外，還為他們制定個性化計劃。英國在高失業(yè)地區(qū)也采取積極靈活措施，提高失業(yè)人員的就業(yè)機會。

發(fā)達(dá)國家就業(yè)服務(wù)機構(gòu)在促進(jìn)就業(yè)方面發(fā)揮了重要作用，他們?yōu)槭I(yè)者提供詳細(xì)的建議和引導(dǎo)；根據(jù)失業(yè)人員的需要、條件和特點，為他們的職業(yè)培訓(xùn)、再培訓(xùn)、工作經(jīng)歷或參加其他各種項目幫助擬定個人行動計劃。在希臘和意大利，為有效地完成這項任務(wù)，尤其為幫助30歲以下的失業(yè)者，服務(wù)機構(gòu)被分散到了各個地方，以便更好地了解勞動力市場情況的變動和不同地區(qū)對技能的不同需求。2002年，這方面的措施正式成為法律。

為了使受益人安心于工作，各國政府盡量解決社會救助受益人的后顧之憂。研究表明，阻礙單親家庭工作的一個重要原因是缺少足夠的兒童照顧費用，因此一些國家把兒童照顧費用直接補貼給兒童照顧場所。如美國增加了分配給低收入家庭的兒童照顧基金，要求基金的4%用于兒童照顧質(zhì)量的提高和改進(jìn)。各州還設(shè)立一筆?？睿瑸閾狃B(yǎng)孩子的貧困家庭提供補貼。一些州還采取了一些獨特的作法：密歇根州向接受家庭支持的人提供育兒教育補助，并且向有能力在交通方面提供幫助的個人和組織推薦各位母親；佛羅里達(dá)州減少接受公共援助受益人的新生兒支付；肯塔基州幫助農(nóng)村貧民搬到該州的城市，因為他們在那里可以找到工作。在英國，一種新的兒童照顧制度將代替家庭照顧制度，這種制度將成為工薪家庭稅收制度的一部分。每周工作16小時或16小時以上的任何單親家庭將有資格獲得高達(dá)70%的兒童照顧費用。

3．加大培訓(xùn)力度

為提高福利享受者進(jìn)入市場的能力，發(fā)達(dá)國家改“授人以魚”到“授人以漁”，即把改革的重點放在培養(yǎng)個人對自己負(fù)責(zé)的精神和獨立意識上，發(fā)揮社會各種組織和機構(gòu)的作用，使它們對福利制度有更積極的貢獻(xiàn)。英國是這方面的典型代表。1998年2月，英國教育與就業(yè)部發(fā)表了《學(xué)習(xí)的時代》（TheLearningAge）綠皮書，認(rèn)為未來是一個“學(xué)習(xí)時代”。在這樣一個時代，學(xué)習(xí)機會應(yīng)向所有人、在其人生的任何階段、以多種方式提供，而不僅僅意味著在學(xué)校學(xué)習(xí)。“綠皮書”描述了提供終生學(xué)習(xí)機會的途徑，如廣播媒體、國際互聯(lián)網(wǎng)、公共圖書館和公司內(nèi)的自學(xué)中心等。同時，它宣布了兩項主要計劃：工業(yè)大學(xué)（TheIndustrialUniversity）和個人學(xué)習(xí)賬號（TheIndividualLearningAccounts）。工業(yè)大學(xué)是一所通過網(wǎng)絡(luò)向人們提供職業(yè)和專業(yè)學(xué)習(xí)機會的“虛擬大學(xué)”，個人學(xué)習(xí)帳號是為成人培訓(xùn)提供資金保障的一種方式。在“綠皮書”的基礎(chǔ)上，工黨政府又于1999年發(fā)表《16歲后的教育：學(xué)會成功》（Post16：LearningtoSucceed）白皮書，旨在建設(shè)一種新的學(xué)習(xí)文化，以加強國家競爭和個人發(fā)展的基礎(chǔ)，鼓勵創(chuàng)新，造就一個具有內(nèi)聚力的社會?！鞍灼苯ㄗh成立英格蘭學(xué)習(xí)與技能委員會，負(fù)責(zé)提供和資助所有16歲后的教育培訓(xùn)（高等教育除外）；與地方教育當(dāng)局建立伙伴關(guān)系，共同開發(fā)成人和社區(qū)學(xué)習(xí)計劃；向成人提供學(xué)習(xí)信息、建議和指導(dǎo)；與16歲以前的教育部門進(jìn)行合作，以確保整個14—19歲教育的連續(xù)性。

由此可見，發(fā)達(dá)國家的社會福利政策理念已經(jīng)發(fā)生了根本性的變革，從最初的單純性救濟(jì)改為工作性福利、由原先的普遍福利轉(zhuǎn)為有限救助、由建設(shè)福利國家變?yōu)榘l(fā)展多元合作。

各個國家之所以重視受益人的培訓(xùn),是因為培訓(xùn)的投出/產(chǎn)出的回報率很高，特別是對成年女性的影響更大。對美國的研究表明：參加“人力資源開發(fā)和培訓(xùn)行動”（ManpowerDevelopmentandTrainingAct,簡稱MDTA）的女性年收入增加1926美元；參加“廣泛就業(yè)和培訓(xùn)行動”（ComprehensiveEmploymentandTrainingAct，簡稱CETA）的女性年收入增加1797美元；參加“工作伙伴行動”（JobTrainingPartnershipAct,簡稱JTPA）的女性年收入增加960美元；參加“工作激勵項目”（WorkIncentiveProgram,簡稱MIN）的女性年收入增加438-728美元不等；參加“商業(yè)部門工作機會”（JobOpportunitiesintheBusinessSector,簡稱JOBS）的女性年收入增加444美元。而對男性來說，參加人力資源開發(fā)和培訓(xùn)項目（MDTA），年收入增加收入151美元；參加工作伙伴項目（JTPA），年收入增加970美元。而培訓(xùn)的長遠(yuǎn)回報更大。

三、“大棒”政策

“葫蘿卜”政策有效地激勵福利享受者外出工作，但是它并不能徹底解決受益者對福利的依賴，于是發(fā)達(dá)國家采取了比較嚴(yán)厲的措施——“大棒”政策，把受益人“趕出”家門，尋找工作。這些措施包括嚴(yán)格受助條件，出臺尋找工作并接受就業(yè)機會的法令，以及不服從工作安排的制裁。

1．嚴(yán)格受助條件

社會保障制度建立初期，政府對申請救助的窮人偏重義務(wù)而忽視權(quán)利，如《濟(jì)貧法》和《新濟(jì)貧法》都存在這種問題。20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)危機促進(jìn)了西方國家觀念徹底更新。在凱恩斯主義的影響下，無論是在大陸歐洲，還是北美，社會保護(hù)政策發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變：（1）由政府出面提供給個人及家庭收入相應(yīng)的最低收入保障；（2）政府有責(zé)任幫助個人和家庭抵御社會風(fēng)險可能帶來的危機；（3）政府保證所有的國民享受盡可能最好的、沒有確定上限的社會服務(wù)。20世紀(jì)50年代英國著名的社會學(xué)家和社會政策專家馬歇爾全面論述了公民權(quán)理論，認(rèn)為所有擁有完全公民資格的公民都有享受社會服務(wù)和社會福利的權(quán)利。在這種權(quán)利觀的引導(dǎo)下，部分國民認(rèn)為，福利國家基于經(jīng)濟(jì)決定因素的社會保障項目具有分離作用，擴大了經(jīng)濟(jì)方式和道德方式表現(xiàn)出來的社會差異，社會救助的受益者常常會感到尊嚴(yán)的喪失，雖然他們具有明確界定的獲得收益的權(quán)利，于是有些國家力主采納普遍性社會保障原則；還有些國家采取了較狹窄的、更為尊重人的收入檢驗（即只關(guān)注申請者目前的收入，可通過稅單獲得證實）代替窺探性檢驗方式（即要求全面出示收入和財產(chǎn)的清單與證據(jù)）。

這種普遍福利和寬松條件所帶來的弊端早已被人們所認(rèn)識，因此西方發(fā)達(dá)國家社會救助體系改革的一個措施便是用“有選擇的援助”代替普遍的受惠，責(zé)任重心由原來的國家向個人轉(zhuǎn)移。采取的措施主要有：（1）嚴(yán)格身份調(diào)查。以前發(fā)達(dá)國家對殘疾人、老年人以及以婦女為主的有孩子的家庭身份調(diào)查比較寬松，但是近年來發(fā)達(dá)國家提高了身份調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)。例如美國各州政策規(guī)定，絕大多數(shù)福利接受者被要求出去工作或是接受工作培訓(xùn)，并且只能在一段有限時間內(nèi)獲得收入支持。此后，他們的身份將失效，也就是說，他們不再有資格取得收入支持。除了人數(shù)有限的殘疾人，新計劃極大地提高了低收入人群的工作動機。對殘廢兒童的定義也更嚴(yán)格了。在以前的定義中，假如小孩的損傷相當(dāng)于使成人殘廢那么嚴(yán)重，則他們就被認(rèn)為是殘廢的；新定義已經(jīng)與成人的標(biāo)準(zhǔn)隔絕了聯(lián)系?，F(xiàn)在，假如小孩有“醫(yī)學(xué)上認(rèn)定的能導(dǎo)致明顯的或嚴(yán)重的機能限制的身體或精神損傷”才被認(rèn)為是殘廢的。這種變化導(dǎo)致135,000名小孩將不再擁有領(lǐng)額外保障救濟(jì)金的資格。新西蘭通過了新的工作能力評估程序，對疾病救助也予以更加嚴(yán)格的控制。（2）嚴(yán)格收入狀況調(diào)查。發(fā)達(dá)國家實施的轉(zhuǎn)移支付被稱為“公民權(quán)利性撥款計劃”，所有符合法律要求的個人均可申請。改革后的美國社會救助規(guī)定，符合收入狀況調(diào)查的家庭在獲得一段時間的公民權(quán)利性撥款之后將得不到收入支持。（3）附加受助條件。除了加強對社會救助受益者的工作要求之外，一些國家還對受助者增加了其他義務(wù)。如美國已經(jīng)增加了部分群體的受助條件，單身父母要獲得全額救助需要履行某些父母的規(guī)范（如提供孩子的免疫證明，而且孩子必須有規(guī)律地上學(xué)。未成年的未婚父母需要與能負(fù)責(zé)任的成年人居住或在成年人監(jiān)管下生活，還要參加教育和培訓(xùn)活動）。假如他們沒有履行約定，其救助金會被削減至少25%，甚至救助申請可能會被拒絕。另外大部分近期的合法移民在獲得國籍前也不擁有獲得聯(lián)邦福利救助的資格。在德國，尋找收容所的人被排除在主要社會救助項目合格性之外。在芬蘭，首次進(jìn)入勞動力市場在獲得勞動力市場支持資格之前必須完成5個月的等待時期（職業(yè)教育機構(gòu)畢業(yè)的人除外）；而改革前這種等待期是3個月。

2．控制費用增長

社會救助改革的另一個明顯趨勢是嚴(yán)格控制費用增長，而且這一措施產(chǎn)生了較好的效果。如在美國，費用控制策略已產(chǎn)生了明顯的激勵作用，迫使各州實行更嚴(yán)格的基金管理。聯(lián)邦政府已設(shè)立了一系列的獎勵和制裁措施，目的在于鼓勵各州在執(zhí)行時完成具體的目標(biāo)，包括享受福利的父母及未婚先孕的青少年的就業(yè)率。類似地，“加拿大健康和社會轉(zhuǎn)移支付”（CanadaHealthandSocialTransfer）政策為降低社會救助費用及減少社會福利人員的省份和地區(qū)提供一系列的獎勵?？刂瀑M用增長的措施主要有：（1）降低替代率。在許多國家，找到工作的人收入增加后，其享受的救助金就會減少。加拿大許多省已經(jīng)降低部分救濟(jì)金和特殊補助金費用，其他救濟(jì)金則通過控制費用增長，而后依靠通貨膨脹達(dá)到縮減的目的，這迫使社會救助享受者在成為受益者之前廣泛動用個人資源提高收入水平。在新西蘭，新的“公共薪金”已取代了原有的疾病救助金計劃，救助標(biāo)準(zhǔn)已降低。在美國，TANF對貧困家庭的援助體系與以前的援助體系有根本區(qū)別。在AFDC下，由于公民權(quán)利性撥款計劃要求對所有符合身份調(diào)查和收入調(diào)查的人進(jìn)行收益支付，資金是末端開口的，可以自由調(diào)整。因而用于支持窮人的支出并不是直接處于聯(lián)邦和州政府的控制之下，而是每年都發(fā)生變動，這取決于有權(quán)享受補助的人數(shù)。正因為如此，各州對受助家庭的月平均福利支出極不相同。這種體制對聯(lián)邦中央政府和地方州政府的財政都構(gòu)成了壓力。為此聯(lián)邦政府采取如下措施：①規(guī)定聯(lián)邦每年支出最高限額，并且以州政府對AFDC和JOBS的歷史支出為基礎(chǔ)配置各州的資金。②管理重心下移至各州。③限制非居民福利支出。④現(xiàn)金補貼只是一種暫時的收入來源，它隱含的意思是，它只為暫時面臨財政困難的家庭提供安全網(wǎng)，并且減少受益者對政府轉(zhuǎn)移支付計劃的長期依賴。各州為減輕壓力也采取了不同的改革措施，部分州減少了救助金數(shù)目，還有部分州提出社會救助金隨受益時間而下降的計劃。加拿大一些省份對市實行定額撥款，以控制市一級的財政支出快速增長。（2）對受益人重新分類。加拿大的一些省為削減受益人數(shù)和降低費用，已經(jīng)采用技術(shù)手段把部分特殊受益人劃到其他項目中，如一些參加法定外教育的人已經(jīng)被重新劃歸到學(xué)生救助或?qū)W生借款項目中；一些省規(guī)定，超過60歲的人被要求從“加拿大養(yǎng)老金計劃”（CanadaPensionPlan）申請?zhí)崆巴诵?；一些殘疾人已?jīng)被重新劃歸到永久殘疾救助項目中。（3）限制時間（time-limited）。美國已通過了TANF，對獲得資助的時間有了限制。在新的需要援助的家庭計劃的主題中標(biāo)記了“暫時性”(Temporary)的字眼，先前對未成年子女家庭的資助時間是成年（18歲）；而在新的計劃中，單身父母在子女未成年前要提供累積60個月的撫養(yǎng)時間，則政府可以將受助時間延長20%。例如，猶他州的受援時間限制為36個月，這個時間限制也可擴大，但不會超過聯(lián)邦政府規(guī)定的60個月；康尼狄克（Conneticut）州對有工作能力的人救助時間限制為21個月，對無工作能力的人則沒有時間限制。對單親父母享受社會救助，則有更嚴(yán)格的時間限制。在接受救助的兩年里，單身父母每周至少要工作20小時。在北卡羅萊那州，受益人必須要尋求一份工作（不管是付酬的還是無償?shù)模蛘咴?2周內(nèi)進(jìn)行短期的上崗培訓(xùn)。食品券的提供也是有時間限制的。18-50歲、有勞動能力、而且沒有可依靠的子女的人在每36個月內(nèi)只能有3個月時間接受食品券，正在工作或者正參加培訓(xùn)計劃的人除外。已經(jīng)參加培訓(xùn)的人以及失業(yè)人員有資格獲得額外3個月的食品券。

3．實施制裁措施

在美國一些州，不服從工作安排，支付水平就會降低，甚至有可能取消受助資格。美國紐約州規(guī)定，享受救濟(jì)金18個月后減少10%，兩年以后減少15%，三年以后減少30%，四年以后減少45%。聯(lián)邦政府要求各州必須有一半的受益者每周工作30小時。各州可以制定更嚴(yán)格的計劃，并且如果各州不能使福利接受者參加工作的比例達(dá)到某一設(shè)定值，它們將受到聯(lián)邦政府的懲罰。美國聯(lián)邦政府規(guī)定，孩子年齡超過5歲的家長拒絕由社會工作者提供的工作，將會失去福利收益。TANF計劃的聯(lián)邦基金現(xiàn)在是由政府撥款，每個州根據(jù)上年的花費，得到聯(lián)邦一筆資金資助。在先前的管理體制下，聯(lián)邦基金是沒有限制的，通過各州提供的受益人數(shù)而確定基金總數(shù)；在新的管理體制下，如果TANF計劃的操作成本超過了聯(lián)邦撥款的數(shù)量，各州被要求減少受益人數(shù)，削減救助費用。一方面，強化激勵機制，聯(lián)邦政府對未超過總撥款配給的5%而圓滿完成目標(biāo)的州加以獎勵；另一方面，還加強處罰措施，對使用不當(dāng)?shù)木戎鹨獓?yán)加追究。

德國1996年進(jìn)行了一項改革，即對拒絕承擔(dān)工作責(zé)任的人削減25%的救助金，以強化福利受益與工作義務(wù)的一致性。加拿大、新西蘭和英國也有類似的措施。

結(jié)束語

西方發(fā)達(dá)國家在對社會救助進(jìn)行改革的同時，對原來的概念也進(jìn)行了重新審視。例如英國采用“尋找工作津貼”（Jobseeker’sAllowance）（取代失業(yè)救濟(jì)金和失業(yè)收入支持），新西蘭采用“公共薪金”(CommunityWage)（取代失業(yè)救濟(jì)金和疾病救濟(jì)金）。因此“救濟(jì)金”這一術(shù)語不再等同于社會救助。這種變化反映了如下觀念：更強調(diào)積極救助方式（而不是被動接受救濟(jì)金）和相互責(zé)任（尤其是工作），降低對救濟(jì)金“權(quán)利”（Entitlement）觀念（尤其在美國）的重視。在美國，以前的“未成年兒童家庭援助”（AidtoFamilieswithDependentChildren）計劃已經(jīng)被新的“貧困家庭臨時救助”(TemporaryAssistanceforNeedyFamilies)計劃所取代?！芭R時”(Temporary)這個詞是這個變化的要點，它表明了新規(guī)定的時間限制性質(zhì)。“未成年”(Dependent)這個術(shù)語也已消失，并被“貧困”(Needy)取代。這一變化不僅反映了受益者的意愿，而且也表明了擺脫“依賴”(Dependency)觀念。概念的變化說明公眾對社會福利態(tài)度的轉(zhuǎn)變。這種變化的目的正如克林頓總統(tǒng)所許諾的那樣：“終結(jié)我們所知道的福利制度”。這種終結(jié)至少表現(xiàn)出兩個方面的特征：一個明顯的趨勢是在更廣范圍內(nèi)引入工作測試。傳統(tǒng)的不能工作的受惠者已被要求外出尋找工作，美國、新西蘭、荷蘭以及加拿大的一些地區(qū)近期已將這一群體擴展到單身父母，甚至有部分工作能力的殘病人。采取的措施也越來越嚴(yán)厲，從減少付款到終止資格。然而“胡蘿卜”政策仍然發(fā)揮著重要的激勵作用，這種獎賞包括了支助容納失業(yè)人員的組織，支付照看小孩的花費，以及增加工作收入等等。許多國家的政府為了促進(jìn)就業(yè)，采取了各種措施，包括與私營部門、志愿者組織、地方政府和社區(qū)建立合作關(guān)系，說服、勸告機構(gòu)雇傭失業(yè)人員。另一個明顯的趨勢是強調(diào)履行與工作相關(guān)的義務(wù)，減少對“權(quán)利”和“資格”等概念的強調(diào)。在美國的改革中，福利不再成為每個人的權(quán)利。福利的限時在美國也流行起來，聯(lián)邦基金不再被看成是無限的，各州也非常警惕地看著自己的財庫，互相競爭削減供應(yīng)，以避免成為吸引來自全國各地窮人的磁鐵。美國評論家彼得森（Peter,P.）1995年用“比賽到底”（racetothebottom）來描述了各州之間的“競爭”。新方案所采取的措施對美國社會救助制度產(chǎn)生了十分深遠(yuǎn)的影響。新法案通過后的一個月（1997年9月），幾乎所有州都報道了在他們TANF中總?cè)藬?shù)的大量減少。

TrendinReformofSocialAssistanceSysteminDevelopedCountries

YANGLi-xiongCHENLing-ling

(SocialDepartmentofHunanNormalUniversity,ChangshaHunan410081)

Abstract:Sincethemiddleandlaterof1990’s,inordertoeliminatethedefectof“encouraginglazybutpunishingdiligent”whichliedinthewelfaresystemindevelopedcountries,oneoftrendsofsocialassistancesystemreformistostrengthenedworkrequirementtowelfarerecipient.Thepolicycarriedoutcanbesummarizedas“carrotandstick”.“carrot”-likemeasuresareenhancedreturnstowork.The“stick”-likemeasuresincludetheintroductionofstatutoryrequirementsforjobsearchandtakeupofemploymentopportunitiesandtheuseofsanctionsfornoncompliancewiththesenewrequirements.

Keywords:socialassistancereform,emphasisonworkrequirement,developedcountries