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[摘要]英國作為發(fā)達(dá)的資本主義國家，在長期的發(fā)展中形成了趨于成熟的土地制度，它在土地管理方面的經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國的土地管理相關(guān)制度的建立和完善具有一定的借鑒意義。本文通過對(duì)中國和英國土地制度的比較，結(jié)合中國實(shí)際，有選擇地吸收英國土地管理制度中的土地登記、土地利用規(guī)劃、土地征用等經(jīng)驗(yàn)，為中國土地制度的改革提供借鑒。

[關(guān)鍵詞]英國；土地制度；借鑒

一、中英土地管理體制的比較

土地管理體制是指國家土地行政主管部門的設(shè)置及其職責(zé)權(quán)限的劃分。中國在1986年后，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上實(shí)行的是集中統(tǒng)一的管理體制，而英國在中央一級(jí)沒有統(tǒng)一的土地管理機(jī)構(gòu)，而是實(shí)行各機(jī)構(gòu)分類管理。

1中國現(xiàn)行的土地管理體制

1998年8月29日，第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)《土地管理法》進(jìn)行了修訂。新《土地管理法》規(guī)定，“國務(wù)院土地行政主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國土地的管理和監(jiān)督工作”，“縣級(jí)以上地方人民政府土地行政主管部門的設(shè)置及其職責(zé)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)國務(wù)院有關(guān)規(guī)定確定”。1998年3月，國務(wù)院進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，由地質(zhì)礦產(chǎn)部、國家土地管理局、國家海洋局和國家測(cè)繪局共同組建國土資源部，保留國家海洋局和國家測(cè)繪局作為國土資源部的部管國家局。新建的國土資源部的主要職能是：土地資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源等自然資源的規(guī)劃、管理、保護(hù)與合理利用。但是，當(dāng)前中國的土地管理體制還難以保證實(shí)施符合中國國情的土地供應(yīng)政策，從橫向關(guān)系看，在各級(jí)政府的各相關(guān)部門之間尚未形成嚴(yán)格土地管理的合力，從而大大降低了土地管理的權(quán)威性和有效性；從縱向關(guān)系看，難以形成統(tǒng)一的、有權(quán)威的土地管理的制度和政策的順暢實(shí)施。

2英國現(xiàn)行的土地管理體制

在英國，中央一級(jí)沒有統(tǒng)一的土地管理機(jī)構(gòu)，而是實(shí)行土地分類管理。英國涉及土地管理的機(jī)構(gòu)主要有：英國副首相辦公室(成立于2002年5月，2006年5月起改組為社區(qū)和地方政府事務(wù)部)、環(huán)境、食品和農(nóng)村事業(yè)部、林業(yè)委員會(huì)以及司法部等。副首相辦公室是一個(gè)綜合性的政府管理部門，主要負(fù)責(zé)城市發(fā)展、規(guī)劃政策、權(quán)利授予政策、地方政府政策、住房政策制定等；它的主要作用體現(xiàn)在促進(jìn)政府部門間合作，提高人們生活水平、創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)，保證社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展和繁榮穩(wěn)定。城市發(fā)展和住房用地主要?dú)w該部門負(fù)責(zé)。環(huán)境、食品和農(nóng)村事業(yè)部成立于2001年，由農(nóng)漁食品部和環(huán)境、交通和區(qū)域部的環(huán)境和鄉(xiāng)村事業(yè)局組建，主要負(fù)責(zé)農(nóng)地和農(nóng)村發(fā)展用地。林業(yè)委員會(huì)負(fù)責(zé)森林和林地的管理和統(tǒng)計(jì)等工作。司法部則主要管轄土地登記局及相關(guān)法律事務(wù)。相應(yīng)地，英國各級(jí)地方政府也設(shè)立了土地管理的相關(guān)機(jī)構(gòu)，形成了較完善的政府土地管理系統(tǒng)。

二、中英土地制度的比較

1中英土地登記制度

土地登記制度是世界各國為保護(hù)土地所有制，普遍采取的一項(xiàng)國家措施。作為國家的一項(xiàng)制度，必須有明確的法律規(guī)定、良好的運(yùn)行機(jī)制和嚴(yán)格的技術(shù)規(guī)則，以保證制度的實(shí)施。按照土地登記的形式和效力劃分，國際上通行的土地制度主要可分為三大類，即契稅登記制、權(quán)利登記制和托倫斯登記制。

中國的土地登記制度兼具權(quán)利登記制度和托倫斯登記制度的特點(diǎn)，偏重于權(quán)利登記制度。土地權(quán)利非經(jīng)登記不發(fā)生效力，土地登記是土地權(quán)利變動(dòng)的生效要件，即土地權(quán)利變動(dòng)(土地所有權(quán)、使用權(quán)、土地他項(xiàng)權(quán)利的取得、變更、喪失)只有到土地登記機(jī)關(guān)登記后才產(chǎn)生法律上的后果?？h級(jí)以上人民政府對(duì)所管轄的土地進(jìn)行登記造冊(cè)，屬于國有土地的，由縣級(jí)以上人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)使用權(quán)。其中，中央國家機(jī)關(guān)使用的國有土地的具體登記發(fā)證機(jī)關(guān)，由國務(wù)院確定核發(fā)《國有土地使用證》。屬于集體所有土地的，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)所有權(quán)。農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)。依法登記的土地所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。依法改變土地權(quán)屬和用途的，應(yīng)當(dāng)辦理土地變更登記手續(xù)。但是，我國現(xiàn)行土地登記制度本身還存在缺陷，不夠完善，體現(xiàn)在土地登記法律法規(guī)不充分，土地登記制度體系構(gòu)架松散，土地登記運(yùn)行機(jī)制存在障礙等方面。

英國的土地登記采用托倫斯登記制。其土地權(quán)利的登記由上地登記局負(fù)責(zé)。土地登記局是一個(gè)非贏利性機(jī)構(gòu)，受司法部管轄，其行為不受地方政府制約，具有高度的獨(dú)立性，土地登記局成立于1862年，目前在英格蘭和威爾士共設(shè)有24個(gè)分局，分片承辦各自轄區(qū)范圍內(nèi)的具體登記業(yè)務(wù)，它是政府唯一從事土地產(chǎn)權(quán)的審查、確認(rèn)、登記、發(fā)證、辦理過戶的部門。英國的土地登記具有強(qiáng)制性。

2中英土地利用規(guī)劃制度

中國實(shí)行土地用途管制制度，《土地管理法》第四條規(guī)定，國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。但是，中國土地利用總體規(guī)劃的研究剛剛起步，還未建立一套相對(duì)完善的土地用途分區(qū)管制制度。中國土地用途分區(qū)只是在縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃的土地利用中實(shí)施，還不能完全滿足我國土地用途分區(qū)管制的要求。

1909年，英國建立了土地規(guī)劃制度，1947年作了進(jìn)一步修改，形成了完善的土地利用規(guī)劃制度。此后，英國又在1951年、1953年、1954年、1959年、1963年對(duì)該法進(jìn)行了多次修改和補(bǔ)充，并制定了大量相關(guān)法規(guī)，形成了較為完整的規(guī)劃立法體系。英國的土地利用規(guī)劃體系由中央規(guī)劃、大區(qū)規(guī)劃、郡規(guī)劃和市規(guī)劃四級(jí)構(gòu)成，均具有法律效力。在規(guī)劃制定上，各級(jí)政府部門制定本級(jí)土地利用規(guī)劃。全國自下而上編制規(guī)劃，上級(jí)規(guī)劃控制下級(jí)規(guī)劃，下級(jí)規(guī)劃與上級(jí)規(guī)劃協(xié)調(diào)一致。在規(guī)劃期限上，大區(qū)、郡、市的規(guī)劃期分別為20年、5年和5年，這三級(jí)規(guī)劃均每5年修編一次。

在四級(jí)土地利用規(guī)劃中，市政府對(duì)土地利用規(guī)劃有更多更大的權(quán)力，規(guī)劃的作用也更直接。政府土地利用規(guī)劃的重點(diǎn)是土地開發(fā)，對(duì)改變土地用途及改變建筑物本身用途和性質(zhì)的項(xiàng)目開發(fā)，必須得到規(guī)劃許可，而對(duì)土地轉(zhuǎn)讓、地價(jià)、土地使用安全性等，土地利用規(guī)劃沒有作過多地控制和限制。

英國土地利用規(guī)劃實(shí)施中的上訴制度獨(dú)具特色。當(dāng)私人開發(fā)商的開發(fā)項(xiàng)目不被當(dāng)?shù)卣S可時(shí)，可直接向中央政府提出上訴，如確有必要，中央政府可以直接否決地方政府的決定，地方政府必須修改規(guī)劃。但一般來講，地方政府是規(guī)劃的最終裁定者，中央政府只從戰(zhàn)略角度參與地方規(guī)劃的制定，間接影響地方政府的規(guī)劃修改。英國土地利用規(guī)劃制度最鮮明的特點(diǎn)就是規(guī)劃編制時(shí)公眾廣泛參與，這樣就提高了規(guī)劃的可操作性。土地規(guī)劃法規(guī)的討論、制定過程中幾乎都有法定的公眾參與程序，民主監(jiān)督制度確保了城市土地合理有序利用。3中英土地征用征收制度

土地征收是指國家為了社會(huì)公共利益的需要，按照法律規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限和程序批準(zhǔn)，將私有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜型恋氐男袨?，其作為一種基本的土地法律制度，普遍存在于各國的法律之中。綜觀各國法律，土地征收制度的內(nèi)容基本上是一致的，即：國家或政府為了公共利益的需要而強(qiáng)制將私有土地收為國有并給予補(bǔ)償?shù)姆芍贫取Ｓ纱丝梢?，征地的目的僅僅是公共利益，如果為其他的利益，是不允許隨便征地的。

20世紀(jì)50年代初期，中國政府為了加強(qiáng)社會(huì)主義建設(shè)，就開始實(shí)施土地征用制度。作為土地管理的一項(xiàng)重要制度，也是社會(huì)發(fā)展的重要體現(xiàn)，關(guān)系到國家、集體以及農(nóng)民多個(gè)主體的利益。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和快速發(fā)展，現(xiàn)行征地制度的內(nèi)在缺陷以及與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖突越來越明顯。

首先，中國《土地管理法》規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償”。但沒有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益”，哪些建設(shè)項(xiàng)目用地不是為“公共利益”，“公共利益”成了一個(gè)高度抽象的概念。部分地方政府以地生財(cái)，不管是否為了公共利益的需要，都大量動(dòng)用征地權(quán)，造成土地征用后待價(jià)而沽，或低價(jià)招商爭稅源，因資金不到位而閑置土地，造成土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。據(jù)國土資源部概算，目前中國土地征用后的利用率只占征地總數(shù)的67％，30％以上處于“批而未征”、“征而未用”的狀態(tài)。根據(jù)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006-2020)》，全國城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)共有閑置、空閑和批而未供的土地近26.67萬公頃(400萬畝)。其次，中國當(dāng)前的征地制度存在兩個(gè)不同但互有聯(lián)系的補(bǔ)償問題：一是征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；二是作為土地所有者的集體與擁有30年土地使用權(quán)的農(nóng)戶之間如何分配土地補(bǔ)償費(fèi)。當(dāng)前的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)1998年《土地管理法》中的規(guī)定。該法規(guī)定，征用的耕地補(bǔ)償費(fèi)包括：(1)土地補(bǔ)償。(2)對(duì)青苗和地上附著物的補(bǔ)償；(3)安置補(bǔ)助。其中，土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是被征用耕地前3年內(nèi)年平均產(chǎn)值的6至10倍。根據(jù)大多數(shù)國家采用的征地補(bǔ)償基本原則來判斷，《土地管理法》規(guī)定的現(xiàn)有法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯不足。在這三類補(bǔ)償中，青苗補(bǔ)償和安置補(bǔ)助都是對(duì)農(nóng)民在土地上的投入(如作物和住房)的補(bǔ)償，與土地本身的價(jià)值關(guān)聯(lián)不大；只有土地補(bǔ)償才是對(duì)農(nóng)民失去土地的補(bǔ)償。

雖然英國實(shí)行土地私有制，但因公共利益需要如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一般由征地機(jī)關(guān)以協(xié)商購買的方式獲得土地。若當(dāng)事人(指被征土地原所有者、占有者、使用者等利益相關(guān)者)不愿出售，征地機(jī)關(guān)將動(dòng)用征地權(quán)“強(qiáng)制”征收土地，即強(qiáng)制征購。在英格蘭和威爾士，土地強(qiáng)制征購的法律依據(jù)是《強(qiáng)制征購?fù)恋胤ā贰Ｏ碛羞@項(xiàng)權(quán)力的有政府和其他機(jī)構(gòu)，包括中央政府各部、地方政府、高速公路局、城市發(fā)展公司以及自來水和電力公司等。而何種用地功能屬于公共利益范疇則由議會(huì)決定，并以法律形式確定下來。英國土地征用并沒有一部統(tǒng)一的法律確定征用的條件和土地強(qiáng)制征用權(quán)，而是由不同的法律規(guī)定分別相應(yīng)的情形。最常見的是1992年《交通和工程法》以及基于某項(xiàng)議會(huì)特別法案頒發(fā)的《強(qiáng)制購買令》?！稄?qiáng)制購買令》一般由地方政府頒發(fā)。在英國，土地所有者、承租人和土地占有者都能獲得補(bǔ)償。補(bǔ)償費(fèi)要么是通過征地機(jī)構(gòu)和所有利益方之間的協(xié)商談判來確定，要么是由土地法庭來確定。

三、英國土地制度對(duì)中國土地制度改革的借鑒

1建立完善的土地登記制度

英國的土地登記制度有著悠久的歷史，并在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中起著重要的作用，其完善的土地登記體系值得我們借鑒。中國應(yīng)加強(qiáng)土地登記立法、登記制度及運(yùn)行機(jī)制的研究，借鑒國外的成熟經(jīng)驗(yàn)，提高公眾土地登記意識(shí)，發(fā)揮土地登記工作在土地產(chǎn)權(quán)管理及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要作用。應(yīng)建立土地管理資源數(shù)據(jù)庫，將登記在案的數(shù)據(jù)資料全部錄入數(shù)據(jù)庫，供法人和自然人公開查詢。這樣，可減少政府官員在處理土地資源使用權(quán)出讓、出租的尋租行為。減少暗箱操作，提高市場(chǎng)公正性和透明度。

2建立完善的土地利用規(guī)劃體系

英國的土地利用規(guī)劃具有很強(qiáng)的法律效力和權(quán)威性。中國應(yīng)強(qiáng)化土地管理集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，改變地方土地管理部門只對(duì)本級(jí)政府負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)體制，實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)和垂直領(lǐng)導(dǎo)相結(jié)合的土地管理領(lǐng)導(dǎo)體制。建立和完善土地用途管制制度，重視土地用途管制制度的法律化和制度化建設(shè)。從實(shí)際出發(fā)，形成分區(qū)管制和指標(biāo)控制相結(jié)合的管理體系，即以土地用途管制立法為前提，以嚴(yán)格制定各級(jí)土地利用總體規(guī)劃為基礎(chǔ)，分區(qū)管制與指標(biāo)控制相結(jié)合，并通過土地用途專用許可制和年度土地利用保證其運(yùn)行。在規(guī)劃過程中還可輔以公眾評(píng)議制度。通過公眾評(píng)議，不但可增加土地市場(chǎng)的信息透明度，防止官商合謀的腐敗行為發(fā)生，還可使土地規(guī)劃真正實(shí)現(xiàn)其社會(huì)功能，從而降低土地市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)。

3建立完善的土地征用征收制度

在英國，征購租賃中的土地不僅向所有者補(bǔ)償，還應(yīng)賠償承租者的損失，并充分考慮租賃終止的各種情況，分別予以補(bǔ)償。從立法的角度體現(xiàn)了對(duì)租賃權(quán)的尊重和對(duì)承租人正當(dāng)利益的維護(hù)。然而，中國現(xiàn)行法律中對(duì)征地導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)終止的賠償尚未有明確的規(guī)定。因此，在征地改革和立法調(diào)整中，應(yīng)充分考慮征地涉及的土地流轉(zhuǎn)關(guān)系，通過增加租賃權(quán)補(bǔ)償、干擾補(bǔ)償以及經(jīng)營損失補(bǔ)償?shù)葍?nèi)容，切實(shí)保障土地流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益。此外，由于政府在征地中兼有受益者和仲裁者的雙重身份，易造成政府利用其行政權(quán)力尋租，結(jié)果導(dǎo)致處于弱勢(shì)地位的農(nóng)民利益受損。考慮到征地問題的重要性和廣泛性，建議在人民法院成立獨(dú)立的土地司法仲裁機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)和裁決征地過程中的各種爭議和糾紛。

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