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1湖南省學前教育地方性法規(guī)建設(shè)現(xiàn)狀

1.1重視學前教育的有關(guān)文件1983年3月，湖南省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了湖南省教育委員會《關(guān)于發(fā)展湖南省幼兒教育的報告》。湖南省政府于1988年轉(zhuǎn)發(fā)了《省教委關(guān)于發(fā)展湖南省幼兒教育的報告的通知》。2000年1月，中共湖南省委、湖南省人民政府《關(guān)于貫徹〈中共中央、國務院關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定〉的意見》。2005年8月19日，湖南省教育廳等單位下發(fā)了《關(guān)于加快幼兒教育改革與發(fā)展的意見》。2008年，根據(jù)建設(shè)教育強省的要求，湖南省教育廳頒發(fā)了《關(guān)于促進農(nóng)村學前教育發(fā)展的指導意見》，要求加快推進農(nóng)村學前三年教育的發(fā)展。

1.2規(guī)范學前教育機構(gòu)建設(shè)與管理的有關(guān)文件為規(guī)范辦園行為，2002年12月《湖南省學前教育機構(gòu)管理暫行辦法》出臺，2003年湖南省人民政府教育督導室印發(fā)了《湖南省幼兒園督導評估工作指導綱要》。2008年，湖南省教育廳制定了《湖南省幼兒園辦園標準》。2004年9月28日，經(jīng)湖南省人民代表大會常務委員會批準，修訂后的《長沙市城市中小學校幼兒園規(guī)劃建設(shè)管理條例》由長沙市人民代表大會常務委員會公布實施。

1.3幼兒園保教工作的文件湖南省衛(wèi)生廳、湖南省教委于1995年2月《湖南省〈托兒所、幼兒園衛(wèi)生保健管理辦法〉實施細則》。2002年7月，湖南省教育廳頒布了《湖南省〈幼兒園教育指導綱要（試行）〉實施意見》。

1.4示范性幼兒園標準的有關(guān)規(guī)定1991年，湖南省教育委員會頒布了《湖南省示范性幼兒園標準（試行）》。2003年9月，湖南省教育廳印發(fā)了《湖南省示范性幼兒園標準》的通知。與《湖南省示范性幼兒園標準（試行）》相配套的《湖南省示范幼兒園驗收細則（試行討論稿）》隨之由湖南省教育委員會頒布。

1.5農(nóng)村學前教育的有關(guān)文件1991年，湖南省教育委員會頒布《湖南省農(nóng)村學前班管理辦法（試行）》。2000年1月，中共湖南省委、湖南省人民政府《關(guān)于貫徹〈中共中央、國務院關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定〉的意見》。2004年2月，中共湖南省委、湖南省人民政府印發(fā)《關(guān)于進一步加強農(nóng)村教育工作的決定》。2008年，根據(jù)建設(shè)教育強省的要求，湖南省教育廳頒發(fā)了《關(guān)于促進農(nóng)村學前教育發(fā)展的指導意見》，要求加快推進農(nóng)村學前三年教育的發(fā)展。

1.6民辦學前教育的有關(guān)規(guī)定湖南省各級主管部門在民辦學前教育機構(gòu)的規(guī)范管理出臺了一些文件，如株洲市出臺了《株洲市民辦幼兒園審批條件（試行）》、《株洲市民辦幼兒活動站審批條件（試行）》、《株洲市民辦托兒所審批條件（試行）》等規(guī)章制度，加強了對民辦學前教育機構(gòu)的有效管理。

1.7學前教育師資建設(shè)的有關(guān)規(guī)定1987年，湖南省職稱改革領(lǐng)導小組轉(zhuǎn)發(fā)了省教委制定的《湖南省事業(yè)單位幼兒園教師職務聘任制實施辦法（試行）》的通知。2008年8月，湖南省教育廳制訂了《關(guān)于加強湖南省中小學（幼兒園）教師教育體系建設(shè)的意見》，以切實加強教師教育體系建設(shè)。湖南省在學前教育政策和法規(guī)方面所做的工作，在一定時間內(nèi)很好地促進了湖南省學前教育事業(yè)的發(fā)展。

2湖南省學前教育地方性法規(guī)建設(shè)問題

2.1學前教育法規(guī)層級較低，沒有形成系統(tǒng)、規(guī)范的體系從湖南省學前教育地方性法規(guī)建設(shè)的現(xiàn)狀可知，湖南省教育廳20世紀90年代以來，出臺的屬于學前教育地方性教育法律及規(guī)章的除了《長沙市城市中小學校幼兒園規(guī)劃建設(shè)管理條例》外，其余的均屬規(guī)范性文件。這些規(guī)范性文件主要有三類：一類是對全省學前教育教學及管理工作進行規(guī)范的文件；一類是對學前教育管理中的重要問題提出具體政策的政策性文件；一類是部分城市加強學前教育管理建設(shè)的規(guī)定。這些規(guī)范性文件在地方性教育法規(guī)體系中層級較低，且沒有形成系統(tǒng)、規(guī)范的學前教育法規(guī)體系。同時，由于不同的部門對學前教育法規(guī)的表述各有不同，容易導致對相關(guān)表述的理解不一致或產(chǎn)生歧義。

2.2學前教育有關(guān)領(lǐng)域存在法律漏洞或缺乏有力的法律保障第一，管理體制脆弱，公辦幼兒園發(fā)展空間萎縮。一些地方政府或教育行政部門對學前教育發(fā)展缺乏責任意識和宏觀規(guī)劃。目前，湖南省各級教育行政部門均未設(shè)立專門的學前教育管理機構(gòu)，市（州）、縣兩級教研機構(gòu)大多沒有設(shè)置學前教育教研員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級學前教育管理則更為薄弱。辦園體制的改革使公辦幼兒園面臨發(fā)展困難。公辦幼兒園在計劃經(jīng)濟時代是公益性和福利性的事業(yè)，隨著經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)換，一些企業(yè)和事業(yè)單位為減少包袱，辦園積極性下降，某些地方甚至公然“賣”園。第二，民辦幼兒園存在種種隱患，需要進一步規(guī)范。近年來，各種社會力量所辦的幼兒園發(fā)展很快，他們的出現(xiàn)一方面方便了群眾，緩解了幼兒入園難的問題；另一方面，為數(shù)不少的民辦幼兒園存在場地小、環(huán)境差、保教隊伍素質(zhì)偏低、教學、安全、衛(wèi)生缺乏督導和必要的法律保障，這必然會對社會力量辦學的積極性和學前教育的質(zhì)量產(chǎn)生消極影響。第三，各種早教機構(gòu)缺乏有力監(jiān)管。當前，社會上各種從事0-3歲的早教機構(gòu)大量涌現(xiàn)，大部分早教機構(gòu)沒有到教育部門備案，無教育部門監(jiān)管，教育質(zhì)量良莠不齊。一些早教機構(gòu)收費昂貴，也無需接受物價局教育收費的監(jiān)管。因為目前的學前教育法規(guī)并沒有將社會性的早教機構(gòu)視為調(diào)整對象，早教機構(gòu)缺乏相關(guān)的法規(guī)保障，政府職能部門在管理上出現(xiàn)無法可依的尷尬局面。第四，幼兒教師應用的法律地位和權(quán)利義務等缺乏相應保障。當前，由于對學前教育的認識不足，對幼兒教師專業(yè)化地位的漠視，導致幼兒教師應有的法律地位和一些權(quán)利義務得不到相應保障。比如，幼兒教師的教師資格認定、培訓、學習等問題長期得不到解決。尤其是占幼兒園教師總數(shù)70%的農(nóng)村幼兒教師，身份與待遇的問題都沒有得到解決，必然嚴重影響教師隊伍的穩(wěn)定與教育質(zhì)量的提高。第五，地級市學前教育管理制度相對不足。目前，湖南省制定本地區(qū)學前教育綜合性管理法規(guī)的地級市很少，省內(nèi)各地級市關(guān)于學前教育的管理制度相對不足，僅有長沙制定了《長沙市城市中小學校幼兒園規(guī)劃建設(shè)管理條例》，其他地級市僅在幼兒園管理的某些方面制定了相關(guān)規(guī)定，地級市學前教育規(guī)章、制度存在相當多的空白、疏漏和不完善之處，地方政府對本地區(qū)學前教育的管理勢必受影響。第六，農(nóng)村學前教育的發(fā)展總體滯后，農(nóng)村學前教育管理不規(guī)范。到目前為止，沒有一部用以專門指導農(nóng)村學前教育的法律法規(guī)。農(nóng)村學前教育沒有專門的法律法規(guī)指導，這樣的狀況使農(nóng)村學前教育資金、人員方面的調(diào)配得不到法律的保障，資源難以實行政策上的有效配置，農(nóng)村學前教育難以走出困境。

3完善學前教育地方性法規(guī)體系對策

3.1制定新法規(guī)，提高立法層次，填補相關(guān)空白目前，湖南省尚無一部學前教育“基本法”——《湖南省學前教育管理條例》來統(tǒng)領(lǐng)湖南省地方性學前教育法規(guī)體系。我國已有一些省市制定了《學前教育管理體例》，如《江蘇省學前教育管理條例》、《北京市學前教育管理條例》、《合肥市學前教育管理條例》、《淮南市學前教育管理條例》等，2013年安徽省已啟動立法調(diào)研，《安徽省學前教育管理條例》正在醞釀出臺。湖南省可以借鑒其他省市的立法經(jīng)驗，提高學前教育地方性法規(guī)體系的立法層次。除此之外，湖南省還應盡快制定的法規(guī)有：一是《湖南省民辦幼兒園管理辦法》。目前，民辦幼兒園內(nèi)外環(huán)境中還存在許多問題和隱患，需要制訂相關(guān)的法規(guī)予以規(guī)范。二是《湖南省學前家庭教育指南》、《湖南省社會教育大綱》等。因家庭、幼兒園、社會的相互作用，應考慮制定《湖南省學前家庭教育指南》、《湖南省社會教育大綱》等。三是《湖南省胎教指導大綱》、《湖南省0-3歲嬰幼兒教養(yǎng)指南》等。目前，人們對0-3歲嬰幼兒的早期教育需求不斷高漲，但早期教育機構(gòu)因無法律法規(guī)約束而亂象叢生，不規(guī)范行為時有發(fā)生。規(guī)范早教機構(gòu)，加強對他們的科學管理，推進我國托幼一體化建設(shè)已勢在必行。

3.2修訂和完善相關(guān)政策法規(guī)目前，我們正處于社會轉(zhuǎn)型時期，學前教育出現(xiàn)了一些新情況、新問題，因此，一些政策法規(guī)應予以修訂。比如，1991年頒布的《湖南省農(nóng)村學前班管理辦法》至今已有20余年，已難以應對新時期農(nóng)村學前教育變化所帶來的挑戰(zhàn)，需要予以修訂。學前教育特別是農(nóng)村學前教育的地位需要從法律上予以確立，這樣才能從根本上保證農(nóng)村學前教育的可持續(xù)發(fā)展和教育質(zhì)量的不斷提高。另外，幼兒教師特別農(nóng)村幼兒教師是需要關(guān)注的一個社會群體，他們的生存狀況的好壞直接影響學前教育教師隊伍的穩(wěn)定和學前教育質(zhì)量的高低。學前教育教師的有關(guān)規(guī)定也應予以修訂，在提高幼兒教師待遇、實行幼兒教師資格認證制度、加強師資培訓等方面給予幼兒教師法律上的保障。

3.3整合現(xiàn)有的政策法規(guī)首先，梳理并整合學前教育有關(guān)政策。湖南省制定的一系列的政策和規(guī)范性文件需要進一步梳理、整合到學前教育法規(guī)中來，并予以完善，內(nèi)容主要包括：關(guān)于學前教育基本問題的規(guī)定；關(guān)于學前教育機構(gòu)的規(guī)定；關(guān)于學前教育實施中各責任主體的法律責任等。另外，政策性文件中關(guān)于學前教育各個方面表述不一致之處，應通過法規(guī)予以統(tǒng)一。比如，可將《湖南省示范幼兒園標準（試行）》整合到《湖南省幼兒園（班）登記注冊辦法》中去。我們可以借鑒國際通用的準入制度，逐步取消幼兒園評級制度，所有的幼兒園都設(shè)置相同的準入機制，對所有公立幼兒園和私立幼兒園都進行同樣的考核監(jiān)督，保證每個幼兒的受教育質(zhì)量大致平等。其次，針對地級市學前教育規(guī)章、制度存在相當多的空白、疏漏和不完善之處的問題，有重點地查漏補缺，予以完善。

3.4保障弱勢兒童群體的受教育權(quán)弱勢兒童的學前教育存在諸多問題，這些問題如果長期得不到解決，不僅影響學前教育事業(yè)的均衡發(fā)展，而且有悖于教育公平。如何解決這些問題？首先，要從機制上給予保證。政府要結(jié)合各地的基本情況和教育現(xiàn)狀，建立針對弱勢兒童保育和教育的法律保障機制，明確政府在保障弱勢兒童接受學前教育方面的責任和義務，確保每一個弱勢兒童都享受到公共教育的陽光。其次，要出臺專項學前教育政策，充分調(diào)動政府和社會各界的力量，制定補償性的保育和教育項目，逐步縮小弱勢兒童與其他兒童的差距。第三，政府要充分發(fā)揮公共財政的作用，在每年的財政預算中列出弱勢兒童專項保育和教育經(jīng)費，并加強對這些經(jīng)費的監(jiān)管，保證?？顚Ｓ?，實現(xiàn)對流動與留守兒童、貧困兒童、少數(shù)民族兒童學前教育的扶持，促進全國各地區(qū)、各民族學前教育的均衡發(fā)展。

作者：梁紅麗單位：湖南廣播電視大學