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提要:農(nóng)村土地歸農(nóng)民成員集體所有，土地所有權(quán)人有權(quán)決定土地所有權(quán)的行使方式和得到所有權(quán)權(quán)益。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有流通性，通過家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也應(yīng)可以入股、抵押。宅基地使用權(quán)作為一項(xiàng)用益物權(quán)也應(yīng)具有流通性，農(nóng)民住房可以轉(zhuǎn)讓也可以抵押，宅基地使用權(quán)可以隨同農(nóng)民住房流通。

關(guān)鍵詞:關(guān)鍵詞:農(nóng)村土地所有權(quán)建設(shè)用地使用權(quán)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)宅基地使用權(quán)流通性

農(nóng)村土地權(quán)利是農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地享有的權(quán)利。正確認(rèn)識(shí)和界定農(nóng)村土地權(quán)利的性質(zhì)，是保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的前提和基礎(chǔ)。

一、關(guān)于農(nóng)村土地所有權(quán)的性質(zhì)和權(quán)利行使

(一)關(guān)于農(nóng)村土地所有權(quán)的性質(zhì)

農(nóng)村土地所有權(quán)為何種性質(zhì)？在《物權(quán)法》通過前，對(duì)此曾有不同的觀點(diǎn)。如何構(gòu)建農(nóng)村土地所有權(quán)也就成為學(xué)界爭(zhēng)論的問題。有的認(rèn)為，我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)存在主體虛位，有的甚至認(rèn)為應(yīng)將土地所有權(quán)確認(rèn)為農(nóng)民個(gè)人所有，以解決農(nóng)村土地“無(wú)主”現(xiàn)象。筆者不贊同這種觀點(diǎn)。這不僅是因?yàn)槲覈?guó)《憲法》中規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”，更重要的是因?yàn)槲覈?guó)農(nóng)村土地權(quán)屬變動(dòng)的歷史原因，使我們無(wú)法或者說不能確認(rèn)現(xiàn)有土地應(yīng)歸哪一具體的個(gè)人所有，否則，不僅會(huì)造成今后的土地利用問題，而且會(huì)造成極大的社會(huì)動(dòng)蕩。筆者認(rèn)為，非屬國(guó)家所有的土地應(yīng)當(dāng)歸村落居民集體所有。《物權(quán)法》第59條第1款規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有?！边@一規(guī)定明確了集體所有的土地歸本集體的成員集體所有。但對(duì)此仍有不同的理解和主張。有的認(rèn)為，成員集體所有應(yīng)為集體成員共有；有的認(rèn)為應(yīng)為總有。筆者不同意成員共有的觀點(diǎn)。這種集體成員集體共有，是由具有本村落的村民或居民身份的人共同享有的，并非每一成員按一定的份額享有，也并非每一成員退出時(shí)可以要求分出自己的應(yīng)得份額，因此，這種所有的性質(zhì)應(yīng)為“總有”或者稱為“合有”。有學(xué)者認(rèn)為，“合有，也稱為公共共有或者共同共有，是指兩個(gè)或兩個(gè)以上的人基于某種共同關(guān)系的存在共有一物，他們不分份額平等地享有權(quán)利，對(duì)共有物之處分以全體共有人的同意決定?！薄翱傆?，是指多數(shù)人所結(jié)合之一種共同體，亦即所謂實(shí)在的綜合人之有?！盵1]盡管境外也多有學(xué)者將共同共有定義為合有，但我國(guó)法上是將共有區(qū)分為按份共有與共同共有的，也就是將共同共有作為共有的一種形式，而不是將共有僅限于分別共有或按份共有，因此，與其將“合有”作共同共有解釋，不如將其作與“總有”含義相同的解釋。也正因?yàn)槿绱耍r(nóng)民成員集體所有屬于合有即總有。合有與共有的根本區(qū)別在于合有人構(gòu)成一個(gè)團(tuán)體，每個(gè)成員不能要求對(duì)合有的財(cái)產(chǎn)分割，只是在享有所有權(quán)人的權(quán)益上應(yīng)與共同共有相同，即每個(gè)人都可享有所有的財(cái)產(chǎn)的收益?！肮灿腥瞬粌H可以直接占有共有財(cái)產(chǎn)，而且有權(quán)請(qǐng)求分割共有財(cái)產(chǎn)。集體財(cái)產(chǎn)盡管為其成員所有，但其屬于集體所有，集體財(cái)產(chǎn)與其成員是可以分離的，尤其是任何成員都無(wú)權(quán)請(qǐng)求分割集體財(cái)產(chǎn)?！盵2]

農(nóng)村土地由農(nóng)村集體成員集體所有，明確了農(nóng)村土地所有權(quán)主體為成員集體，即由集體的全體成員共同享有所有權(quán)，這并不會(huì)導(dǎo)致所有權(quán)主體的虛位。如果說現(xiàn)實(shí)中存在農(nóng)村集體成員得不到土地所有權(quán)權(quán)益的現(xiàn)象，不是由于集體的土地歸成員集體所有造成的，而是因其他制度或者說是因?yàn)閷?duì)農(nóng)村集體所有權(quán)保護(hù)不力和經(jīng)濟(jì)民主制度不健全造成的。正因?yàn)榧w成員集體所有是不同于“共有”的由成員集體共同享有所有權(quán)，因此，《物權(quán)法》第59條第2款規(guī)定了應(yīng)當(dāng)依法定程序經(jīng)本集體成員決定的事項(xiàng)，第60條規(guī)定了集體所有的土地所有權(quán)的行使主體。既然農(nóng)村土地歸農(nóng)村集體成員集體所有，成員集體享有集體土地的所有權(quán)，所有權(quán)人的權(quán)益就應(yīng)由所有權(quán)人享有，而不應(yīng)由其他人享有。這是由所有權(quán)人性質(zhì)所決定的。如果所有權(quán)人不能享有所有權(quán)權(quán)益，那么這種“所有權(quán)”也就不是真正的所有權(quán)?！段餀?quán)法》確認(rèn)了農(nóng)民成員集體對(duì)其土地的所有權(quán)，也就明示農(nóng)民集體土地所有權(quán)的權(quán)益歸該集體成員集體享有。因此，我們?cè)谌魏沃贫鹊脑O(shè)計(jì)上，都應(yīng)保障農(nóng)民集體土地所有權(quán)的權(quán)益真正歸集體的成員享有，應(yīng)將農(nóng)民土地所有權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能還給農(nóng)民，而不是限制其取得所有權(quán)利益。這應(yīng)當(dāng)是保障農(nóng)民土地權(quán)益的根本出發(fā)點(diǎn)，也是真正解決“三農(nóng)”問題的重要出路。當(dāng)然，現(xiàn)代社會(huì)，隨著所有權(quán)的社會(huì)化，任何所有權(quán)也都會(huì)受到一定限制，農(nóng)民集體土地所有權(quán)也不例外。但是這種限制是以維護(hù)社會(huì)公共利益和他人的合法權(quán)益為前提的，而不能以剝奪所有權(quán)人應(yīng)享有的權(quán)益為代價(jià)。我國(guó)《物權(quán)法》第42、43、44條等是對(duì)農(nóng)民集體土地所有權(quán)限制的規(guī)定，這些限制也足以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體土地所有權(quán)的社會(huì)性。

(二)關(guān)于農(nóng)村土地所有權(quán)的行使

農(nóng)民集體土地所有權(quán)是由集體成員集體享有的，但在所有權(quán)行使中也須維護(hù)集體成員的利益，對(duì)于一些重大事項(xiàng)應(yīng)由集體成員集體決定。《物權(quán)法》第59條第2款規(guī)定在權(quán)利行使上應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體成員依照法定程序決定。這體現(xiàn)了農(nóng)民集體土地所有權(quán)行使上的特點(diǎn)。在農(nóng)村土地所有權(quán)行使上，有以下三個(gè)問題需要解決。

第一，農(nóng)村土地如何經(jīng)營(yíng)？《物權(quán)法》第124條第2款規(guī)定:“農(nóng)民集體所有和國(guó)家所有由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農(nóng)業(yè)的土地，依法實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)制度?！边@一規(guī)定是強(qiáng)制性的還是任意性的規(guī)定？有的認(rèn)為，是強(qiáng)制性的，按照這一規(guī)定，凡農(nóng)業(yè)用地，都須實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)。有的認(rèn)為，不是強(qiáng)制性的，而僅是強(qiáng)調(diào)依法實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)，不是私有化。筆者贊同后一種觀點(diǎn)。《物權(quán)法》第124條更重要的是強(qiáng)調(diào)實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)不會(huì)改變農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)，而不是強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地都要實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)。農(nóng)村土地實(shí)行承包責(zé)任制，是國(guó)家在農(nóng)村的重要政策。但只是一項(xiàng)指導(dǎo)性的政策，不能也不應(yīng)是強(qiáng)制性的。法律規(guī)定實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)時(shí)承包人的權(quán)利是為了保護(hù)承包人的利益，維護(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)制度，但不是要求農(nóng)村土地的所有權(quán)人對(duì)土地都必須實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)制度。因?yàn)閷?duì)于農(nóng)業(yè)用地實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)是在集體所有的土地上設(shè)立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這種用益物權(quán)，屬于所有權(quán)行使的一種方式。如何經(jīng)營(yíng)土地，這是土地所有權(quán)人的權(quán)利，應(yīng)由所有權(quán)人根據(jù)自己的利益和需要自行決定。在其所有的土地上是否設(shè)立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)還是以其他方式行使所有權(quán)，都應(yīng)由所有權(quán)人即成員集體決定，而不應(yīng)由法律強(qiáng)制規(guī)定。

第二，農(nóng)村土地所有權(quán)可否轉(zhuǎn)讓？通說認(rèn)為，農(nóng)村土地所有權(quán)不能流通，不可轉(zhuǎn)讓。但這并無(wú)法律上的合理根據(jù)。農(nóng)民集體土地所有權(quán)的性質(zhì)為集體所有，而集體所有權(quán)的主體又不具有唯一性，因此，農(nóng)村土地所有權(quán)應(yīng)當(dāng)具有可讓與性。從法理上說，凡是禁止流通的財(cái)產(chǎn)，須由法律明確規(guī)定，凡法律未明確禁止流通的財(cái)產(chǎn)就具有流通性。從現(xiàn)行法的規(guī)定看，法律并沒有明文規(guī)定農(nóng)民集體土地所有權(quán)不可轉(zhuǎn)讓?，F(xiàn)行《土地管理法》第12條規(guī)定:“依法改變土地權(quán)屬和用途的，應(yīng)當(dāng)辦理土地變更登記手續(xù)?！边@里的“依法改變土地權(quán)屬”并沒有僅限定為集體所有改變?yōu)閲?guó)有，應(yīng)包括某一集體所有的土地改變?yōu)闅w另一集體所有。如果不承認(rèn)農(nóng)村土地的流通性，農(nóng)村土地資源的財(cái)產(chǎn)性就得不到體現(xiàn)，無(wú)法通過市場(chǎng)機(jī)制得到優(yōu)化配置，而現(xiàn)實(shí)中也存在農(nóng)村土地流通現(xiàn)象。因此，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)農(nóng)村土地所有權(quán)的可讓與性。當(dāng)然，為維護(hù)土地集體所有制，對(duì)于農(nóng)民集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓，應(yīng)限定為受讓人只能是農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，其他人不能取得農(nóng)民集體土地所有權(quán)。

第三，在農(nóng)村土地上可否設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)？這里所說的主要是指用于住宅等建設(shè)的建設(shè)用地使用權(quán)，而不包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地的建設(shè)用地使用權(quán)，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)，法律已有規(guī)定。對(duì)此，通行的觀點(diǎn)是持否定說，認(rèn)為建設(shè)用地使用權(quán)只能在國(guó)家土地上設(shè)立，而不能在集體土地上設(shè)立。但這種觀點(diǎn)在《物權(quán)法》施行后，需要重新審視?！段餀?quán)法》第42條規(guī)定，“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，可以征收農(nóng)村集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)”。這一規(guī)定既是對(duì)所有權(quán)的限制，也意味著今后非“為了公共利益的需要”，國(guó)家不能再將農(nóng)村集體所有的土地征收，而后將土地使用權(quán)出讓給需要土地的使用人。然而，非為公共利益的需要用地(例如，住宅建設(shè)和其他商業(yè)性用地)，不會(huì)因《物權(quán)法》的實(shí)施而終止。隨著城市化的發(fā)展，建設(shè)用地的需求在不斷增加，而不是減少。那么，今后是否會(huì)發(fā)生非因公共利益的需要而使用集體所有的土地呢？

這里首先有一個(gè)界定城市范圍問題。有種觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)法律規(guī)定，城市的土地歸國(guó)家所有，只要成為城市規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的土地就當(dāng)然歸國(guó)家所有，因此，在城市建設(shè)中無(wú)論是商業(yè)性用地還是其他用地，都只能在國(guó)有土地上設(shè)立而不能在集體土地上設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)。這種觀點(diǎn)值得商榷?！段餀?quán)法》第47條規(guī)定，“城市的土地，屬于國(guó)家所有。法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，屬于國(guó)家所有?！薄锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》第2條規(guī)定，“下列土地屬于全民所有即國(guó)家所有:

(1)城市市區(qū)的土地；

(2)農(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)依法被沒收、征收、征購(gòu)為國(guó)有的土地；

(3)國(guó)家依法征用的土地；

(4)依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地；

(5)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有的土地；

(6)因國(guó)家組織移民、自然災(zāi)害等原因，農(nóng)民成建制地集體遷移后不再使用的原屬于遷移農(nóng)民集體所有的土地。”依照上述規(guī)定，只要?jiǎng)潪槌鞘惺袇^(qū)，土地就歸國(guó)家所有，在城市建設(shè)中不會(huì)發(fā)生需要利用集體土地的情形。

但該條例的規(guī)定未必妥當(dāng)，特別是第(5)項(xiàng)顯然仍是建立在維持城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上的。隨著戶籍制度的改革，不再區(qū)分農(nóng)村戶口與城鎮(zhèn)戶口，而僅僅因?yàn)槌鞘械臄U(kuò)張，就將原屬于集體所有的土地當(dāng)然地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，這種對(duì)集體所有權(quán)的剝奪并沒有充分必要的理由。因此，某一土地是否歸農(nóng)民集體所有至少應(yīng)依《物權(quán)法》實(shí)施之日的確權(quán)為準(zhǔn)。如果說在《物權(quán)法》生效前形成的“城中村”的集體土地已經(jīng)為國(guó)家所有；在此以后形成的“城中村”集體所有的土地不能當(dāng)然地就轉(zhuǎn)為國(guó)有，否則農(nóng)民成員集體所有權(quán)人的權(quán)益保護(hù)也就成為空話。

農(nóng)民集體所有的土地不因城市規(guī)模的擴(kuò)張而成為國(guó)有土地，在城市建設(shè)中如非因公共利益而需用農(nóng)村集體所有的土地進(jìn)行建設(shè)時(shí)，用地人如何取得土地使用權(quán)呢？《物權(quán)法》第151條規(guī)定，“集體所有的土地作為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)依照土地管理法等法律規(guī)定辦理?！爆F(xiàn)行《土地管理法》第20條規(guī)定，在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)，為實(shí)施城市規(guī)劃占有土地的，要按照規(guī)定辦理土地征收。這顯然與《物權(quán)法》規(guī)定的征收條件不一致。因此，在《物權(quán)法》實(shí)施后，土地管理法等法律應(yīng)予以修改。解決城市建設(shè)用地的出路就是允許農(nóng)村土地所有權(quán)人在其土地上設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，而不是將建設(shè)用地使用權(quán)僅僅限于在“國(guó)家所有的土地”上設(shè)定的用益物權(quán)。在農(nóng)民集體的土地上設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，可以按照國(guó)有土地建設(shè)使用權(quán)的設(shè)立方式，將建設(shè)用地使用權(quán)出讓給用地人，但由農(nóng)民成員集體即土地所有權(quán)人取得出讓使用權(quán)所得的收益。例如，有的地方采取將規(guī)劃為建設(shè)用地的土地也以“招、拍、掛”的方式出讓建設(shè)用地使用權(quán)，但出讓費(fèi)是由農(nóng)民成員集體取得，而不是由國(guó)家取得。在農(nóng)民集體所有的土地需要用于開發(fā)建設(shè)時(shí)，也可以由農(nóng)民成員集體即所有權(quán)人自己進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。由此而產(chǎn)生的土地利益應(yīng)由農(nóng)民成員集體取得，做到真正還權(quán)給農(nóng)民、還利給農(nóng)民。

有人擔(dān)心，許可在農(nóng)民集體所有的土地上設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，會(huì)使農(nóng)業(yè)用地改為建設(shè)用地，會(huì)導(dǎo)致突破國(guó)家規(guī)定的18億畝耕地的紅線，會(huì)影響我國(guó)糧食生產(chǎn)的安全。這種擔(dān)心是沒有必要的。承認(rèn)農(nóng)村土地所有權(quán)人可以在自己的土地上設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，或者自己開發(fā)經(jīng)營(yíng)其土地，在其土地上建造建筑物、構(gòu)筑物及其他設(shè)施，并不等于說土地所有權(quán)人可以任意將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地?！段餀?quán)法》第43條規(guī)定，“國(guó)家對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量。不得違反法律規(guī)定的權(quán)限和程序征收集體所有的土地?！眹?yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，這一任務(wù)主要是由規(guī)劃部門和土地管理部門承擔(dān)的，而不是通過不許在農(nóng)村集體所有土地上設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)完成的。只要根據(jù)規(guī)劃，農(nóng)村集體所有的土地需要轉(zhuǎn)為建設(shè)用地并經(jīng)批準(zhǔn)轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，又不屬于公共利益的范疇，就應(yīng)當(dāng)也只能由土地所有權(quán)人在該土地上設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)來(lái)經(jīng)營(yíng)該土地。

這里涉及一個(gè)熱門話題，即“小產(chǎn)權(quán)”房問題。何為小產(chǎn)權(quán)房？對(duì)此有不同的理解，也有不同的情形。之所以稱為“小產(chǎn)權(quán)”房，根本原因在于其用地屬于農(nóng)民集體所有的土地而不是設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)的國(guó)有土地，是農(nóng)民集體自己或委托他人開發(fā)的，而不是由房地產(chǎn)商從國(guó)家取得建設(shè)用地使用權(quán)后開發(fā)的。對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房，各地采取不同的禁止政策，有的甚至規(guī)定買賣小產(chǎn)權(quán)房的所得屬于違法所得，要予以沒收。然而，小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)和交易禁而不止。筆者認(rèn)為，解決這一問題的關(guān)健應(yīng)是區(qū)分小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)是否經(jīng)過有關(guān)部門許可，是否辦理了農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的手續(xù)，依不同情形作不同的處理?！靶‘a(chǎn)權(quán)”房大體有兩種情形:一種情形是沒有經(jīng)過有關(guān)部門許可，未辦理農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的手續(xù)，擅自在以出租或者承包經(jīng)營(yíng)等形式取得使用權(quán)的農(nóng)業(yè)用地上建設(shè)的房屋。這種房屋屬于違法、違章建筑，根本就不能有產(chǎn)權(quán)，應(yīng)不屬于小產(chǎn)權(quán)房。對(duì)于這類房屋如果不符合規(guī)劃和土地用途，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決予以查處，責(zé)令其拆除，恢復(fù)土地原狀。另一種情形是經(jīng)過有關(guān)部門的許可，辦理了農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地手續(xù)，其建設(shè)符合規(guī)劃要求，但其建設(shè)用地屬于農(nóng)民集體所有的土地，而不是國(guó)有土地。這種小產(chǎn)權(quán)房是有產(chǎn)權(quán)的，之所以稱為小產(chǎn)權(quán)是因?yàn)樵摲课莸慕ㄔO(shè)沒有取得國(guó)有土地的建設(shè)用地使用權(quán)。對(duì)于這種小產(chǎn)權(quán)房，不應(yīng)當(dāng)限制其交易。如果認(rèn)為只有在取得國(guó)有土地的建設(shè)用地使用權(quán)的土地上建造的房屋才有“大產(chǎn)權(quán)”，才可以交易，這顯然是沿續(xù)了國(guó)家壟斷全部土地的一級(jí)市場(chǎng)的以往做法和思維方式。因此，解決小產(chǎn)權(quán)房問題應(yīng)當(dāng)，賦予農(nóng)村集體土地所有權(quán)人可以依法定程序?qū)⑵渫恋刈孕羞M(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)，在其土地上設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利。當(dāng)然，農(nóng)村土地所有權(quán)人行使這一權(quán)利應(yīng)當(dāng)遵行土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的手續(xù)。如果一概不承認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房，一定要將其占用的土地征收后設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，則違反物權(quán)法關(guān)于征收的規(guī)定，因?yàn)檫@種用地很難說是“為了公共利益的需要”。

二、關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流通性

《物權(quán)法》在用益物權(quán)編中以專章規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。這就明確了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于用益物權(quán)，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者享有的一項(xiàng)重要的物權(quán)。如果說在此以前，對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是物權(quán)還是債權(quán)理論上還有不同的觀點(diǎn)，那么《物權(quán)法》的這一規(guī)定已從法律上對(duì)此爭(zhēng)論作出了結(jié)論。用益物權(quán)制度是有效利用財(cái)產(chǎn)尤其是自然資源的法律形式，用益物權(quán)是權(quán)利人的一項(xiàng)重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)?！段餀?quán)法》第120條規(guī)定:“用益物權(quán)人行使權(quán)利，應(yīng)當(dāng)遵守法律有關(guān)保護(hù)和合理開發(fā)利用自然資源的規(guī)定。所有權(quán)人不得干涉用益物權(quán)人行使權(quán)利?！边@是對(duì)于用益物權(quán)行使原則的規(guī)定。用益物權(quán)作為一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)，只要法律沒有禁止，也就應(yīng)具有流通性。因此，作為用益物權(quán)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也應(yīng)當(dāng)具有流通性。關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流通性，《物權(quán)法》第128條和第133條分別作了規(guī)定，即:“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限。未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)。”“通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)村土地，依照農(nóng)村土地承包法等法律和國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)?！笨梢姡段餀?quán)法》對(duì)以公開協(xié)商或者競(jìng)爭(zhēng)方式承包荒地等賦予完全的流通性，但以其他方式取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否可以入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)并未明確規(guī)定。因此，對(duì)于通過家庭承包方式設(shè)立的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否可以入股、抵押等形式流通，理論上就有肯定說與否定說兩種不同的觀點(diǎn)。中共十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展重大決定》中指出:要“建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)?！痹摏Q定作為中央政策，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)是持肯定態(tài)度的，并沒有區(qū)分以何種方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)才完全可以流通。自十七屆三中全會(huì)后，許多地方進(jìn)行了建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的探索。建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)的前提，是從法律上確認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有流通性。不論以何種方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)當(dāng)都可以流通，不僅可以出租、轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓，也可以入股、抵押，還可以繼承。只有如此，才能使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)真正成為農(nóng)民的重要財(cái)產(chǎn)權(quán)，才能實(shí)現(xiàn)土地的價(jià)值。對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流通性，還有以下幾點(diǎn)理由值得重視。

第一，只有允許流通，才能使其成為財(cái)產(chǎn)，才能真正維護(hù)農(nóng)民的利益。應(yīng)當(dāng)看到，就農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)土地的收益而言，僅依靠承包的土地經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民是不可能走上富裕道路的，可以說僅依靠承包經(jīng)營(yíng)土地只能解決農(nóng)民的基本溫飽問題?，F(xiàn)在農(nóng)民的主要收入來(lái)源已經(jīng)不是依靠土地收益，而是其他收入。允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流通，一方面使農(nóng)民可以取得承包地的一定收益，如租金、轉(zhuǎn)讓費(fèi)、股金等，另一方面又可以使其從其他職業(yè)中得到收入。如在山東滕州，農(nóng)村的許多青壯年選擇外出打工，留在家里只有老人、婦女等，種地十分困難，通過土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，這些農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓出去，轉(zhuǎn)讓的收益一年為每畝700-800元，再加上外出打工所得，就可以取得雙份收入，遠(yuǎn)比自己種地合算。

第二，只有允許流通，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，必須實(shí)行規(guī)?；?jīng)營(yíng)。而實(shí)行規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，需要以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流通為前提。沒有流通，也就不能將土地集中起來(lái)實(shí)行規(guī)?；?jīng)營(yíng)。而只有在承認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流通性的條件下，才能實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，維護(hù)農(nóng)民的利益。如滕州西崗鎮(zhèn)建立了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，引導(dǎo)農(nóng)民規(guī)范、有序、合理流轉(zhuǎn)土地，形成了“大棚蔬菜，肉牛養(yǎng)殖，蓮藕種植”等多處種養(yǎng)殖基地，快速推進(jìn)了土地規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。農(nóng)業(yè)要實(shí)現(xiàn)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化，重要的途徑是成立和發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社。而加入農(nóng)民專業(yè)合作社的條件是入社農(nóng)民要將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，將其承包經(jīng)營(yíng)的土地交由合作社統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。如果不承認(rèn)以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以入股，又怎么能發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社呢？

第三，只有允許流通，才能承認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的繼承。關(guān)于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可否繼承，現(xiàn)行的《繼承法》不承認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可為遺產(chǎn)，《農(nóng)村土地承包法》也僅規(guī)定承包人應(yīng)得的承包收益依照繼承法的規(guī)定繼承；林地承包人死亡的，其繼承人可以在承包期內(nèi)繼續(xù)承包。這一規(guī)定也未明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的可繼承性，這與不認(rèn)可土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流通性有直接關(guān)系。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為公民的一項(xiàng)重要財(cái)產(chǎn)權(quán)，應(yīng)當(dāng)可以繼承。承認(rèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)，也應(yīng)當(dāng)可以繼承。欠缺繼承性的財(cái)產(chǎn)權(quán)就某種意義上說屬于不完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)，也是難以順利流轉(zhuǎn)的。因此，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也可以繼承。

第四，允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，能為農(nóng)民融資提供有效條件。農(nóng)民貸款難，這是不爭(zhēng)的現(xiàn)實(shí)，出臺(tái)其很原因很重要之一條是缺乏有效的抵押擔(dān)保。有的地方為解決這一難題，積極探索以農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)解決抵押擔(dān)保難的辦法，允許農(nóng)民以其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、住房等抵押。如山東省壽光市當(dāng)?shù)卣?009年3月出臺(tái)了《壽光市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押借款暫行辦法》、《壽光市農(nóng)村住房抵押借款暫行辦法》、《壽光市大棚抵押借款暫行辦法》，為壽光農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)貸款制定了具體的操作指引。當(dāng)?shù)氐慕鹑跈C(jī)構(gòu)制定了實(shí)際的貸款操作規(guī)程，開展了試點(diǎn)，取得良好的效果。

對(duì)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流通，應(yīng)當(dāng)解決以下兩個(gè)誤區(qū)。

一是承認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流通，會(huì)不會(huì)出現(xiàn)新的地主？有的認(rèn)為，如果承認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以流通，就會(huì)使有錢的人將土地集中，從而成為新的地主。這種擔(dān)心是不必要的。

1、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是有期限的用益物權(quán)。通過土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流通將土地集中經(jīng)營(yíng)，經(jīng)營(yíng)者也僅是取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而不能取得所有權(quán)。這種流通的結(jié)果只能實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，出現(xiàn)一些以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主業(yè)或?qū)I(yè)的種地大戶，而不能出現(xiàn)新地主，經(jīng)營(yíng)人不能通過其占用的土地剝削其他農(nóng)民。

2、承認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，并不是一定要將土地集中到個(gè)人手里經(jīng)營(yíng)。例如，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，成立農(nóng)民專業(yè)合作社。合作社是集體組織又怎么會(huì)成為地主呢？

二是承認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流通，會(huì)不會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定？有的認(rèn)為，如果土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以流通，會(huì)導(dǎo)致大量無(wú)地農(nóng)民的出現(xiàn)，影響社會(huì)穩(wěn)定。這種擔(dān)心也是一種誤解。

1、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流通實(shí)行自愿有償原則。是否流通以何種方式流通，農(nóng)民會(huì)根據(jù)自己的利益需求作出最佳選擇。如果農(nóng)民認(rèn)為自己經(jīng)營(yíng)是合算的，就不會(huì)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)；如果他認(rèn)為將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是合算的，他就會(huì)決定流轉(zhuǎn)。相反，不承認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)性，恰恰會(huì)使農(nóng)民失去通過土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)所能得到的利益。

2、承認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，并不是剝奪農(nóng)民的土地收益。因此，即使將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給他人，不再直接經(jīng)營(yíng)土地的農(nóng)民也并不會(huì)失去生活保障，而是在取得部分土地收益的同時(shí)可以從事其他職業(yè)取得收入。

三、關(guān)于宅基地使用權(quán)與農(nóng)民房屋的流通性

《物權(quán)法》在用益物權(quán)編中以專章規(guī)定了宅基地使用權(quán)。明確了宅基地使用權(quán)是一種用益物權(quán)。因此，對(duì)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)也必須從用益物權(quán)的屬性上加以認(rèn)識(shí)。宅基地使用權(quán)作為一項(xiàng)重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)，也應(yīng)當(dāng)是可以流通的。

《物權(quán)法》第153條規(guī)定，“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定?！辈⑽匆?guī)定宅基地使用權(quán)可以流通，《土地管理法》第62條中規(guī)定，“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)?！庇腥苏J(rèn)為，據(jù)此宅基地使用權(quán)是不能轉(zhuǎn)讓的。但如有人指出，這“并不是一個(gè)否定宅基地使用權(quán)買賣效力的禁止性規(guī)定”，“主要是防止因村民重復(fù)申請(qǐng)新的宅基地造成耕地的流失。在宅基地的流轉(zhuǎn)不危及這一目的時(shí)，還是持有條件的允許的態(tài)度?！盵3]因此，以土地管理法等法律規(guī)定而否定宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的理由并不足信。否定宅基地使用權(quán)具有流通性的另一個(gè)重要理由，是認(rèn)為宅基地使用權(quán)是無(wú)償取得的。筆者認(rèn)為這一理由也是站不住的。首先，財(cái)產(chǎn)的取得是否有償與該財(cái)產(chǎn)是否具有流通性無(wú)關(guān)。如果說認(rèn)為宅基地使用權(quán)是無(wú)償取得的，不應(yīng)讓宅基地使用權(quán)人取得轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)所得到的全部收益，則可以通過在宅基地使用權(quán)人與所有權(quán)人之間合理分配收益的辦法解決，而不是以禁止宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的辦法處理，因?yàn)榻沽鬓D(zhuǎn)只能使其價(jià)值無(wú)法實(shí)現(xiàn)，并不能達(dá)到保護(hù)所有權(quán)人利益的目的。其次，就宅基地使用權(quán)取得而言，宅基地使用權(quán)也并非全部是無(wú)償取得的。宅基地使用權(quán)的取得至少有三種情形:

一種是由宅基地所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)槭褂脵?quán)的。在社會(huì)主義改造以前私有房屋所有權(quán)人同時(shí)也是其房屋占用的土地的所有權(quán)人。只是后來(lái)因法律規(guī)定農(nóng)村土地歸集體所有，農(nóng)民對(duì)其原有房屋的宅基地的權(quán)利才成為使用權(quán)。

另一種是無(wú)償取得的，這主要發(fā)生在20世紀(jì)60年代以后，農(nóng)村居民需要宅基地的，通過申請(qǐng)批準(zhǔn)無(wú)償取得宅基地使用權(quán)。

再一種情形是有償取得的。這主要發(fā)生在20世紀(jì)80年代以后，一些地方實(shí)行宅基地有償使用制度，農(nóng)民通過拍賣、申請(qǐng)等方式支付一定代價(jià)后取得宅基地使用權(quán)。我國(guó)地域遼闊，各地的宅基地使用權(quán)情形有很大差異，僅以宅基地使用權(quán)為無(wú)償取得而否定宅基地使用權(quán)的流通性，其根據(jù)與事實(shí)情形不符。

有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，宅基地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓，由于農(nóng)民的房屋是以宅基地使用權(quán)為前提的，轉(zhuǎn)讓房屋也就轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)，所以，農(nóng)民的房屋也不得轉(zhuǎn)讓。這是不合適的，不利于保護(hù)農(nóng)村居民的財(cái)產(chǎn)。因?yàn)椋r(nóng)村居民的私有房屋是其最重要的財(cái)產(chǎn)之一，不允許流通也就難以實(shí)現(xiàn)價(jià)值。在物權(quán)法草案中曾規(guī)定，允許農(nóng)民經(jīng)集體同意將合法建造的住房轉(zhuǎn)讓給本集體內(nèi)符合宅基地使用權(quán)分配條件的農(nóng)戶。筆者曾表示這等于不許可轉(zhuǎn)讓。因?yàn)榧词菇?jīng)集體同意，一方面符合條件的農(nóng)戶也寧愿申請(qǐng)一塊宅基地蓋新房，也不會(huì)買一處舊房來(lái)翻舊換新；另一方面即使農(nóng)戶愿意購(gòu)買，也會(huì)因其出價(jià)極低，房屋所有權(quán)人也不會(huì)賣而無(wú)法成交，這也正是農(nóng)村中大量閑置舊房宅基地的原因。如此以來(lái)，不僅農(nóng)民合法建造的房屋不能保值升值，而且村中的已有的宅基地也不會(huì)得到合理的利用，難以達(dá)到節(jié)約土地資源的目的。因此，農(nóng)村居民有權(quán)將合法建造的房屋轉(zhuǎn)讓，同時(shí)宅基地使用權(quán)也一并轉(zhuǎn)讓。

《物權(quán)法》第184條第2款規(guī)定，宅基地使用權(quán)不得抵押。有人由此得出農(nóng)民房屋也不得抵押的結(jié)論。這一理解是不妥的。宅基地使用權(quán)不得抵押，只是不能單獨(dú)抵押，并不是說農(nóng)民的房屋也不能抵押?！段餀?quán)法》第180條第1款規(guī)定，農(nóng)民的住房是可以抵押的。不過，房屋抵押的，宅基地使用權(quán)也一并抵押。有學(xué)者指出，“宅基地單獨(dú)抵押與宅基地隨同房屋一并抵押是有區(qū)別的。從我國(guó)現(xiàn)行法來(lái)看，法律并沒有對(duì)農(nóng)民房屋的轉(zhuǎn)讓作出太多限制，也沒有禁止農(nóng)民以其房屋設(shè)立抵押。其主要原因在于:房屋是廣大農(nóng)民的一項(xiàng)重要財(cái)產(chǎn)，如果禁止以其房屋抵押，則房屋的交換價(jià)值難以發(fā)揮，農(nóng)民自然不能以房屋作抵押獲得融資。在農(nóng)民融資渠道本來(lái)就有限的情形下，如果法律禁止以房屋抵押獲得融資，將會(huì)影響農(nóng)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的進(jìn)行，也會(huì)妨礙農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?！盵4]這種觀點(diǎn)頗值贊同。一些學(xué)者認(rèn)為，禁止農(nóng)民住房抵押，是為了保護(hù)農(nóng)民居住的權(quán)利，防止抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)導(dǎo)致房屋抵押人無(wú)家可歸、流離失所。應(yīng)當(dāng)說，種擔(dān)憂的出發(fā)點(diǎn)是好的。但是，如果不許可農(nóng)民以其房屋抵押，農(nóng)民又何以能夠融資呢？何況城鎮(zhèn)居民就不會(huì)出現(xiàn)因抵押房屋的抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)而無(wú)處可居嗎？其實(shí)，無(wú)論是農(nóng)民還是城鎮(zhèn)居民以其房屋抵押的，都存在可能會(huì)失去住房的風(fēng)險(xiǎn)。但當(dāng)事人在設(shè)定抵押權(quán)時(shí)是會(huì)考慮風(fēng)險(xiǎn)、權(quán)衡利弊的，銀行也并非凡以房屋抵押貸款的就一定接受。解決居住問題，也不是只有保留房屋所有權(quán)這一途徑。在現(xiàn)實(shí)中，是有一些措施可以避免這些風(fēng)險(xiǎn)的。

例如，《壽光市農(nóng)村住房抵押借款暫行辦法》對(duì)申請(qǐng)農(nóng)村住房借款的條件做出提高:

(1)借款人依照本辦法設(shè)定抵押的房屋必須取得由房產(chǎn)管理部門頒發(fā)的房地產(chǎn)權(quán)屬證書，即房屋所有權(quán)證和集體土地使用權(quán)證；

(2)借款人必須保證設(shè)定抵押的房屋在依法償債后有適當(dāng)?shù)木幼?chǎng)所。以宅基地使用權(quán)不得抵押而導(dǎo)出農(nóng)民房屋也不得抵押的結(jié)論，表面上看是從保護(hù)農(nóng)民的利益，而實(shí)際上是限制農(nóng)民的房屋所有權(quán)，是損害農(nóng)民利益的。當(dāng)然，這一問題也與在農(nóng)村土地上設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)有一定關(guān)聯(lián)。