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摘要:行政法基本理念的產(chǎn)生與發(fā)展,與其背后的國(guó)家理論密切相關(guān)。不同的國(guó)家理論孕育不同的行政法基本理念。國(guó)家理論發(fā)生變遷,行政法基本理念也應(yīng)隨之變化。建立在傳統(tǒng)國(guó)家理論基礎(chǔ)之上的我國(guó)行政法基本理念的諸多學(xué)說(shuō),存在著缺陷和不足。目前,我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,國(guó)家理論呈現(xiàn)多元化和復(fù)雜化,合作國(guó)家理論誕生。合作國(guó)家理論背景下,行政法基本理念也隨之變化“,合作論”孕育產(chǎn)生。

關(guān)鍵詞:公私合作;行政法;基本理念;變化;革新

現(xiàn)代行政法的產(chǎn)生與發(fā)展與國(guó)家理論密切相關(guān),對(duì)于所有的行政法理論而言,背后必然基于一個(gè)有關(guān)國(guó)家的理論。不同時(shí)代或同一時(shí)代的不同國(guó)家,同一國(guó)家的不同時(shí)期的行政法規(guī)范體系都有各自的特點(diǎn),國(guó)家理論不同,其行政法基本理念亦不盡相同,基本理念要隨著時(shí)展、社會(huì)變化而發(fā)展變化。行政法自誕生以來(lái),經(jīng)歷了自由法治國(guó)家、社會(huì)法治國(guó)家、合作國(guó)家等不同國(guó)家理論,行政法基本理念也呈現(xiàn)出不同。我國(guó)盛行的行政法基本理念多是建立在傳統(tǒng)國(guó)家理論基礎(chǔ)之上,但目前正處于劇烈的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,國(guó)家理論發(fā)生變遷,呈現(xiàn)復(fù)雜化與多元化。在此背景下,行政法基本理念也呈現(xiàn)出變化與革新。

一、我國(guó)行政法基本理念概說(shuō)

行政法基本理念即行政法理論基礎(chǔ)是探討行政法的本質(zhì)是什么的問(wèn)題,是行政法條文背后的理論支柱。行政法基本理念是貫穿于行政法理論和基本制度的精神內(nèi)核,反映這些理論和制度之間的內(nèi)在聯(lián)系,為行政法治理論研究和實(shí)踐活動(dòng)提供理論依據(jù),對(duì)行政法法治理論和實(shí)踐都具有指導(dǎo)意義。我國(guó)自1993年羅豪才教授發(fā)表《現(xiàn)代行政法的理論基礎(chǔ)———論行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人一方的權(quán)利義務(wù)平衡》一文之后,我國(guó)行政法學(xué)界迅速掀起了行政法理論基礎(chǔ)的研究熱潮,多種學(xué)說(shuō)紛紛亮相。

在各種不同的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)中,具有代表性的觀點(diǎn)有“平衡論”、“管理論”、“控權(quán)論”、“政府法治論”等等。

“平衡論”基本觀點(diǎn)是:“在行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方權(quán)利義務(wù)的關(guān)系中,權(quán)利義務(wù)在總體上應(yīng)當(dāng)是平衡的?！捌胶庹摗闭J(rèn)為行政法的發(fā)展過(guò)程是行政機(jī)關(guān)與相對(duì)方權(quán)利義務(wù)從不平衡到平衡的過(guò)程。

一方面,為了維護(hù)公共利益,必須賦予行政機(jī)關(guān)必要的權(quán)力,并維護(hù)行政管理有效的實(shí)施,以達(dá)到行政目的;另一方面,又必須維護(hù)公民的合法權(quán)益,重視行政民主、權(quán)利補(bǔ)救以及對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督?，F(xiàn)代行政法是保證行政權(quán)和公民權(quán)處于平衡狀態(tài)的“平衡法”,行政法諸環(huán)節(jié)中不對(duì)等的法律關(guān)系總體上構(gòu)成平衡態(tài)。如羅豪才教授在論述權(quán)利和義務(wù)的關(guān)系時(shí)認(rèn)為兩者應(yīng)該是平衡的關(guān)系,而行政領(lǐng)域不同階段的權(quán)利義務(wù)不對(duì)等關(guān)系的倒置也體現(xiàn)了行政法的平衡精神;論述行政法律關(guān)系時(shí)認(rèn)為行政實(shí)體法律關(guān)系和行政程序法律關(guān)系也體現(xiàn)出平衡;在論述監(jiān)督行政法律關(guān)系的非對(duì)等性時(shí)強(qiáng)調(diào)它與行政實(shí)體法律關(guān)系的非對(duì)等性的倒置也體現(xiàn)了平衡的精神等等。

“控權(quán)論”是盛行于英美等國(guó)家行政法的一種理論?！捌胶庹摗闭邔?duì)“控權(quán)論”下的一般定義為:它是一種源于英美國(guó)家傳統(tǒng)政府法治理論,主張行政法應(yīng)是以權(quán)利為本位,對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行控制的法?！翱貦?quán)論”從自然權(quán)利論和權(quán)力制約觀出發(fā),認(rèn)為:由于行政權(quán)的擴(kuò)張,行政法應(yīng)是以權(quán)利為本位對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行控制的法,以防止行政權(quán)力的濫用和腐敗,保障公民權(quán)利;因之就必須實(shí)行依法行政,使政府守法,以貫徹法治原則,而控制政府守法正是法治的要義。因此,司法審查和行政程序是制約行政權(quán)最有效的形式和手段,行政法學(xué)應(yīng)以此為核心來(lái)構(gòu)造其理論體系;司法機(jī)關(guān)是追究行政法律責(zé)任的主要機(jī)關(guān),行政訴訟是司法機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)對(duì)行政行為進(jìn)行審查和給予公民權(quán)利補(bǔ)救的基本形式,而行政法律責(zé)任就是指行政主體的責(zé)任。美國(guó)著名行政法學(xué)家施瓦茨曾明確指出:“行政法是控制國(guó)家行政活動(dòng)的法律部門(mén),它設(shè)置行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力,規(guī)范這些權(quán)力行使的原則,以及為那些受行政行為侵害者提供法律補(bǔ)救”。應(yīng)當(dāng)說(shuō),“控權(quán)論”確有其深刻道理和存在的必然性,它揭示了近代行政法產(chǎn)生的重要?jiǎng)右?、根本特征和基本價(jià)值功能。“管理論”盛行于早期大陸法系國(guó)家、前蘇聯(lián)、東歐社會(huì)主義國(guó)家和實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的我國(guó)。持“管理論”觀點(diǎn)者認(rèn)為,行政法既是管理行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員的法,又是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行管理的法。

“管理論”的主旨在于強(qiáng)化政府和行政權(quán)力對(duì)社會(huì)的單向控制,在制度設(shè)置上表現(xiàn)為行政權(quán)居于支配一切的地位?！肮芾碚摗敝鲝埿姓ň褪菄?guó)家管理法,認(rèn)為行政法是“對(duì)國(guó)家進(jìn)行管理的工具”,即行政機(jī)關(guān)是權(quán)力主體,相對(duì)方是義務(wù)主體,兩者之間的關(guān)系是權(quán)力義務(wù)關(guān)系,權(quán)力義務(wù)的不對(duì)等性是行政法的基本特征,命令服從是行政行為的基本模式。

20世紀(jì)80年代末期,著名行政法學(xué)者楊海坤教授提出了“政府法治論”?！罢ㄖ握摗闭哒J(rèn)為行政法學(xué)的理論基礎(chǔ)可以概括為:政府依法律產(chǎn)生、政府由法律控制、政府依法律治理并為人民服務(wù)、政府對(duì)法律負(fù)責(zé)、政府與公民法律地位平等這五個(gè)方面,這五個(gè)方面構(gòu)成一個(gè)完整的有機(jī)聯(lián)系的整體,成為我國(guó)行政法學(xué)的理論基石。政府法治論的核心思想環(huán)繞國(guó)家行政權(quán)力和公民權(quán)利這一對(duì)矛盾展開(kāi),歸根結(jié)底是研究權(quán)力與權(quán)利之間的辯證統(tǒng)一關(guān)系。在其立論者看來(lái),“政府”既是行政權(quán)力的載體,又是行政權(quán)力的運(yùn)用者和責(zé)任的承擔(dān)者,更是社會(huì)公共利益的維護(hù)者和代表者,因此,它是研究行政法理論基礎(chǔ)問(wèn)題的重要切入點(diǎn)。

二、國(guó)家理論的變遷“行政法在任何時(shí)候都是與當(dāng)時(shí)流行的國(guó)家主導(dǎo)理論直接相關(guān)的”。

“行政法之發(fā)生與發(fā)展與‘法治國(guó)’思想之演進(jìn)有密切之關(guān)系”。近代行政法誕生后經(jīng)歷了自由法治國(guó)家理論、社會(huì)法治國(guó)家理論、合作國(guó)家理論三個(gè)不同階段,國(guó)家理論發(fā)生變遷,行政法理論及行政法的基本理念也相應(yīng)發(fā)生了變遷。正如臺(tái)灣學(xué)者廖義銘所言,現(xiàn)代行政法的各種意識(shí)和概念之產(chǎn)生,無(wú)論是法德或是英美,都肇始于19世紀(jì)的民主立憲國(guó)家時(shí)期,在當(dāng)時(shí)的社會(huì)、當(dāng)時(shí)的文明和當(dāng)時(shí)的意識(shí)形態(tài)下,產(chǎn)生了迄今我們?nèi)袁槵樕峡诘膬r(jià)值判斷基準(zhǔn),例如法治、三權(quán)分立、立法優(yōu)先、司法制衡、行政專業(yè)??等。因此,這些概念本身、隱藏在這些概念背后,以及伴隨著概念所衍生出的許多價(jià)值判斷,在歷經(jīng)百余年的發(fā)展后,有的歷久彌新,而大部分則早已面目全非。

自由法治國(guó)家時(shí)期,受自由主義思潮支配,國(guó)家奉行自由放任的政策,國(guó)家只承擔(dān)“守夜人”的角色。正如亞當(dāng)·斯密所說(shuō),最好的政府,就是最廉價(jià)的、最無(wú)為而治的政府。所以,國(guó)家或政府的職能應(yīng)當(dāng)限制在相當(dāng)狹窄的范圍內(nèi),如國(guó)防、司法和公共事業(yè)。自由法治國(guó)家背景下要求保護(hù)個(gè)人的自由權(quán)利,嚴(yán)格限制國(guó)家權(quán)力,行政法更大程度上是規(guī)范和控制行政權(quán),保護(hù)私人權(quán)利,形成了“最好的政府,最少的管理”、“無(wú)法律即無(wú)行政”的警察行政法觀念,行政法治理論以行政權(quán)的合法性為主題,通過(guò)立法權(quán)或者司法權(quán)嚴(yán)密的監(jiān)督將行政權(quán)的作用范圍限制在必要的范圍內(nèi),從而控制行政權(quán)力的擴(kuò)張與腐敗“,控權(quán)論”得以產(chǎn)生。英美國(guó)家之所以形成以“控權(quán)論”為核心的行政法理論基礎(chǔ),源于在17、18世紀(jì)資產(chǎn)階級(jí)統(tǒng)治初期,資本主義社會(huì)關(guān)系尚不發(fā)達(dá),資產(chǎn)階級(jí)政府的職能主要限于警察和稅收,實(shí)行“無(wú)法律即無(wú)行政”的原則,奉行“管得最少的政府就是最好的政府”的理念,如何監(jiān)督和控制行政權(quán)成為當(dāng)時(shí)社會(huì)的基本任務(wù)。政府的職能主要限于保護(hù)社會(huì)、保障個(gè)人權(quán)利不受侵犯、建設(shè)并維護(hù)公共事業(yè)及某些公共設(shè)施等等。因而,英美國(guó)家行政法制度的核心就是制約行政權(quán)的濫用。

19世紀(jì)末期,西方資本主義經(jīng)濟(jì)紛紛從自由競(jìng)爭(zhēng)階段向壟斷競(jìng)爭(zhēng)階段演進(jìn),自由經(jīng)濟(jì)的國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策轉(zhuǎn)向凱恩斯主張的國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)政策,西方國(guó)家行政機(jī)關(guān)的管理職能得到全面擴(kuò)張,行政干預(yù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的力度得到全面加強(qiáng),自由法治國(guó)家過(guò)渡到給付國(guó)家或福利國(guó)家。給付國(guó)家背景下,政府積極全面干預(yù)社會(huì)生活的各領(lǐng)域,向社會(huì)和人民提供廣泛的服務(wù),以控權(quán)為核心的行政法開(kāi)始不能適應(yīng)公共行政發(fā)展的需要。給付國(guó)家背景下,國(guó)家不僅應(yīng)該保障個(gè)人自由,而且還應(yīng)為個(gè)人提供充分的生存條件或福利保障,以促進(jìn)個(gè)人幸福,為此可限制個(gè)人自由。給付國(guó)家理論下,服務(wù)行政的興起,國(guó)家在社會(huì)生活中充當(dāng)了越來(lái)越重要的角色,國(guó)家提供從搖籃到墳?zāi)沟姆?wù),不斷為公民謀取“福利”。福斯多夫于1938年發(fā)表《當(dāng)成是服務(wù)主體的行政》一文,明確提出了“服務(wù)行政”概念,認(rèn)為生存照顧乃是現(xiàn)代行政的任務(wù)。行政主體與相對(duì)人之間的關(guān)系是一種服務(wù)與合作的信任關(guān)系。狄驥認(rèn)為,行政行為既然是一種服務(wù),那么它也就“只能通過(guò)其臣民對(duì)于統(tǒng)治者履行他們所負(fù)職責(zé)的確信來(lái)維持自身的存在。無(wú)論這種確信是否正確,實(shí)際情況都是如此”。他說(shuō):“如果政府的權(quán)力已經(jīng)走向衰落的話,它的義務(wù)仍然保留下來(lái)。??掌權(quán)者不能合法地要求服從,除非他們以履行某些職責(zé)作為回報(bào),并且只能在他們履行這些職責(zé)的范圍內(nèi)要求人們服從”。自此,服務(wù)行政的理念被越來(lái)越多的國(guó)家認(rèn)同,其內(nèi)涵也獲得極大的豐富。

服務(wù)行政的興起,促使行政權(quán)的急劇膨脹,行政事務(wù)的不斷增多。20世紀(jì)70年代,“行政國(guó)家”、“全能政府”的副作用越來(lái)越明顯,行政機(jī)構(gòu)增多,國(guó)家財(cái)政赤字?jǐn)U大,行政效率低下,政府的公眾信任度下降。面對(duì)政府干預(yù)的日益擴(kuò)大,周期性經(jīng)濟(jì)危機(jī)卻愈演愈烈的現(xiàn)實(shí)“,新經(jīng)濟(jì)自由主義”應(yīng)運(yùn)而生,并在20世紀(jì)30～40年代形成體系。新經(jīng)濟(jì)自由主義雖然不再因循古典經(jīng)濟(jì)學(xué)把政府權(quán)力限制在最小限度,只充當(dāng)社會(huì)“守夜人”的認(rèn)識(shí),但是卻仍然堅(jiān)持個(gè)人行為形成的市場(chǎng)及其競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則是最穩(wěn)定的,最適應(yīng)于自我調(diào)節(jié)的制度,而政府干預(yù)只能為市場(chǎng)機(jī)制的形成和完善做一些外在的、輔助性的工作。新自由主義理論下,“社會(huì)國(guó)家”或“福利國(guó)家”的理念到19世紀(jì)70年代后半期以來(lái),出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)變,國(guó)家角色再度變化,形成所謂后現(xiàn)代國(guó)家時(shí)期[16]。國(guó)家理論發(fā)生變遷,公共行政也隨之發(fā)生變化。到20世紀(jì)后期,西方各國(guó)掀起一股行政改革浪潮,形成了一場(chǎng)持續(xù)至今的新公共管理運(yùn)動(dòng),其重要價(jià)值導(dǎo)向之一是實(shí)現(xiàn)由“以政府為中心”的重管制模式向“以滿足人民的需求為中心”的公共服務(wù)模式轉(zhuǎn)變。這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)以“改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量和效率”為目標(biāo),放松管制和實(shí)行民營(yíng)化策略,行政機(jī)關(guān)在實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)時(shí),引入私人的資金、技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)等優(yōu)勢(shì),全力改造“行政國(guó)家”,社會(huì)法治國(guó)家走向合作國(guó)家。

三、合作國(guó)家背景下我國(guó)行政法基本理念的變革

合作國(guó)家背景下,行政任務(wù)履行主體部分不再僅限于國(guó)家行政機(jī)關(guān),私人也開(kāi)始承擔(dān)起部分行政任務(wù)的履行,形成一種國(guó)家———私人部門(mén)———公民之間的三角關(guān)系。行政任務(wù)的履行已不再單純依靠行政機(jī)關(guān),私人部門(mén)也開(kāi)始部分承擔(dān)行政任務(wù)的履行,和行政機(jī)關(guān)合作完成行政任務(wù)?！昂献鲊?guó)家”

理念支配下,國(guó)家誠(chéng)摯地要求社會(huì)“參與”,透過(guò)合作可以激發(fā)出社會(huì)中私人部門(mén)的潛能,利用私人部門(mén)的資金、技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)等優(yōu)勢(shì)。在合作國(guó)家中,國(guó)家與社會(huì)之間距離已經(jīng)消弭,國(guó)家不再單方面定義公共福祉與實(shí)現(xiàn)公共利益,而是透過(guò)與私人合作的方式以實(shí)現(xiàn)公益作為目的。國(guó)家對(duì)從事涉及人民生存照顧之私經(jīng)濟(jì)活動(dòng),透過(guò)引導(dǎo)、管制以及監(jiān)督等各種措施,以確保人民生存所需之相關(guān)物質(zhì)與服務(wù)得以同自己提供一般,亦能夠由私企業(yè)普及、無(wú)差別待遇、價(jià)格合理,且質(zhì)與量兼顧地提供。

合作國(guó)家中國(guó)家在給付同時(shí),對(duì)部分國(guó)家的任務(wù)的履行經(jīng)由私人接手,國(guó)家僅承擔(dān)監(jiān)督和擔(dān)保責(zé)任。

國(guó)家的任務(wù)不再僅由國(guó)家單獨(dú)完成,而是由國(guó)家的公部門(mén)和私部門(mén)合作履行,國(guó)家對(duì)人民生存照顧所擔(dān)負(fù)的主要責(zé)任亦從給付責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督責(zé)任和擔(dān)保責(zé)任。

合作國(guó)家背景下,強(qiáng)調(diào)建立在市場(chǎng)基礎(chǔ)上政府與非政府組織、政府與私人部門(mén)之間通過(guò)合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系的方式完成行政任務(wù),實(shí)現(xiàn)公共利益,達(dá)到行政目的。合作國(guó)家背景下更多的是強(qiáng)調(diào)國(guó)家———私人部門(mén)———公民之間的合作,合作成為行政法的核心理念,行政法的重心不再僅僅是國(guó)家以強(qiáng)力管制的方式來(lái)達(dá)成行政目的,而是應(yīng)致力于促成國(guó)家與民間的合作與分工,以期在國(guó)家與民間之間構(gòu)筑一種新型的伙伴關(guān)系。合作國(guó)家背景下行政活動(dòng)的方式發(fā)生了重大變化,行政活動(dòng)方式由傳統(tǒng)單一的強(qiáng)制、命令與服從走向非強(qiáng)制、溝通與合作。行政活動(dòng)方式的變化沖擊著傳統(tǒng)行政法治的觀念,行政法治的觀念開(kāi)始發(fā)生變遷。行政法治觀念的變遷革新首先應(yīng)是行政法最基本的基礎(chǔ)理論的革新,因?yàn)樾姓ɡ碚搶?duì)行政法實(shí)踐具有指導(dǎo)作用,行政法基礎(chǔ)理論如果不革新必然制約行政活動(dòng)實(shí)踐。

在我國(guó)諸多行政法理論基礎(chǔ)中,其中影響較大的是“平衡論”。但“平衡論”自20世紀(jì)90年代初創(chuàng)立以來(lái),在90年代中后期似乎占據(jù)主導(dǎo)地位,并且在不斷發(fā)展、完善。“平衡論”的學(xué)術(shù)價(jià)值、理論貢獻(xiàn)及對(duì)行政法制實(shí)踐的指導(dǎo)意義是值得充分肯定的,但它在成為當(dāng)前我國(guó)關(guān)于行政法理論基礎(chǔ)的主體理論的同時(shí),也受到了一些學(xué)者的質(zhì)疑。

“平衡論”在論證過(guò)程中回避了一個(gè)最大的問(wèn)題,就是必須通過(guò)控權(quán)的方式才能真正實(shí)現(xiàn)行政權(quán)與公民權(quán)的平衡。而按照“控權(quán)—平衡論”的觀點(diǎn),行政法對(duì)行政權(quán)的規(guī)范,“說(shuō)到底是把行政權(quán)作為強(qiáng)制力量納入并防止其脫離行政法治軌道,實(shí)現(xiàn)行政權(quán)的民主性要求,使行政權(quán)的民主性與強(qiáng)制性統(tǒng)一起來(lái),防止或消除其對(duì)立”,即“控權(quán)是實(shí)現(xiàn)平衡的手段;平衡是控權(quán)的目標(biāo),平衡只有通過(guò)控權(quán)才能實(shí)現(xiàn)”。因?yàn)榇蠖鄶?shù)部門(mén)法都能找到平衡這一組基本矛盾,例如,憲法的基本矛盾是“國(guó)家權(quán)力———公民權(quán)利”,又如刑訴法的基本矛盾是“國(guó)家機(jī)關(guān)的偵訴權(quán)力———被告人辯護(hù)權(quán)利”等等。

“要說(shuō)‘平衡論’是行政法的理論基礎(chǔ),不如說(shuō)‘平衡論’是所有部門(mén)法的理論基礎(chǔ)”。平衡論作為現(xiàn)代行政法的理論基礎(chǔ)就失去了特定的意義。其實(shí)“,平衡論”立意固然佳美,將行政法作為政府與公民關(guān)系的平衡器,但在本質(zhì)上它仍未跳出行政法的功能僅在于“保權(quán)”還是“控權(quán)”抑或“既保權(quán)又控權(quán)”的格局。因此,行政法的理論基礎(chǔ)可以進(jìn)一步整合為“管理論”和“控權(quán)論”。

“管理論”是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的產(chǎn)物,認(rèn)為國(guó)家行政機(jī)關(guān)是管理主體,行政管理相對(duì)人是行政機(jī)關(guān)的管理對(duì)象,是客體,不能成為與其平等的行政法主體?！肮芾碚摗币怨芾頌楸疚?強(qiáng)調(diào)國(guó)家行政管理與被管理、命令與服從、指揮與執(zhí)行,把法律視為管理公民和其他組織的工具,無(wú)視行政相對(duì)一方當(dāng)事人的權(quán)利及其權(quán)利救濟(jì)?！肮芾碚摗敝皇菃畏矫娴貜?qiáng)調(diào)強(qiáng)化政府的權(quán)力,過(guò)于強(qiáng)調(diào)行政效率和行政特權(quán)以及對(duì)社會(huì)進(jìn)行單向的控制,忽視對(duì)管理者的監(jiān)督和對(duì)行政權(quán)濫用的監(jiān)控,結(jié)果導(dǎo)致行政領(lǐng)域“官本位”特征的強(qiáng)化,同現(xiàn)代民主社會(huì)的發(fā)展不相適應(yīng)。

因此“,管理論”未能全面而深刻地把握行政法的實(shí)質(zhì),具有較大的片面性,不符合社會(huì)歷史發(fā)展的民主與法治發(fā)展的時(shí)代潮流。

“控權(quán)論”的主旨在于通過(guò)對(duì)行政權(quán)的控制來(lái)最大限度地保障個(gè)人自由和權(quán)利,制止國(guó)家行政機(jī)關(guān)隨意干預(yù)或限制個(gè)人自由和權(quán)利。行政機(jī)關(guān)置于立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的嚴(yán)密控制之下,以監(jiān)督其依法行政。“控權(quán)論”的提出在特定的歷史時(shí)期對(duì)行政法治有其重要意義,但它遠(yuǎn)非盡善盡美。二戰(zhàn)以來(lái),世界各國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)生了巨大變化,行政權(quán)的作用更加突出,行政機(jī)關(guān)急劇擴(kuò)大行政權(quán)力,加強(qiáng)行政干預(yù),提高行政效率,以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共任務(wù)和保障公民合法權(quán)益的功能,以控權(quán)為宗旨的近代行政法顯然已不能適應(yīng)這一新形勢(shì)的需要。行政權(quán)的內(nèi)容發(fā)生了變化,政府和公民之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系也發(fā)生一定的變化,行政權(quán)與公民權(quán)已不再是簡(jiǎn)單的二元對(duì)峙,而是走向良性的互動(dòng)。

行政法中公民的權(quán)利內(nèi)容已不再僅僅是消極地不受行政權(quán)的侵犯,而是在很大程度上和政府提供的服務(wù)和福利相關(guān)聯(lián)。公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)不僅需要政府行政權(quán)的積極作為,而且需要公民的積極參與與配合。行政權(quán)變化的一個(gè)最顯著的特征是行政權(quán)不再為行政機(jī)關(guān)所壟斷,行政機(jī)關(guān)為完成公共任務(wù),實(shí)現(xiàn)公共利益,通過(guò)授權(quán)或委托的形式將部分職權(quán)授予私人主體,私人部門(mén)和民間組織也開(kāi)始部分行使行政權(quán)的公共職能部分。這種合作國(guó)家理論背景下,行政法已出現(xiàn)合作的理念,“控權(quán)論”無(wú)法準(zhǔn)確揭示公私合作背景下行政活動(dòng)的內(nèi)涵。

可見(jiàn),在我國(guó)比較流行的行政基本理論中“,平衡論”作為一種在回應(yīng)時(shí)代需求的行政法哲學(xué),是在特定歷史條件下政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物,是宏觀調(diào)控和市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合的平衡機(jī)制的反映,由于自身存在缺陷受到諸多批評(píng)?！肮芾碚摗睍r(shí)代局限性明顯受到唾棄。“控權(quán)論”由于其時(shí)代背景早已時(shí)過(guò)境遷,其局限性也日益顯現(xiàn)出來(lái)。這種理論模式過(guò)分強(qiáng)調(diào)司法審查和行政程序的作用,不重視行政效率,忽視了現(xiàn)代國(guó)家中積極行政對(duì)行政法的現(xiàn)實(shí)要求,脫離了具體的行政法實(shí)踐。近年來(lái),隨著行政干預(yù)社會(huì)力度的不斷增加,為了強(qiáng)調(diào)行政權(quán)維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)的整體利益的需要,“控權(quán)論”在英美國(guó)家不時(shí)受到嚴(yán)厲的抨擊。尤其在福利國(guó)家和合作國(guó)家背景下“,控權(quán)論”無(wú)法揭示行政法的基本理念,控權(quán)與合作的理念相背。超級(jí)秘書(shū)網(wǎng)

“政府法治論”從政府與法律之間關(guān)系切入來(lái)揭示行政法的基本理論基礎(chǔ),有其存在的合理性,但研究行政法基礎(chǔ)理論都是以政府作為主體作為切入點(diǎn),忽視了現(xiàn)代行政過(guò)程中私人部門(mén)在完成公共任務(wù)實(shí)現(xiàn)公共利益的地位與作用,無(wú)法包容公私合作背景下行政法的發(fā)展新動(dòng)向。

合作國(guó)家背景下,滲透于公私合作進(jìn)程中的市場(chǎng)理念必將對(duì)于行政法的規(guī)制模式構(gòu)成影響,公私合作進(jìn)程也會(huì)引發(fā)行政法關(guān)注重心的轉(zhuǎn)向。所以,在合作國(guó)家背景下,行政法理念應(yīng)該有所革新。除了“控權(quán)論”、“政府法治論”等理論基礎(chǔ)外,作為行政法基礎(chǔ)理論“合作論”正在孕育誕生?！昂献髡摗毕滦姓ㄑ芯康倪壿嬈瘘c(diǎn)不再是對(duì)行政權(quán)控制或保護(hù),而是研究國(guó)家———私人部門(mén)———公民之間的合作?！昂献髡摗毕滦姓ǖ闹匦?不再僅僅是國(guó)家以強(qiáng)力管制或通過(guò)控權(quán)的方式來(lái)達(dá)成行政目的,而是應(yīng)致力于促成國(guó)家與民間的合作與分工,以期在政府與私人之間構(gòu)筑一種新型的合作伙伴關(guān)系。

行政法所擔(dān)負(fù)的任務(wù)不再僅僅是進(jìn)行管理和監(jiān)督或控權(quán),而是同時(shí)應(yīng)致力于形成行政與相對(duì)人之間的合作關(guān)系。既要營(yíng)造鼓勵(lì)民間私人主體參與履行行政任務(wù)和提供公共服務(wù)的法制環(huán)境,又需要確保國(guó)家能夠擔(dān)負(fù)起“保障責(zé)任”以及對(duì)于“公私合作”進(jìn)程之控制力。因此,公私合作背景下行政法發(fā)展的主題不應(yīng)再限于管理或控權(quán),而是同時(shí)還要致力于順應(yīng)社會(huì)發(fā)展所需的合作行政關(guān)系的構(gòu)建。

建立以干預(yù)行政行為為基本出發(fā)點(diǎn)、以行政機(jī)關(guān)單方面行政行為為核心的傳統(tǒng)行政法學(xué)體系,強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人的不平等、命令與服從的行政法律關(guān)系必將受到挑戰(zhàn),行政機(jī)關(guān)和私人部門(mén)的合作行政法律關(guān)系必將受到行政法的重視。

在現(xiàn)代行政法活動(dòng)中,公私合作只是剛開(kāi)始興起的一種行政活動(dòng),在所有的行政活動(dòng)中還只能處于補(bǔ)充地位,國(guó)家的主要行政任務(wù)還是秩序行政和給付行政。因此,作為其理論基礎(chǔ)“合作論”在目前行政法諸理論中還處于補(bǔ)充地位,但發(fā)展勢(shì)頭呈上升趨勢(shì)。合作理論的誕生并不排除其他行政法基本理念的存在,因?yàn)樽杂煞ㄖ螄?guó)家、社會(huì)法治國(guó)家、合作國(guó)家三個(gè)國(guó)家形態(tài)不可能絕對(duì)分離開(kāi)來(lái),這三個(gè)國(guó)家理論呈現(xiàn)相互交織的狀態(tài),國(guó)家行政活動(dòng)亦存在交織狀態(tài),單方高權(quán)行政、服務(wù)行政、合作行政并存。任何一種國(guó)家理論不可能描述全部國(guó)家行政活動(dòng),每個(gè)不同的國(guó)家理論背景下都孕育著不同的行政法基本理念。自由法治國(guó)家的行政活動(dòng)基本上是單方面的高權(quán)行為,行政法更多的是強(qiáng)調(diào)保障公民的權(quán)利,行政法基本理念強(qiáng)調(diào)規(guī)范和控制行政權(quán),因而“控權(quán)論”盛行。社會(huì)法治國(guó)家強(qiáng)調(diào)國(guó)家有給付義務(wù),為社會(huì)和公民提供生存照顧,行政法更多的是強(qiáng)調(diào)行政主體提供公共服務(wù),因而“服務(wù)論”流行。合作國(guó)家背景下,強(qiáng)調(diào)國(guó)家行政任務(wù)可由行政機(jī)關(guān)和私人合作履行,國(guó)家任務(wù)在單方面高權(quán)行為的同時(shí)可以以行政契約和私法契約形式等履行,合作行政行為是該時(shí)期的產(chǎn)物,行政法更多的關(guān)注公私合作,因而行政法基本理念“合作論”應(yīng)運(yùn)產(chǎn)生。

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