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為了在公共行政中更好地發(fā)揮公民治理作用，博克斯提出了四個原則。一是適度規(guī)模原則，即政策局域范圍應(yīng)視議題性質(zhì)而定，有些政策適應(yīng)于全國性，有些則適合地方特點;二是民主原則，公共部門應(yīng)重視人民需求的回應(yīng)性;三是責(zé)任原則，職業(yè)政治家及專業(yè)行政人員的職責(zé)是給予居民即社區(qū)的擁有者以支持和協(xié)助，而不是居高臨下的發(fā)號施令;四是理性原則，決策需要審慎思考，同時要給人們表達自己與聽取別人的機會，并應(yīng)尊重他人的觀點。［5］。顯然，公民治理徹底改變了過去那種大多習(xí)慣于從擴大中央控制結(jié)構(gòu)與追求效率著手的行政改革觀念和做法，而建構(gòu)起以公民為中心的政府形態(tài)和社會治理結(jié)構(gòu);同時，職業(yè)政治家與專業(yè)行政人員的角色也由過去的政府主導(dǎo)角色改變?yōu)檎粘Ｐ姓\作的專家顧問與管理者［6］。在公民治理中，公民不僅僅是“納稅人”和公共服務(wù)的消費者，更是公共事務(wù)管理的直接參與者，是具有積極、能動的公民資格的“治理者”。作為一種新的治理價值觀，它必將對國家結(jié)構(gòu)、公共管理和政府治理方式等帶來深遠影響。

一、我國公共行政中的公民治理問題

兩千多年的封建統(tǒng)治，“君權(quán)神授”和“臣民文化”封建思想的承襲對國人影響頗深，公民直接參與國家或地方事務(wù)公共行政管理的機會甚少、意識淡薄。改革開放以來，我國雖然開展了市場經(jīng)濟建設(shè)和政治民主化進程改革，但受傳統(tǒng)文化、地理形勢、治理體制及經(jīng)濟水平等因素的影響，公共行政中的公民治理發(fā)展步履維艱，公民資格法律保障缺乏、公民參與的鼓勵引導(dǎo)機制缺失、公民參與意識淡薄、有效性低等問題凸顯。

1．公民資格問題

公民資格取得，是塑造公民意識、推進公民參與以及建立公民社會的前提。公民資格“不僅是一種身份地位，更是一種實踐活動，不僅是一種權(quán)利，更是一種責(zé)任”［7］。博克斯認為，“民眾就是社區(qū)的所有者和主人，他們承擔(dān)著社區(qū)治理的責(zé)任”，“公民有權(quán)選擇他們需要什么樣的公共服務(wù)，需要多少公共服務(wù)，以及需要以怎樣的方式提供公共服務(wù)，而不再是由選任官員或公共服務(wù)職業(yè)者一廂情愿地決定”，“在現(xiàn)實中，公民不僅僅是消費者，他們還是社區(qū)及其提供的服務(wù)的所有者”［8］。根據(jù)公民對待公共事務(wù)的態(tài)度，博克斯將公民資格分為“搭便車者”、守門員和積極的公民等三個類別?！按畋丬囌摺迸c“積極的公民”是兩個極端態(tài)度，前者對公共事務(wù)漠不關(guān)心，不會對公共服務(wù)提供者有所訴求，是一種純粹的“公共服務(wù)消費者”;后者非常關(guān)心公共事業(yè)，會積極主動地投身于公共事業(yè)，對政府提供的公共服務(wù)有自己的見解，并且希望自己能夠?qū)舱叩臎Q定者、公共服務(wù)的提供者等起到一定的影響作用。“守門員”角色介于前兩者之間，他只關(guān)心自身的利益訴求，對自身利益之外的事務(wù)冷眼旁觀。公民治理體系下的公民社會要塑造一個對公民所生活的環(huán)境具有歸屬感的社區(qū)，它需要“積極的公民”，需要政府與公民的合作機制，它已達到“政府形象”的重塑與“積極公民資格”的培育，實現(xiàn)公民的自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督。所謂的“積極的公民資格”就是積極地參與公共活動并影響公共行政決策，熱愛并關(guān)懷公共利益，關(guān)注政府所追求的目標(biāo)結(jié)果以及公共部門正在運作的項目狀況。在積極的公民資格視野里，公共行政角色是轉(zhuǎn)換型的、促進型的公共服務(wù)者;是任務(wù)導(dǎo)向與平衡的會議召集者，以及一位傾聽的行政者。［9］正如本杰明•巴伯所言，積極的公民資格意味著“一群人在餐廳里一起設(shè)計菜單，擬出菜譜，交出由廚師烹調(diào)或由自己動手，讓大家可以享受符合自己需要的新口味”。［10］理論上講，公民治理的踐行在我國具有獨特優(yōu)勢。我國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政國家，權(quán)力是人民賦予的，宗旨是全心全意為人民服務(wù)，做人民的公仆是內(nèi)在的。作為人民當(dāng)家作主的國家，“國家的一切權(quán)力屬于人民”，“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)”。因此，公民治理必須體現(xiàn)在我國的政府治理、村民治理以及社區(qū)治理中，而且黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國基層社會公民治理的優(yōu)勢和特色。但從實際看，近年來，雖然公民權(quán)利意識有所提高，但公民的主人翁角色意識依然比較淡漠，對公民資格的認識非常膚淺，不僅公民參與的主動性、自覺性和理性欠缺，部分參與甚至是源于一種原始沖動或發(fā)泄而不是基于公民的責(zé)任感、權(quán)利和義務(wù)意識;而且公民參與能力不足，包括利益與需求表達、博弈和決策參與、溝通與談判、協(xié)調(diào)與合作能力欠缺等;此外，公民資格制度建設(shè)與保障缺乏有效的法律保障。我國的村民自治甚至于被認為未能避免民國年間那種“黨辦自治”、“官辦自治”的窠臼。［11］

2．公民意識問題

倡導(dǎo)“積極的公民”是培養(yǎng)公民意識的目標(biāo)所在，也是實現(xiàn)公共行政公民治理的前提。但是，受“臣民”政治文化的影響，公民的公民治理認識模糊、意識淡薄，以至于公民資格缺失、公民參與缺乏積極性與主動性、公民權(quán)利不能得到有效保障，公民治理發(fā)展緩慢。首先是公民意識強弱兩極分化。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和公民知識文化水平的提升，一部分公民具有強烈的治理夙愿，參政議政意愿強烈，他們通過各種渠道參與公共行政活動，充當(dāng)“積極的公民”角色;同時也大量存在“搭便車”“看門人”的公民角色現(xiàn)象，他們對公共行政問題如政策制定、公共服務(wù)提供等態(tài)度漠然，更傾向于悠閑地等待政府應(yīng)對所有問題。其次是公民－－政府責(zé)任模糊、意識淡薄，包括公民自身意識淡薄和政府的公民意識淡薄?，F(xiàn)代社會中公民與政府之間不能簡單的歸結(jié)為“顧客———企業(yè)”關(guān)系，因為作為顧客只能被動的接受政府所提供的各項服務(wù)，而且這種關(guān)系理念使政府與公民之間缺乏信任感。缺乏信任感意味著缺乏合作機制，在應(yīng)對公共行政事務(wù)時政府與公民都會依循自身有利可圖的目的行為，在遇到不利于自身的責(zé)任性問題時，政府與公民都會選擇逃避責(zé)任，進而政府懷疑公民的能力，公民也對政府失去信心。第三是公民意識中的本位主義傾向。隨著社會轉(zhuǎn)型進程的加快和公民社會的不斷發(fā)展，公民治理社區(qū)化、組織化成為改革的主流方向，但是這種分流改革卻蘊藏著本位主義、地方保護主義的危機。在我國，排外理念根深蒂固，各省、各地區(qū)、各組織甚至每個人之間都存在信息不對稱，加之地域政治、經(jīng)濟、文化差距明顯，每一個人都具有獨立的“經(jīng)濟人”本能，公民治理將會成為本位主義、地方保護主義的保護傘，不管從宏觀還是微觀角度都不利于公民社會和公共行政的發(fā)展。

3．公民參與問題

公共行政中的公民參與具有層次性。關(guān)于這個問題，阿姆斯蒂恩進行了深入的研究。他將公民參與活動建構(gòu)為由8個臺階組成的參與階梯，其中操縱、治療屬非真實參與，告知、咨詢、撫慰為象征性參與，只有合作、授權(quán)、公民控制才是真正的公民參與。［12］事實上，從民主政治的發(fā)展歷程看，公民參與是一個循序漸進的過程，從低到高、由淺至深、由表及里而構(gòu)成多層次性，它表明了公民參與的程度并體現(xiàn)著民主的真實內(nèi)涵與發(fā)展實質(zhì)。目前，我國的公民參與基本上形成了以人民代表大會制度、信訪制度、聽證制度、政府信息公開制度為主要內(nèi)容的制度體系，但普遍存在操作性不夠、內(nèi)容性不全、實質(zhì)性不足的問題，缺乏健全的、規(guī)范的、操作性強的程序或配套制度作保障，公民參與“作秀”氛圍濃烈。雖然構(gòu)筑起了公民選舉代表和推薦委員方式參與的主渠道和以信訪、接待和座談會等形式為特征的輔助渠道，但是，公民直接參與渠道還是非常狹窄，并且，由于缺乏參與成本消散機制、沖突協(xié)調(diào)機制以及參與激勵機制，公民參與積極性不高，參與質(zhì)量和參與效果不好。此外，我國的公民參與缺乏有效的法律保障，直接造成了“公民治理”意識的淡薄以及公民參與的冷漠。首先，要解決公民參與的合法性問題，要考慮何為合法?如何合法?法從何來?只有解決這三個問題才能從根本上增進我國公民參與的社會認同感;其次是執(zhí)行不力。在我國，金錢與權(quán)力凌駕于人民與法律之上的情形依然存在，加上信息的不對稱性與公民自身能力的缺陷導(dǎo)致整個社會沒有形成良好的公民參與氛圍，挫傷了公民參與的積極性與主動性;最后，公民參與缺乏監(jiān)督機制。公民即使參與了公共政策的制定，在這個“酒桌文化”、“熟人社會”的大環(huán)境下，意見能否最終被采納依然是個未知數(shù)。

二、公共行政中公民治理的完善對策

伴隨著政治行政體制改革和經(jīng)濟社會的發(fā)展以及信息技術(shù)的日新月異，我國公民不斷摒棄以往被動的、冷漠的姿態(tài)，積極而主動的尋求有效途徑投身于公共行政中。但是，面對多元化、民主化、社會化的公共行政發(fā)展趨勢以及我國公共行政的現(xiàn)實問題，需要以推進公民治理為路徑，強化公共行政改革的持續(xù)發(fā)展動力。

1．建立健全公民參與的法律法規(guī)制度，夯實公民參與的法律保障

公民資格的取得以及公民參與的有效性，必須有相關(guān)的法律制度作保障。建設(shè)法制國家是社會發(fā)展的內(nèi)在要求，樹立法律權(quán)威是保障社會穩(wěn)定的的前提條件。在市場經(jīng)濟條件下，利益追求多元化、利益最大化成為人們共同追逐的目標(biāo)，法律就成為調(diào)節(jié)利益沖突的最有效工具。公民治理也是一個趨利的過程，為爭取更多的治理權(quán)，目標(biāo)相近、偏好相似的人自然地會聚集在一起形成組織并與政府或者其他組織博弈或抗衡，以求掌握某一區(qū)域或者某一領(lǐng)域的治理大權(quán)，但這一組織是否有權(quán)利、有能力實施有效的公共治理就需要有健全的法律規(guī)范體系去節(jié)制、平衡。因此，公共行政中的公民治理，不僅要制定公民參與的相關(guān)法律制度，明確規(guī)定公民參與的范圍、內(nèi)容、程序、方式以及對侵犯公民參與權(quán)的責(zé)任追究等;而且要加強程序法制建設(shè)，實現(xiàn)公民參與的程序化。完善的法律制度體系也有助于公民參與模式多樣化，保障最基本的公民權(quán)利的實現(xiàn)。

2．正確定位政府與公民的角色，建立公民與政府的合作機制

在公民治理結(jié)構(gòu)中，政府職能需要轉(zhuǎn)變，政府角色需要重新定位。公民治理下的政府已不再是由“精英團體”操控社會發(fā)展的政府，而是公民的代言人，其職責(zé)是充分保障公民權(quán)益的實現(xiàn)。公民治理下的公民也不是過去純粹的受控對象與政府活動的受體和消費者，而是社會管理的主體，需要通過自我意識的塑造和自身能力的提高來管理自己生活的社區(qū)。公民與政府的關(guān)系逐步從所謂“只聽不說”的單向交流的走向“聽說互動”的雙向交流，將公民與政府之間的猜忌轉(zhuǎn)化為互信，將公民對政府的依賴轉(zhuǎn)化為互助，使得“公民參與”成為表現(xiàn)公民權(quán)利和義務(wù)的最佳渠道，實現(xiàn)從“弱勢民主”向“強勢民主”的轉(zhuǎn)變。通過建立健全公民參與制度，完善公民與政府合作機制。通過民主選舉制度、公民參與決策制度、民主監(jiān)督制度以及政治市場制度建設(shè)，健全公民參與的激勵機制，完善公民治理機制，真正使公民在公共行政中走向自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督。

3．培育“積極的公民”，完善公民資格

強化公民意識、健全公民資格、營造良好的外部環(huán)境，是實現(xiàn)公民治理的最根本的途徑。首先，公民意識的增強會引導(dǎo)公民提高自身能力，激發(fā)公民參與公共行政的愿望和激情;其次，我國公民一般只有在自身利益受到損害時才會投身于維權(quán)中去，培養(yǎng)積極的公民意識、健全公民資格有利于我國法制建設(shè)的同時促進了公民治理的可持續(xù)發(fā)展;最后，積極的公民意識和健全的公民資格只有在積極的環(huán)境中才能形成，要建立起政府與公民之間互信合作機制，形成多中心的治理模式。密爾指出:能夠充分滿足社會所有要求的唯一政府是全體人民參加的政府;任何參加，即使是最小的公共職務(wù)也是有益的，這種參加范圍的大小和社會一般進步程度所允許的范圍一樣;只是容許所有人在國家主權(quán)中都有一份才是終究可以想望的。［13］因此，拋棄傳統(tǒng)“自上而下”的治理理念，既要做到政務(wù)信息公開化、透明化，解決信息不對稱所造成的困境，也要培育“積極的公民”、完善公民資格，建構(gòu)符合區(qū)域發(fā)展的公民治理模式。

作者：孫友祥張琰單位：湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院