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一、“人”的觀點(diǎn)對(duì)于公共行政的影響

（一）人的“物化”觀：機(jī)械化公共行政產(chǎn)生的動(dòng)因

在公共行政學(xué)誕生初期，對(duì)于人的研究還處于“物化”的階段，即視人與機(jī)器無二，忽略了人的主觀能動(dòng)性在公共行政過程中的作用。認(rèn)為有了“合理”的組織結(jié)構(gòu)、必要的物質(zhì)準(zhǔn)備，人就如同機(jī)器一樣，按照既定原則和程序有效地執(zhí)行公共政策。這種觀點(diǎn)在威爾遜的《行政研究》中也有體現(xiàn)。當(dāng)然，幾乎同一時(shí)期的其他學(xué)科，如對(duì)公共行政學(xué)影響較大的科學(xué)管理，也存在視人為機(jī)器附屬物的主導(dǎo)觀點(diǎn)，普遍認(rèn)為人是生產(chǎn)的成本，在生產(chǎn)效率的提升中是遜于機(jī)器的作用的，也許公共行政領(lǐng)域這種人的“物化”觀就是來自科學(xué)管理。公共行政領(lǐng)域這種將人“物化”的觀點(diǎn)，直接影響到其組織的建構(gòu)、制度的設(shè)計(jì)和行政效率的提升。在組織建構(gòu)方面，與早期的公共行政相匹配的組織形式是馬克斯•韋伯所設(shè)計(jì)的科層制組織。這一組織形式因其形式的“理性化”而被廣泛地運(yùn)用于各國公共行政領(lǐng)域，且一定時(shí)期內(nèi)被視為與效率邏輯一致的最佳組織形式。這種組織形式的內(nèi)容和特點(diǎn)，是強(qiáng)調(diào)嚴(yán)苛的等級(jí)制、明確的規(guī)章制度和非人格化的管理等，這是馬克斯•韋伯在見“物”不見“人”的觀念下設(shè)計(jì)的結(jié)果。整個(gè)組織就如同一部巨大的機(jī)器，而其中的行政人員只是這一機(jī)器的“零部件”，行政運(yùn)行就如同組織機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)。這種組織形式與傳統(tǒng)上松散的組織形式相比，的確在很大程度上表現(xiàn)了其“效率”的優(yōu)越性，這是與當(dāng)時(shí)的大工業(yè)生產(chǎn)相適應(yīng)的。在韋伯的科層制組織建立之初，他曾自信地認(rèn)為該類組織是“合理合法”原則下建立的能帶來“效率”極大提升的組織形式。在當(dāng)前知識(shí)化、信息化背景下，這種組織形式早已顯露出其無法克服的組織病態(tài)———“官僚病”：僵化、冷漠、效率低下、缺乏創(chuàng)新等，早已不再是韋伯所宣稱的“它是已知的對(duì)人類進(jìn)行必要管理的最合理的方法”[1]了。20世紀(jì)中期，本尼斯就曾大膽地預(yù)言：“從20年代算起的20～50年里，人們將目睹并親自加入官僚制的送葬隊(duì)伍?！盵2]也許這種預(yù)言過于樂觀，但不可否認(rèn)的是，它的確反映了后工業(yè)社會(huì)，人們對(duì)于官僚制組織“效率”日下的不滿。就組織外其他制度而言，在人的“物化”觀的作用下，行政制度的設(shè)計(jì)更強(qiáng)調(diào)“標(biāo)準(zhǔn)”的重要性，即將公共行政過程置于具體而嚴(yán)苛的規(guī)章制度之下，像記錄機(jī)器運(yùn)作程序一樣，規(guī)定人的行為標(biāo)準(zhǔn)。一切不符合標(biāo)準(zhǔn)的行為皆為非法行為，一定程度上抹殺了人的思想性、創(chuàng)造性和主體性，以所謂的機(jī)械“理性”替代了人的“社會(huì)性”，使公共行政活動(dòng)過于形式化、程序化，帶來了行政人員的冷漠心理和對(duì)工作的消極倦怠，使公共行政偏離其服務(wù)宗旨。公眾對(duì)于這種墨守陳規(guī)、缺少服務(wù)意識(shí)的公共行政制度也已有頗多的怨言。人的“物化”觀使公共行政在發(fā)展中墮入見物不見人的窠臼，在很大程度上將公共行政引入了發(fā)展困境：過分專注于各種“理性化”的制度設(shè)計(jì)，想當(dāng)然地認(rèn)為“理性化”的制度下，行政組織成員會(huì)如同機(jī)械一樣按既定程序自動(dòng)地以理性方式推動(dòng)行政過程。而事實(shí)上，行政人員并非會(huì)自動(dòng)地服從理性化制度的驅(qū)使，甚至對(duì)非人格化的制度抱有較大敵意，而千方百計(jì)地化解和規(guī)避這種理性制度的驅(qū)使，從而使公共行政偏離其原初的“效率”目標(biāo)。倘若對(duì)于人的研究仍處于“物化”的層次，那么接下來，可能出現(xiàn)的是更為理性化和更為非人格化的組織、制度設(shè)計(jì)，并進(jìn)一步加劇這種機(jī)械式的理性化與組織成員之間的緊張，使行政人員對(duì)政府組織的認(rèn)同度和嚴(yán)苛的制度環(huán)境產(chǎn)生憤恨，進(jìn)而將行政組織效率削弱到更新的低谷。因此，實(shí)現(xiàn)對(duì)“人”的認(rèn)識(shí)觀點(diǎn)的轉(zhuǎn)變，便成為走出這一困境的前提。

（二）“社會(huì)人”的觀點(diǎn)：參與式公共行政出現(xiàn)的動(dòng)源

霍桑實(shí)驗(yàn)之后，行為科學(xué)開始勃興，這似乎逐漸改變了原初“物化”理論對(duì)于人的看法。行為科學(xué)是以人的行為、行為產(chǎn)生的心理基礎(chǔ)及人與人之間的交互關(guān)系為研究對(duì)象的一種社會(huì)科學(xué)理論。這種理論認(rèn)為，人不是只求經(jīng)濟(jì)索取的消極被動(dòng)的機(jī)器附屬物，他們是有著各種社會(huì)需求和活動(dòng)參與欲望的“社會(huì)人”。單純的“經(jīng)濟(jì)”因素并不足以激發(fā)其工作熱情，且理想化的“完全理性”的公共行為并不存在。因此，該理論主張有效的管理方式和組織形式應(yīng)當(dāng)充分尊重人的社會(huì)性，認(rèn)為“對(duì)人格的尊重、參與、情緒發(fā)泄、社會(huì)平衡、士氣、小團(tuán)體及其制約、非正式組織等是組織管理過程中的決定性因素”[3]。在此新觀點(diǎn)影響下，公共行政領(lǐng)域?qū)ψ陨淼慕ㄔO(shè)也進(jìn)行了重新審視，以“人”為中心的行政觀開始在公共行政實(shí)務(wù)中得以確立，重視行政人員的參與性、能動(dòng)性成為風(fēng)尚。在組織建設(shè)方面，開始“重視組織中人的因素，重視人力資源的開發(fā)和利用，重視組織成員的心理滿足、交往行為和意見溝通”[4]。基于這一對(duì)人的新認(rèn)識(shí)，行政組織的建構(gòu)開始汲取了組織平衡理論、非正式組織理論、組織權(quán)變理論等理論中的積極元素，試圖改變“物化”人觀點(diǎn)下形成的靜態(tài)的、非人格化的行政組織結(jié)構(gòu)，為組織內(nèi)外成員創(chuàng)造一個(gè)更有利于參與行政過程的組織架構(gòu)。雖然，在“社會(huì)人”觀點(diǎn)影響下傳統(tǒng)的科層制組織并未被根本性地否定，一種完全替代科層制的組織形式也并未出現(xiàn)，但諸如矩陣式、網(wǎng)絡(luò)狀、學(xué)習(xí)型及其他人性化的組織形式的出現(xiàn)，已使得科層制組織形式不再是行政組織建構(gòu)的唯一參照樣本和選擇了。這些新的組織形式已被大量移植到行政領(lǐng)域，例如，學(xué)習(xí)型政府的建設(shè)、政府項(xiàng)目組的建立、多中心治理等，都是很好的嘗試和例證。組織外的其他制度建設(shè)方面，在“社會(huì)人”觀點(diǎn)影響下，過去嚴(yán)格非人格化的、森嚴(yán)等級(jí)化的、僵死無創(chuàng)新的諸多規(guī)定開始讓位于促動(dòng)行政人員充分參與決策，發(fā)揮能動(dòng)才智的較為寬松的人性化制度。其鮮明的特點(diǎn)就是形成了行政人員積極作為的組織文化。在人性化的組織架構(gòu)里，合理化的制度環(huán)境帶來了公共行政人員對(duì)于行政工作認(rèn)同的較大提升，和組織歸屬感增強(qiáng)。一種積極參與，樂于奉獻(xiàn)的行政組織文化也隨之出現(xiàn)，并極大地增進(jìn)了行政效率。當(dāng)前，行為科學(xué)的熱潮雖已消退，但將人視為“社會(huì)人”的觀點(diǎn)卻在公共行政領(lǐng)域確立了永固難撼的地位。相較于將人“物化”的消極觀點(diǎn)，“社會(huì)人”觀點(diǎn)無疑是一種尊重人性，把握住人的本質(zhì)的正確看法。自從這種觀點(diǎn)確立以來，公共行政的發(fā)展便進(jìn)入了更加科學(xué)化的階段。在這種觀念的導(dǎo)引下，一種更加崇尚參與的“人文化”的“服務(wù)型”政府成為各國當(dāng)前和未來一定時(shí)期建設(shè)的重要目標(biāo)。

二、“人性”假設(shè)與公共行政的演進(jìn)

對(duì)于人的觀點(diǎn)與對(duì)于人性的假設(shè)在某種程度上具有邏輯一致性。人性作為人的內(nèi)在動(dòng)力因素，決定著人的行為選擇和外在特征。這導(dǎo)致了對(duì)人的不同看法。例如，將人之本性視為“自利性”，導(dǎo)致出現(xiàn)了受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使的“物化人”觀點(diǎn)；將人之本性視為“復(fù)雜性”，則出現(xiàn)了“社會(huì)人”的觀點(diǎn)。但是，人的本性與人畢竟是兩個(gè)概念，人性只是人的內(nèi)在心理部分。而人卻是個(gè)整體。因此，人的觀點(diǎn)與人性的假設(shè)存在著“非交集”。例如，在公共行政領(lǐng)域存在著將公共行政人員之本性視為“公共性”的觀點(diǎn)，但卻未形成與該種人性觀相對(duì)應(yīng)的總體的人的看法。另外，無論自利性還是公共性，從來都不是絕對(duì)的、單一的存在于某一種人的觀點(diǎn)中。例如“，社會(huì)人”觀點(diǎn)是不否認(rèn)人的“自利性”與“公共性”兩種品格同時(shí)存在的。因此，將人的觀點(diǎn)與對(duì)于人性假設(shè)做區(qū)別性的理論分析是有必要的。公共行政學(xué)誕生一百多年來，大體上經(jīng)歷了傳統(tǒng)公共行政、新公共行政與公共政策及目前的新公共管理幾個(gè)階段。在這幾個(gè)階段的演進(jìn)過程中，始終貫穿著不同的人性假設(shè)。或者可以說，在不同的人性觀的導(dǎo)引下，公共行政的演進(jìn)經(jīng)歷了以上幾個(gè)階段。

（一）“公共性”假設(shè)：一種道德的神話

公共性是“一種公有性而非私有性，一種共享性而非排他性，一種共同性而非差異性。”[5]在公共行政領(lǐng)域，公共性實(shí)質(zhì)上是指公共行政權(quán)的“民有”，公共產(chǎn)品（服務(wù)）的“民享”及公共事務(wù)的“民治”。這要求政府及行政人員能夠在諳熟權(quán)力邏輯關(guān)系的基礎(chǔ)上，忠誠于公共產(chǎn)品（服務(wù)）的生產(chǎn)與提供，并能以開放的姿態(tài)歡迎公眾對(duì)于公共事務(wù)治理的參與。政府及行政人員的“公共性”假設(shè)基本上相信，經(jīng)過理性程序篩選的公共行政人員及其組成的政府具備道德的優(yōu)勢，是公共利益的天然守衛(wèi)者和增進(jìn)者。這種理想化的人性假設(shè)在現(xiàn)實(shí)中可以視作為一種公共領(lǐng)域的道德神話。這種道德神話一方面源于傳統(tǒng)公共行政階段的人們對(duì)民主制度的信仰，一方面也基于現(xiàn)代文官制度理性化的公共人員甄選機(jī)制。人們相信，經(jīng)過現(xiàn)代民主制與文官制度淘滌而出的公共行政人員具備了超乎普通公眾的道德水平和倫理信念，他們作為政治精英是因“公共利益”的維護(hù)和增進(jìn)而被選擇，其行為動(dòng)機(jī)與行為結(jié)果會(huì)因其優(yōu)良的“倫理道德”素養(yǎng)自動(dòng)地導(dǎo)向公共利益。在“公共性”假設(shè)下，這一點(diǎn)似乎是毋庸置疑的。無論是官方抑或是社會(huì)公眾普遍秉持著這樣一種邏輯：合乎民主與理性的也是合乎公共利益的。似乎經(jīng)過民主機(jī)制選舉和文官制度甄選而進(jìn)入公共行政領(lǐng)域的公共行政人員天然地具備了“公共性”，由其組成的政府也自然地獲得了“公共利益”代表的地位。在這種人性假設(shè)下，公共行政學(xué)領(lǐng)域出現(xiàn)了一種去政治學(xué)而親管理學(xué)的傾向，追求行政效率提升的工具性價(jià)值成為研究的重點(diǎn)，而如何行政才算合乎社會(huì)價(jià)值的規(guī)范性研究逐步被漠視。在行政實(shí)務(wù)領(lǐng)域，政府熱衷于向企業(yè)學(xué)習(xí)管理技術(shù)，強(qiáng)調(diào)一種類同管理。似乎一切適用于企業(yè)的管理技術(shù)都可移植到政府中來，忽視了企業(yè)管理技能可能帶來的公共行為取向的“私益化”。當(dāng)然，這是基于對(duì)政府及其組成人員的“公共性”假設(shè)基礎(chǔ)之上的。不可否認(rèn)，民主制與現(xiàn)代文官制度為行政組織帶來了不同于之前的“世襲制”“、恩賜制”“、政黨分肥制”等具有血親或人身依附關(guān)系的官僚產(chǎn)生制度。使公共職位納新更加公平地面向社會(huì)各階層。使原本無緣公共職位而又具有真才實(shí)學(xué)的人員能夠通過平等的甄選機(jī)制進(jìn)入公共行政領(lǐng)域，進(jìn)一步壓縮了“行政庸才”的生存空間，大大地提升了行政效率。這對(duì)于初創(chuàng)時(shí)以“效率”為核心價(jià)值的行政學(xué)而言，無疑是一種巨大的鼓舞，使人們更加相信制度的規(guī)約作用。反過來，也進(jìn)一步強(qiáng)化了公共行政人員的完全“公共性”和政府具有天然的公共性的觀念。在行政領(lǐng)域孜孜以求地研究如何進(jìn)一步提升行政效率的同時(shí)，一個(gè)關(guān)乎行政性質(zhì)的命題卻被逐漸疏忽。公共行政的核心價(jià)值是“公共性”，一切公共行政行為都應(yīng)以此為依歸。在以“效率”為核心的行政價(jià)值觀導(dǎo)向下，政府及其成員的行為卻更容易缺失公共性。當(dāng)然，政府及其成員行為的“公共利益性”觀念是普遍存在的，而這種觀念只是一種觀念而已，在“公共性”假設(shè)下，這種觀念被想當(dāng)然地認(rèn)為會(huì)自動(dòng)實(shí)現(xiàn)。在行政效率為核心導(dǎo)向下，這種觀念往往在行為領(lǐng)域發(fā)生位移，成了效率的犧牲品，出現(xiàn)本末倒置的現(xiàn)象。

（二）“自利性”假設(shè)：一種消極的人性觀

“自利性”的觀點(diǎn)最初是由亞當(dāng)•斯密在其巨著《國富論》中提出，用以解釋分工與交易及市場經(jīng)濟(jì)能夠?qū)崿F(xiàn)的動(dòng)力機(jī)制。這一理論假設(shè)認(rèn)為“人的行為動(dòng)機(jī)是為了最大限度的滿足自我的經(jīng)濟(jì)利益，工作自是為了獲取報(bào)酬?！盵6]這一假設(shè)最初被概括為“經(jīng)濟(jì)人理性”，但隨著該假設(shè)被引用到其他學(xué)科領(lǐng)域、特別是公共行政領(lǐng)域，“經(jīng)濟(jì)人理性”的假設(shè)內(nèi)涵進(jìn)一步地?cái)U(kuò)充，其行為的動(dòng)機(jī)已不再局限于“經(jīng)濟(jì)利益”，一切對(duì)自己有利，能夠提高自己效用的方面都被囊括進(jìn)去。因此，此時(shí)用“自利性”來替代“經(jīng)濟(jì)理性”似乎更為妥帖。具體而言“，自利性”假設(shè)下，人的一切行為的出發(fā)點(diǎn)和動(dòng)機(jī)是自我私利的獲取和滿足，這種私利既有物質(zhì)性的，也有精神性的，既有量的要求，也有質(zhì)的考量。正如前面提到的，在公共行政學(xué)誕生之初，人們天真地認(rèn)為公共行政人員會(huì)在組織架構(gòu)下，會(huì)以完全服務(wù)于“公益”的精神進(jìn)行公共政策和法律的執(zhí)行，從而將政府及其公職人員推至“公共性”的“道德高地”。在這觀念影響下，公共行政領(lǐng)域更注重的是有關(guān)政策執(zhí)行效率提升制度的建設(shè)、合理組織的架構(gòu)和專業(yè)技術(shù)人員的配備，而對(duì)于公共行政人員的道德素質(zhì)培養(yǎng)和規(guī)約政府行為失范的制度建設(shè)普遍關(guān)注不夠。這就帶來了腐敗頻發(fā)、公共目標(biāo)位移、政府內(nèi)部性等不良現(xiàn)象的頻現(xiàn)。公共選擇學(xué)派是第一個(gè)系統(tǒng)的論證政府及其人員“自利性”的學(xué)派。這一學(xué)派認(rèn)為“建立在道德神話基礎(chǔ)上的國家政治理論一遇上‘經(jīng)濟(jì)人’這一現(xiàn)實(shí)的問題便陷入難以解決的困境?！盵7]因此堅(jiān)決否定政府原初便是“公共性”的命題。政府及其組成人員再次被置于斯密的“經(jīng)濟(jì)人”框架下認(rèn)識(shí)。公共選擇學(xué)派以其令人信服的邏輯及理論推演，使人們徹底拋棄了對(duì)政府的“公共性”品格的信任。一時(shí)間，人們要求對(duì)政府立法、規(guī)約公共行為、建立行政道德和倫理的呼聲淹沒了威爾遜所倡導(dǎo)的“效率”行政的倡議。在此背景下，公共行政學(xué)領(lǐng)域最鮮明的特點(diǎn)是新公共行政學(xué)派的勃興，使公共行政學(xué)再次呼喚民主政治價(jià)值的回歸，政治學(xué)、哲學(xué)與法學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域在公共行政學(xué)領(lǐng)域的影響和滲透在加強(qiáng)；在公共行政實(shí)務(wù)方面，政府重新加強(qiáng)了對(duì)憲政主義的重視，公平、正義、民主等規(guī)范性行政價(jià)值重回政府視野。同時(shí)，政府也加強(qiáng)了對(duì)行政行為的立法，諸如，《行政法》、《采購法》、《公務(wù)員法》等一系列進(jìn)行自我約束的法律性文件獲得頒行；在道德倫理方面，各國都制訂了具有規(guī)范性的道德條例，甚至于將道德立法。規(guī)范行政、合法行政與倫理行政成為行政建設(shè)的主題?！白岳浴钡娜诵杂^似乎有矯枉過正之嫌，使人性認(rèn)識(shí)論從一個(gè)極端走向另一個(gè)極端。如果說將政府及公共行政人員視為天然的“公共性”代表是一種過于樂觀的看法的話，那么將其置于完全“自利性”的框架下分析，則是一種過于消極的“人性”觀。這種人性觀否認(rèn)了政府及其成員的任何自發(fā)的“公益”行為取向，這必定會(huì)貶抑政府及其成員固有的“公共精神”的張揚(yáng)和“公共服務(wù)”的熱情。

（三）“復(fù)雜性”假設(shè)：一種貼近現(xiàn)實(shí)的折衷人性觀

這種對(duì)人性的假設(shè)，摒棄了非此即彼的人性認(rèn)識(shí)的單一化傾向。認(rèn)為人的需求是多元的，其行為動(dòng)機(jī)也是復(fù)雜的。不應(yīng)將人視為在“公益”或“私益”單一維度思考下行動(dòng)的動(dòng)物，實(shí)際上“人類行為中普遍共存著關(guān)心自己和關(guān)心他人的動(dòng)機(jī)”[8]。在人們做出的行為選擇中往往蘊(yùn)含著多重利益考量。政府及其成員的行為選擇與普通公眾無異，其行為動(dòng)機(jī)也是復(fù)雜的，只是在相關(guān)制度規(guī)約下，作為應(yīng)然的公共利益代表者，他們應(yīng)當(dāng)更傾向于以“公共利益”為行為選擇的價(jià)值基礎(chǔ)。當(dāng)然，這只是公眾對(duì)政府及其成員的一種理想化的期待“。復(fù)雜性”的人性觀，在公共行政學(xué)領(lǐng)域產(chǎn)生的影響是，使公眾能以更為客觀的視角看待政府，一方面既反對(duì)將政府視為“道德超人”；另一方面也反對(duì)將政府視為完全自利本性的經(jīng)濟(jì)人。政府及其成員既有公共利益增進(jìn)的動(dòng)力，又有自身獨(dú)特的利益追求。應(yīng)該在積極引導(dǎo)政府行為導(dǎo)向公共利益的同時(shí)，將政府及其成員合理的自身利益與非法利益加以區(qū)分。同時(shí)必須適當(dāng)平衡政府的以“效率”為核心的工具理性的追求與以“公平”、“正義”等為核心的價(jià)值理性的追求之間的沖突。在“復(fù)雜性”人性假設(shè)下，公共行政學(xué)進(jìn)入新公共管理時(shí)期。新公共管理盡管積極借鑒企業(yè)中的管理經(jīng)驗(yàn)，重新將“效率”列為共公共行政的重要中心議題，甚至使“傳統(tǒng)的憲政主義與管理主義之間的搖擺再一次擺向管理主義”[9]，但它并未忘記政府的終極目的，因此，對(duì)于行政道德和公共倫理的建設(shè)并未松懈。它強(qiáng)調(diào)對(duì)“自利性”市場和工商管理技術(shù)的應(yīng)用，卻同時(shí)重視政府行為倫理的建設(shè)和相關(guān)行為規(guī)范法制的完善，反映出這一理論既對(duì)政府行為“公共性”取向的信任，又對(duì)其行為取向的“私益”化傾向抱有警惕。在行政實(shí)務(wù)領(lǐng)域，“復(fù)雜性”的人性觀也已占據(jù)主導(dǎo)。政府在新公共管理理論引導(dǎo)下開始了自身的改革：一方面實(shí)行了親市場的政策取向和組織機(jī)構(gòu)改革，另一方面也在不斷地進(jìn)行自身的“倫理自覺”培訓(xùn)，通過立法和教育等多種途徑提升成員的“公共性”品格?！皬?fù)雜性”的人性認(rèn)識(shí)論，也許是迄今對(duì)人性認(rèn)識(shí)的最為貼切的理論。在此基礎(chǔ)上所形成的公共行政理論與在此理論指導(dǎo)下展開的公共行政實(shí)務(wù)也更加符合行政發(fā)展規(guī)律。

作者：劉東杰單位：中共淮安市委黨校