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一、我國(guó)公共行政系統(tǒng)分析法：可能性與必要性

我國(guó)公共行政生活的系統(tǒng)分析主要源于下列要素。

（一）我國(guó)公共行政部門(mén)是個(gè)大系統(tǒng)，這是公共行政系統(tǒng)分析的前提

行政生活是個(gè)大而復(fù)雜的流動(dòng)系統(tǒng)，它是社會(huì)大系統(tǒng)中的一個(gè)子系統(tǒng)。行政系統(tǒng)具有自身的結(jié)構(gòu)，包括從中央到地方的行政組織；行政系統(tǒng)有自身的外圍環(huán)境，在環(huán)境中不斷地吸收信息、轉(zhuǎn)化、加工、輸出信息，環(huán)境也不停地將支持、要求和反對(duì)等信息輸入行政系統(tǒng)，要求政府做出反饋。

（二）我國(guó)政治集團(tuán)等社會(huì)主體得到發(fā)育成長(zhǎng)，這是公共行政系統(tǒng)分析的基礎(chǔ)

我國(guó)具備行政系統(tǒng)的若干構(gòu)件，如政府部門(mén)、政治集團(tuán)、社會(huì)利益集團(tuán)、民間共同體等，這是行政系統(tǒng)運(yùn)行的主體。高效辦事的政府部門(mén)吸收社情民意、加工和轉(zhuǎn)化，對(duì)民眾訴求做出反饋，社會(huì)利益團(tuán)體和民間共同體是社會(huì)各種利益和要求的集中者、綜合者和表達(dá)者，它們?cè)谛姓到y(tǒng)中發(fā)揮著重要作用。

（三）我國(guó)行政組織是較為開(kāi)放的系統(tǒng)，這是公共行政系統(tǒng)分析的保證

開(kāi)放的行政系統(tǒng)是社會(huì)要求、支持等信息快速穿越行政組織邊界、到達(dá)政府信息加工廠的基本條件。開(kāi)放的系統(tǒng)需要一系列通道實(shí)現(xiàn)信息的流動(dòng)和跨越，我國(guó)的政黨執(zhí)政參政、新聞媒體反應(yīng)民情社意、民眾的行政參與等都是行政系統(tǒng)與外界環(huán)境交流信息的通道。對(duì)我國(guó)公共行政系統(tǒng)分析非常必要。一是公共行政系統(tǒng)分析法引進(jìn)動(dòng)態(tài)權(quán)變的過(guò)程研究，拓展了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的靜態(tài)研究視野；二是該方法為我國(guó)公共行政學(xué)科的發(fā)展提供了具有說(shuō)服力的概念和理論；三是我國(guó)的公共行政學(xué)不僅是一門(mén)關(guān)乎價(jià)值的規(guī)范性學(xué)科，而且也具有事實(shí)描述性的特征。公共行政系統(tǒng)分析方法主要作為一門(mén)描述性分析工具，能適應(yīng)我國(guó)社會(huì)行政生活的外在顯性特征。

二、系統(tǒng)分析視角下的公共行政：主體與過(guò)程

（一）公共行政系統(tǒng)主體———行政共同體、典則與權(quán)威扮演者

行政共同體是公共行政的主體之一。共同體是人們?cè)诠餐瑮l件下結(jié)成的集體。家族、社區(qū)、公司、民族、國(guó)家甚或是整個(gè)人類(lèi)社會(huì)都是個(gè)體的不同組織形式，也是共同體的不同表現(xiàn)。在共同體中“個(gè)人的利益關(guān)系構(gòu)成這種共同體的組織脈絡(luò)，個(gè)人對(duì)公共生活的參與和對(duì)公共事務(wù)的承擔(dān)賦予這種共同體以生命”。在我國(guó)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，血緣、地緣團(tuán)體逐步分散于城市和鄉(xiāng)村的社區(qū)中，基于業(yè)緣之上的行業(yè)自律組織、基于興趣愛(ài)好的社會(huì)社團(tuán)在政府放松管制的大環(huán)境中都得到了長(zhǎng)足的發(fā)展，整個(gè)社會(huì)由原子化分散化的個(gè)體逐步向集團(tuán)的組織化社會(huì)轉(zhuǎn)變?！暗鋭t”的實(shí)質(zhì)是制度?！爸灰粋€(gè)人團(tuán)體的成員在政治共同體中感顯露出最為強(qiáng)烈的互相認(rèn)同感，那么他們就會(huì)一直面臨建立某種規(guī)范化的方式來(lái)理順彼此之間政治關(guān)系的任務(wù)……成員需要接受的這種基本的程序和規(guī)則”可稱(chēng)之為“典則”?！暗鋭t”實(shí)質(zhì)上就是制度，包括正式制度和非正式制度，它是規(guī)范個(gè)體行動(dòng)的一種社會(huì)結(jié)構(gòu)，其運(yùn)行體現(xiàn)一個(gè)社會(huì)的秩序。制度影響行為，規(guī)范和制約著行為的流向。權(quán)威扮演者“可以被劃分為兩個(gè)階層，已經(jīng)取得決策權(quán)的當(dāng)局處于一個(gè)連續(xù)統(tǒng)一體的一極點(diǎn)之上，另一極可能包括的是那些郵遞員或農(nóng)業(yè)工人”，權(quán)威扮演者是指對(duì)行政系統(tǒng)產(chǎn)生影響的系統(tǒng)內(nèi)外部人員，包括國(guó)家首腦、議員、內(nèi)閣僚屬等正式的權(quán)威角色，也包括社會(huì)的較低階層人員，如郵遞員、工人等非正式權(quán)威角色。

（二）我國(guó)的公共行政過(guò)程———利益表達(dá)、利益綜合、利益決策和利益實(shí)現(xiàn)

在我國(guó)，社會(huì)行政輸入、信息轉(zhuǎn)換、行政輸出過(guò)程實(shí)際上就是利益表達(dá)、利益綜合、利益實(shí)現(xiàn)、利益落實(shí)的過(guò)程，這構(gòu)成了政府的行政過(guò)程。首先，利益表達(dá)是社會(huì)個(gè)人或集團(tuán)向政府表明他們的利益要求以期望從將要出臺(tái)的政策中獲得利益的過(guò)程。利益表達(dá)以社會(huì)開(kāi)放為基礎(chǔ)，在封閉而缺少民主的社會(huì)，社會(huì)利益表達(dá)的過(guò)程受到壓制，政府作出的行政決策將不能體現(xiàn)多數(shù)成員的利益。其次，利益綜合是社會(huì)中的不同個(gè)人、不同群體交互作用的復(fù)雜過(guò)程。為使利益表達(dá)變得強(qiáng)而有力，各個(gè)政黨、利益集團(tuán)、政治共同體廣泛地爭(zhēng)取社會(huì)支持，使其主張成為行政機(jī)構(gòu)不可忽視的行政要求。再次，當(dāng)“利益表達(dá)”經(jīng)過(guò)“利益綜合”被強(qiáng)化后便作為政府的備選方案之一進(jìn)入議事日程。政府經(jīng)綜合考量、慎重斟酌而權(quán)威性地選擇其一的做法就是利益決策。利益決策其實(shí)是政府在利益平衡的基礎(chǔ)上所作出的權(quán)威性?xún)r(jià)值分配。最后，利益實(shí)現(xiàn)將行政決策以執(zhí)行政策的方式影響社會(huì)。行政主體和行政過(guò)程構(gòu)成公共行政生活的兩大要素，公共行政系統(tǒng)分析法需要對(duì)這兩大要素進(jìn)行局部分析與整體描述來(lái)刻畫(huà)公共行政生活的全貌，以給世人展現(xiàn)出一幅真實(shí)客觀的行政圖畫(huà)。

三、我國(guó)公共行政系統(tǒng)分析法：局限性與展望

（一）局限性之一：公共行政主體發(fā)育不足

一是行政共同體發(fā)育不健全。主要表現(xiàn)在我國(guó)民間組織不發(fā)達(dá)，民眾自組織能力不強(qiáng)，地緣和血緣相當(dāng)大程度上仍舊是維系社會(huì)整合的重要紐帶，城鄉(xiāng)社區(qū)成員還為充分實(shí)現(xiàn)利益一體化，社會(huì)組織化程度較低，利益的分散化和多元化使整個(gè)社會(huì)的利益表達(dá)和利益綜合能力較弱，不能對(duì)部門(mén)形成強(qiáng)大的壓力。二是行政制度發(fā)揮的作用也較為有限。形式主義，有法不依、有令不行的現(xiàn)象在一定范圍內(nèi)依然普遍。而傳統(tǒng)、習(xí)俗、潛規(guī)則等非正式制度在相當(dāng)大程度上調(diào)節(jié)著人們的行為，形成強(qiáng)有力的社會(huì)隱性制度侵蝕著正式權(quán)威。三是社會(huì)主體的整體素質(zhì)有待提高。不少公務(wù)員尤其是行政領(lǐng)導(dǎo)缺少責(zé)任意識(shí)、法治意識(shí)和服務(wù)意識(shí)。普通民眾作為權(quán)威承擔(dān)也存在著迷信權(quán)威、權(quán)利意識(shí)不強(qiáng)、公共精神缺乏等不足。這在相當(dāng)大程度上影響了正常行政功能的發(fā)揮。

（二）局限性之二：公共行政信息傳遞不夠順暢

一是政府部門(mén)的開(kāi)放性有待進(jìn)一步擴(kuò)大。用系統(tǒng)論觀點(diǎn)來(lái)看，我國(guó)的行政體制仍然是封閉系統(tǒng)。從宏觀層面來(lái)看，我國(guó)傳統(tǒng)的政府是封閉型、控制型政府，行政權(quán)力的過(guò)于集中，強(qiáng)化了政府的信息特權(quán)和決策的傾向性；從微觀管理層面來(lái)看，行政體系內(nèi)部的官僚制是一種封閉性的結(jié)構(gòu)。部門(mén)分工、層級(jí)節(jié)制是以權(quán)力的不可侵犯為基礎(chǔ)，這進(jìn)一步強(qiáng)化了金字塔式的穩(wěn)固結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致了系統(tǒng)的封閉和僵化。二是信息流通渠道不夠暢通。我國(guó)已經(jīng)建立了諸如人民代表大會(huì)制度、多黨合作和政治協(xié)商制度、基層群眾自治制度、輿論信訪制度等。但是，執(zhí)行這些制度的具體措施尚不完善，執(zhí)行過(guò)程中還存在諸多的問(wèn)題，一些地方選舉過(guò)程不公正，只是走過(guò)場(chǎng)，不能真正反映民意；一些地方在信訪或聽(tīng)證過(guò)程中，對(duì)群眾的一些合理化的意見(jiàn)或建議不予重視或不予采納等，從而影響了政府行政行為的科學(xué)性和有效性。信息溝通機(jī)制的不完善阻礙了公民有效地進(jìn)入國(guó)家行政領(lǐng)域，最終阻礙了行政信息流的輸入。三是利益表達(dá)、利益綜合和利益落實(shí)機(jī)制不夠健全。一些民眾的急切訴求難以得到真實(shí)反映，信息傳達(dá)渠道不暢通導(dǎo)致數(shù)字和政績(jī)的虛報(bào)誤報(bào)謊報(bào)，成為虛假信息流的根源；一些政策不能充分代表社會(huì)民眾的普遍利益而僅反映少數(shù)社會(huì)團(tuán)體的利益；一些旨意良好的政策在執(zhí)行過(guò)程中往往走樣變形，成為各利益主體自我解說(shuō)、各取所需的瓜分平臺(tái)；正式權(quán)威常因社會(huì)潛規(guī)則的慣性力量?jī)H發(fā)揮有限的影響，這些社會(huì)利益實(shí)現(xiàn)過(guò)程中的絆腳石阻礙了行政系統(tǒng)內(nèi)外正常的信息交流。

（三）局限性之三：公共行政中的價(jià)值取向無(wú)法驅(qū)除

系統(tǒng)分析法源于自然科學(xué)領(lǐng)域，是一種中性分析工具，對(duì)沒(méi)有好惡情感和毫無(wú)價(jià)值取向的客觀物質(zhì)“粒子”進(jìn)行分析無(wú)疑能起到變革性的方法論作用。但是，公共行政學(xué)體現(xiàn)出鮮明的社會(huì)科學(xué)特征，它具有規(guī)范性和描述性的雙重特點(diǎn)。用系統(tǒng)分析法來(lái)分析公共行政現(xiàn)象從根本上會(huì)遭遇科學(xué)主義與人文主義的潛在沖突。從具體的行政生活來(lái)看，社會(huì)公眾和公務(wù)員都不是“原子”般不帶感情的物體，而是一個(gè)個(gè)時(shí)時(shí)處處帶著價(jià)值在生活的鮮活生命，系統(tǒng)分析法將他們的感情放到一邊，僅描述其外在行為的做法從根本上是有缺陷的。從行政學(xué)自身學(xué)科發(fā)展歷程來(lái)說(shuō)，系統(tǒng)分析法使公共行政學(xué)科定位又重回到政治—行政二分、行政“價(jià)值中立”的老路上去，而實(shí)踐證明這種陳舊的研究思路是不符合各國(guó)的客觀實(shí)際的。唯有將公共行政中有關(guān)“價(jià)值”的活動(dòng)剔除，只保留公共行政中那些純粹技術(shù)性的活動(dòng)，系統(tǒng)分析才可能真正地引入進(jìn)來(lái)。事實(shí)上，公共行政的系統(tǒng)分析拋棄了行政生活的社會(huì)性和階級(jí)性特征，而醉心于經(jīng)驗(yàn)機(jī)械因果的描述，因其無(wú)法揭示出行政生活中利益、權(quán)力、國(guó)家的本質(zhì)特征，因?yàn)槠溥m應(yīng)性就極為有限。公共行政系統(tǒng)分析具有很強(qiáng)的解釋力和說(shuō)服力，但由于這種方法自身的缺陷及我國(guó)公共行政主體和過(guò)程存在的種種不足，用該方法分析我國(guó)的公共行政生活仍舊有一定局限性。到目前為止，系統(tǒng)分析更適合于對(duì)西方國(guó)家，特別是以美國(guó)為首的多元民主政治的研究。在廣大發(fā)展中國(guó)家中，政治體制、政黨的特性、政治集團(tuán)的作用和數(shù)量、政治參與的程度與方式、大眾傳媒的狀態(tài)等均與西方發(fā)達(dá)國(guó)家不同，按西方國(guó)家政治形態(tài)所建立的系統(tǒng)分析模式顯然不能搬用。但是，隨著我國(guó)公共行政實(shí)踐的不斷發(fā)展和完善以及研究方法多學(xué)科交融的深入發(fā)展，我國(guó)的公共行政研究可以將系統(tǒng)分析法與其它方法匯合交融，為揭示我國(guó)公共行政的真實(shí)面貌提供全面的分析。

作者：汪霞 單位：湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院