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摘要：公共行政價(jià)值是行政文化的核心，也是公共行政的靈魂，然而在公共行政活動(dòng)的實(shí)施過(guò)程中，存在著偏離公共行政價(jià)值目標(biāo)的現(xiàn)象，即異化現(xiàn)象，因此在新的形勢(shì)下，如何實(shí)現(xiàn)公共行政價(jià)值新的發(fā)展取向，是公共行政改革的必然要求，我國(guó)公共行政價(jià)值的發(fā)展取向的應(yīng)然狀態(tài)是：以人為本的服務(wù)型的行政理念，更加注重公平，即要以服務(wù)行政與社會(huì)公平為主導(dǎo)。

關(guān)鍵詞：公共行政價(jià)值異化價(jià)值取向

當(dāng)前，我國(guó)正處在轉(zhuǎn)型時(shí)期。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的發(fā)展，行政改革也在不斷的推進(jìn)中，但是與此同時(shí)，矛盾也日益暴露，房?jī)r(jià)的急速提升、物價(jià)的飛速上漲、官員對(duì)公民的安全權(quán)及生命權(quán)漠視的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，民眾的吶喊聲一波高過(guò)一波，作為權(quán)利意識(shí)日益高漲的公民試圖用各種方式來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的利益訴求，希望能得到政府的關(guān)注，而社會(huì)矛盾卻在進(jìn)一步升級(jí)，在近幾年的發(fā)展中，政府關(guān)注民生與公平的聲音在現(xiàn)實(shí)中近乎被淹沒(méi)，公共行政價(jià)值的目標(biāo)出現(xiàn)了異化現(xiàn)象，而公共行政的出發(fā)點(diǎn)和歸宿都是人，以人為本是現(xiàn)代公共行政的主導(dǎo)理念，是確立公共行政價(jià)值作為行政改革發(fā)展的必然要求，如何在現(xiàn)實(shí)中實(shí)現(xiàn)公共行政改革的目標(biāo)、推進(jìn)公共價(jià)值的新的發(fā)展取向是公共行政學(xué)界值得探討與研究的課題。

一、西方公共行政價(jià)值的歷史演變

學(xué)術(shù)界認(rèn)為西方公共行政理論主要經(jīng)歷了傳統(tǒng)公共行政理論、新公共行政理論、新公共管理理論和治理理論四個(gè)階段。在傳統(tǒng)公共行政理論階段，由于受政治—行政二分思想的影響，公共行政管理活動(dòng)被認(rèn)為是執(zhí)行性活動(dòng)，而不是社會(huì)性活動(dòng)，而且，行政管理學(xué)研究也被看成是一個(gè)應(yīng)該堅(jiān)持價(jià)值中立的研究領(lǐng)域。但在實(shí)踐中則表現(xiàn)出“效率至上”的公共行政價(jià)值取向[1]。然而隨著傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)“效率至上”的缺點(diǎn)的暴露，新公共行政出現(xiàn)了，提出了“社會(huì)公平”的觀點(diǎn)。這一觀點(diǎn)在強(qiáng)調(diào)公平的同時(shí)，并沒(méi)有排斥經(jīng)濟(jì)和效率價(jià)值，可以說(shuō)是管理傳統(tǒng)上的一大進(jìn)步。到了20世紀(jì)70年代，西方政府面臨的各種危機(jī)使其掀起改革的浪潮，新公共管理運(yùn)動(dòng)應(yīng)運(yùn)而生，新公共管理運(yùn)動(dòng)以追求經(jīng)濟(jì)、效率和效益為目標(biāo)，有明顯的管理主義傾向，也顯示出其固有的缺點(diǎn)，它的理論主旨又被人們視為傳統(tǒng)公共行政學(xué)“效率至上”價(jià)值的回溯[2]。20世紀(jì)90年代，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，西方政府的治理模式受到挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)的管理理論不再適應(yīng)，治理理論隨之產(chǎn)生，該理論強(qiáng)調(diào)“以人為本”的價(jià)值，突出公平、民主、責(zé)任、服務(wù)理念。因此政府的基本價(jià)值理念也由權(quán)力行政向服務(wù)行政轉(zhuǎn)變，確立了民本行政理念。[3]在公共行政學(xué)這百余年的發(fā)展歷程里，其價(jià)值取向也經(jīng)歷了由效率——公平——效率——人本價(jià)值理念的發(fā)展。這一發(fā)展趨勢(shì)，使得民眾關(guān)注民生、注重公平的呼喊聲也越來(lái)越高，政府公共行政價(jià)值取向也發(fā)生轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府成為我國(guó)的必然趨勢(shì)。

二、我國(guó)公共行政價(jià)值的異化現(xiàn)象

公共行政價(jià)值的應(yīng)然狀態(tài)是，公共行政人員在進(jìn)行公共行政活動(dòng)的過(guò)程中，處理好人與社會(huì)、人與自然的關(guān)系，達(dá)到一種和諧的可持續(xù)的發(fā)展，真正實(shí)現(xiàn)公共行政的價(jià)值，但這只是一種應(yīng)然；而從實(shí)然的角度來(lái)看，由于人的觀念、意識(shí)的不同，角色、權(quán)力以及利益之間的沖突等原因，公共行政價(jià)值的實(shí)現(xiàn)卻存在著異化現(xiàn)象。公共行政價(jià)值的異化主要是指在公共行政活動(dòng)過(guò)程中偏離公共行政價(jià)值目標(biāo)的一種狀態(tài)或現(xiàn)象，最主要的體現(xiàn)是在公權(quán)力的運(yùn)作上，體現(xiàn)在公權(quán)力的濫用與膨脹上，從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，最終帶來(lái)的是對(duì)人的異化，中國(guó)一直強(qiáng)調(diào)以人為本，堅(jiān)持全面協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，把人一直擺在很重要的地位，但是這種理論與現(xiàn)實(shí)的反差卻如此的鮮明，公共價(jià)值異化的潛在威脅也體現(xiàn)得更加明顯。公共行政價(jià)值的異化首先是體現(xiàn)在公共權(quán)力的運(yùn)作中，公共權(quán)力是公眾讓渡的，它僅僅是權(quán)力的一種派生，它的行使必須以公共利益為目標(biāo)。由委托理論可知，公共權(quán)力只是掌握在少數(shù)精英的手中，作為委托人的人民，需要的是人的服務(wù)和管理才能，但人具體掌管著事務(wù)，掌握的信息更多，使得他有條件來(lái)獲得更多的私人利益，從而給委托人造成損失。而且在理論上和實(shí)踐上都表明了握有公共權(quán)力的這部分人會(huì)利用手中的權(quán)力為自己謀利，在缺乏監(jiān)督的情況下會(huì)使權(quán)力無(wú)限制地膨脹，偏離公共行政價(jià)值的最終目標(biāo)，最終異化為自身謀利益的工具。這樣人本理念就被現(xiàn)實(shí)無(wú)情地吞噬，而基于盧梭的社會(huì)契約論，公共權(quán)力是公眾讓渡給政府的，政府利用權(quán)力進(jìn)行管理以保護(hù)公眾利益，公共行政權(quán)力本身是一個(gè)實(shí)現(xiàn)利益的工具，它并不存在自行異化的威脅。但是在其運(yùn)行過(guò)程中，目標(biāo)與手段的置換會(huì)最終帶來(lái)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段成為了實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。公共行政權(quán)力導(dǎo)致的將是權(quán)力所有主體與權(quán)力使用主體的背離。[4]公共行政價(jià)值的異化主要表現(xiàn)在權(quán)力的運(yùn)作上，然而權(quán)力在運(yùn)作上的異化導(dǎo)致的結(jié)果是：首先是對(duì)人的徹底的異化、對(duì)人本理念的顛覆，從公務(wù)人員自身來(lái)看，有些公務(wù)人員缺乏其應(yīng)有的責(zé)任感，雖然傳統(tǒng)文化在國(guó)人的心目中根深蒂固，但是作為官僚階層卻對(duì)傳統(tǒng)中國(guó)文化比較忽視，傳統(tǒng)的“為民服務(wù)”“公仆意識(shí)”的理念沒(méi)有完全建立起來(lái)，功利主義的思想侵蝕著行政人員的價(jià)值觀念。同時(shí)又由于其對(duì)權(quán)力的欲望比較強(qiáng)，導(dǎo)致權(quán)力的濫用及膨脹，致使權(quán)力部門(mén)化、部門(mén)利益化、利益法制化，最終帶來(lái)的是這種以自我為中心理念的膨脹，而以人為本的理念遭到顛覆；而從公民方面來(lái)看，作為人的公民，雖然從理論上來(lái)說(shuō)，是權(quán)力的讓渡者，但是實(shí)踐中卻沒(méi)有得到權(quán)力的保護(hù)，從三鹿奶粉到問(wèn)題疫苗，從列車脫軌到動(dòng)車追尾，再到一幕幕的血色校車等等事件，不僅體現(xiàn)了政府的瀆職、失職，更體現(xiàn)了公共行政價(jià)值的異化帶來(lái)的對(duì)人的異化，完完全全沒(méi)有體現(xiàn)以人為本、以民為本的理念。其次，公共行政價(jià)值的異化帶來(lái)的是政府官員的責(zé)任性的缺失、公民權(quán)利的喪失，官員以自我為中心，因手中握有重大權(quán)力，但是在完成職責(zé)之后，政府官員并沒(méi)有為出現(xiàn)的差錯(cuò)與損失承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任，公民的應(yīng)有權(quán)利沒(méi)有得到很好的保障，在委托的關(guān)系中，人民是權(quán)力的委托人，政府是人，人民賦予政府官員以重大的權(quán)力，政府當(dāng)然需要用手中的權(quán)力為民眾服務(wù)。這種人民賦予的權(quán)力本身應(yīng)該為民服務(wù)，但是卻反過(guò)來(lái)?yè)p害了民眾的利益，這種異化現(xiàn)象使得理論與現(xiàn)實(shí)的反差如此之鮮明。公共行政價(jià)值的異化也會(huì)帶來(lái)公平性的缺失，從傳統(tǒng)的公共行政理論到新公共服務(wù)理論再到治理理論，公平性由忽視到得到重視，對(duì)公平的追求和這種價(jià)值取向也逐漸滲透到人們的心中。從理論上來(lái)講，公平是公民的要求，但是在實(shí)際操作中，公平性仍然沒(méi)有得到保證，房?jī)r(jià)的一度上漲，貧富差距、收入差距的進(jìn)一步拉大，都體現(xiàn)了公平性的缺失，雖然我們的社會(huì)一直在強(qiáng)調(diào)“要更加注重公平”，理論上將使我國(guó)行政改革的價(jià)值取向進(jìn)一步明確，可現(xiàn)實(shí)的差距卻依然明顯，來(lái)源于人民的權(quán)力并沒(méi)有真正地為人民所用，異化的現(xiàn)象在生活中的表現(xiàn)還是如此的鮮活。

三、公共行政價(jià)值的發(fā)展取向

從公共行政理論發(fā)展的階段，并結(jié)合國(guó)內(nèi)外學(xué)者的研究成果來(lái)看，我國(guó)的公共行政的價(jià)值在追求高效率的同時(shí)，應(yīng)該向服務(wù)行政、責(zé)任行政轉(zhuǎn)變，更加注重社會(huì)公平。服務(wù)行政是我國(guó)公共行政價(jià)值取向的必然趨勢(shì)，公共行政學(xué)的發(fā)展由不注重人逐漸向“以人為本”的過(guò)程轉(zhuǎn)變。服務(wù)行政也成為當(dāng)今我國(guó)政府行政價(jià)值的基本理念之一。這一價(jià)值取向的發(fā)展從實(shí)踐層面來(lái)講，是根源于社會(huì)要求的，也是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求。為人民服務(wù)是政府的責(zé)任，建立服務(wù)型社會(huì)就要求政府樹(shù)立為人民服務(wù)的理念。但是，正如張康之所說(shuō)：公共行政的領(lǐng)域是權(quán)力運(yùn)行的領(lǐng)域，行政人員處在代表國(guó)家執(zhí)行公務(wù)的特殊職位上，擁有特殊的權(quán)力，也就是說(shuō)，行政人員的手中都或大或小地執(zhí)掌著公共權(quán)力。對(duì)于缺乏服務(wù)精神的人來(lái)說(shuō)，就很容易改變權(quán)力的服務(wù)內(nèi)容。所以，這就要求行政人員在行政改革的進(jìn)程中加強(qiáng)自我道德修養(yǎng)、建立職業(yè)道德意識(shí)、遵行“廉潔奉公、勤政為民”的理念，以服務(wù)精神去迎接行政現(xiàn)代化，[5]真正做到權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀。責(zé)任行政也是我國(guó)政府的發(fā)展取向，是公共行政的要求，這一理念是由我國(guó)政府與人民的關(guān)系所決定的，根據(jù)委托理論的要求，政府作為人民的人，人民賦予其管理國(guó)家的權(quán)力，但是權(quán)力與責(zé)任從來(lái)都不是單獨(dú)存在的，二者相輔相成，所以政府在行使權(quán)力的同時(shí)，也需要承擔(dān)起與權(quán)力相對(duì)應(yīng)的義務(wù)和責(zé)任，對(duì)人民負(fù)責(zé)，人民有權(quán)利對(duì)政府的行為進(jìn)行監(jiān)督，可以追究政府不法或不當(dāng)?shù)男姓袨?，要求政府為其行為?fù)責(zé)，可以說(shuō)責(zé)任的承擔(dān)是權(quán)力有效運(yùn)行的保證。公平行政也是公共行政的核心價(jià)值觀。公平主要指的是國(guó)家或政府在管理社會(huì)事務(wù)的過(guò)程中，公平地行使權(quán)力，維護(hù)社會(huì)的公平，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和正義。而傳統(tǒng)的公共行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行立法和提出計(jì)劃時(shí)，常常以犧牲社會(huì)的公平來(lái)實(shí)現(xiàn)效率和節(jié)約，與其說(shuō)它照顧一般利益，還不如說(shuō)它照顧特殊利益，它以爭(zhēng)取公眾福利和民眾的面貌出現(xiàn)，但實(shí)際上卻常常反其道而行之[6]。傳統(tǒng)的僅僅重視效率的公共行政模式已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的要求，因此，要實(shí)現(xiàn)公共行政價(jià)值觀的徹底轉(zhuǎn)向，就要倡導(dǎo)公共行政的社會(huì)公平，在公平中實(shí)現(xiàn)效率，真正走出傳統(tǒng)的觀念與模式，最終實(shí)現(xiàn)公共行政價(jià)值的目標(biāo)。總之，公共行政價(jià)值的問(wèn)題是一個(gè)值得探討的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。正如中國(guó)人民大學(xué)張康之教授所說(shuō)：在二十一世紀(jì)，公共行政價(jià)值論的研究將被提到中心位置。然而公共行政價(jià)值的異化導(dǎo)致對(duì)人的忽視以及對(duì)以人為本的理念的顛覆，我國(guó)公共行政范式要真正走出傳統(tǒng)行政官僚式的局面，就需要把握公共行政價(jià)值的核心與正確的發(fā)展取向，掌握發(fā)展趨勢(shì)，在運(yùn)用權(quán)力的過(guò)程中，杜絕權(quán)力的濫用與膨脹，從根本上避免公共行政價(jià)值失范現(xiàn)象的出現(xiàn)，防止公共行政價(jià)值的異化，真正實(shí)現(xiàn)公共行政價(jià)值的目標(biāo)。

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[6]韓翠珍.調(diào)整收入差距促進(jìn)社會(huì)公平[J].中共山西省委黨校學(xué)報(bào)，2008，（1）

作者：張潤(rùn)珍 單位：甘肅廣播電視大學(xué)管理學(xué)院