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摘要這是一個快節(jié)奏的時代，經(jīng)濟迅速發(fā)展、體制激烈轉換，在這種變遷下我們看似收獲很多，卻又很貧乏。大型組織過于僵化、市中心充斥著犯罪、住房短缺、交通擁擠、通貨膨脹、以及空氣污染等問題。本文以美國為例，分析了從1960年到1980年這三十年間的社會危機與變遷，并提出了社會設計的理念。本文認為公共行政領域的問題需要一個普適性的解決辦法，尋求一種有關政治、經(jīng)濟、文化、技術、人本方面的后現(xiàn)代建構。

關鍵詞公共行政社會設計公共計劃社會變遷

一、公共行政的發(fā)展

（一）公共行政的脈絡

對于公共行政的概念，我們應該窺其全貌，不應被局限于政府部門的傳統(tǒng)界限、公共方案的管理、公共事務的日?；顒?。要想以開闊的觀點來描述當代的公共行政，作者認為應該將公共行政視為“社會設計”，這一理念為我們提供一套全新的認知與執(zhí)行意涵。欲實現(xiàn)有效能的公共行政，必須具備考量社會變遷特質的能力。公共行政關切的重點包括：提升公共性、公共政策、執(zhí)行公共政策、建立民主行政、詮釋社會問題、理解民眾行動與互動、探求行政知識。要想落實民主行政，必須要了解民主行政的特質：公共利益的代表、“代表”具有代表性、咨詢開放性、超越企業(yè)集團的價值觀、不能過分的依賴教育與專業(yè)主義、提高公眾的參與度。

（二）公共行政的形成背景

縱觀中國、埃及、羅馬帝國的行政中，我們發(fā)現(xiàn)了公共行政的歷史軌跡。1887年至1926年，威爾遜、古德諾、魏拉夫比、懷特等人系統(tǒng)的對美國行政進行了研究，懷特著成第一本公共行政教科書，視行政為一門藝術。歷史的發(fā)展預示：無論是政治環(huán)境還是公共組織的內(nèi)部管理，都對公共行政過程有著重大影響。當面對政治環(huán)境變化時，為了努力的解決問題各式的行政改革便出現(xiàn)了。公共行政的歷史背景，已對公共行政造成了重大影響。60年代至70年代早期，風起云涌的社會暴動與騷亂，促成新公共行政運動的興起。新公共行政帶來了一系列新的理念：行政的價值、社會公道、行政革新、以服務對象為中心、參與等。盡管這些理念未能完全實現(xiàn)，但一定程度上已經(jīng)扭轉了我們的觀念，我們已經(jīng)明白，行政領域始終處于演化的狀態(tài)中。

（三）行政學典范、理論與研究途徑

現(xiàn)今，公共行政領域里充斥著各式理論，但沒有任何典范或理論足以涵蓋其他理論的所有優(yōu)點和缺點。典范一詞可以簡單的視為一種特殊的方式來看世界，一旦將典范的概念運用到社會科學的研究中，當知識、理論有了一定積累，則居于主導地位的典范就誕生了。公共行政研究時共有六種理論途徑，每一種理論皆有其無可避免的、概念的和經(jīng)驗的問題。當其嘗試將理論架構套用至實際行政問題的解決時，任何一種理論都有其盲點和經(jīng)驗上的不足。當今，公共行政應以各式理論的增值和不可整合為特征，但是，這些理論并不一定要整合為一個新的典范。瓦爾多就曾在他的“瞎子摸象論”中深刻的描述了行政理論的眾說紛紜的多元性。每一理論皆只觸及復雜社會現(xiàn)象的一小部分，并非完整的實體。

二、公共行政的概念化

（一）公共行政的社會設計觀

行政科學觀、藝術觀、和社會設計觀，每一種都導致截然不同的行政思想與行為類型。就某種程度上，他們是重疊的，但在前提及產(chǎn)出上，他們絕不相同。社會設計觀將行政世界視為開放的系絡，不斷的從環(huán)境、經(jīng)驗和人民理念中學得若干新穎事務。在管理集體事務的過程中，工作場所所能提供的教育，是任何其他地方所無可比擬的。社會設計主張，借由開放式的溝通、社會關系和參與，人們較能理解問題里的政治、經(jīng)濟議題。行政人員扮演促進者的角色，這種背景下，集體問題的解決就可以更多的顧及民眾的利益。社會設計不僅說明如何解決問題，更強調(diào)應如何解決。解決問題時，它亦是規(guī)范的，因其強調(diào)過程、價值與變遷，為目的性行動指出方向。

（二）公共問題的解決過程

當今大多數(shù)公共問題，都很復雜，找不出最佳的解決方法，由于問題往往是持續(xù)且非例行性的，只得采取離散與主動的解決途徑。公共組織中的人必須通力合作，共同完成他們的目標。在解決問題的過程中，決定采取何種方法或程序，也深受行政人員價值觀與基本假定的影響。強調(diào)效率或產(chǎn)品遠沒有有效的過程設計重要，解決公共問題時，最教人困窘的莫過于非預期結果的問題。社會設計是一種解決問題的架構，在其中，各式各樣的行動者可以成為主動的參與者，彼此分享解決方案，探求替代方案，并控制執(zhí)行與評估過程。為辯明新問題并制定新行動目標時，行政人員必須學會分析方案的成敗，進而制定對社會產(chǎn)生正面影響的新解決方案。只要不斷的重新檢視新問題并愿意支持創(chuàng)造性變革，即使面對最棘手的問題，也可能設計出持續(xù)的解決方案。

（三）行政上之人類特性

要想研究人性，遠不如研究行政組織中的人性簡單的多。在公共官僚制度中工作的人面臨了很多心理問題，他們有需求要滿足；經(jīng)歷著焦慮及變遷；承受著工作壓力。雖然這些感覺對個人心理健康和對組織有一些負面影響，但是從維持效率和生產(chǎn)力的角度來看，他們也是刺激個人成就感的來源。當個人認識到他或自己的意義時，透過不斷的自我察覺，個人可能成長及改變，并且更在意他或她在組織中的角色。他或她會慎重的采取勇敢的行動來尋求政府機關內(nèi)部不道德的作為并積極的承擔責任以捍衛(wèi)公共利益。我們強調(diào)公共行政組織必須更精確的了解行政人員的特性，因為這是發(fā)展其成員的各種策略基礎。而另一方面，行政人員不但需要適應環(huán)境的需求，還要在未來的與有目的的方式中來反應環(huán)境的需求。

三、行政的活動：政治與公共政策

（一）官僚體系的政治與集體協(xié)議的政治

官僚體系的政治是一門實質的學科，是了解公共行政本質與動態(tài)的最重要的一環(huán)。民主代表制也是一種多元化主義的統(tǒng)治結構，因此官僚體系也會感受到政治壓力。在民主社會中的官僚體系，在政治上不同于專制社會，因此要了解官僚體系必須考慮到每個社會的政治和社會情況。在這一體系中民眾將扮演一個積極的角色以提升最高執(zhí)政者與國會議員的意識，納稅者的反對已經(jīng)把這變?yōu)榭赡?。集體協(xié)議政治是當行政人員在公共機構中感受到不支持時應運而生的，在80年代，同工同酬就是典型的工作與民權事件，并且受到了女性與工會擁護者的歡迎，認為是女性權利的突破。隨著這方面的進步，女性將要求履行法律并減少在政府機構中其他方面的歧視。保護隱私權的法律在政府各階層都不多，隨著信息技術與物聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，個人隱私權被侵犯的事件經(jīng)常發(fā)生，因此必須要制定新的法律保護個人隱私權。

（二）政策設計與政策執(zhí)行

公共政策是一個最顯著且獲得最多討論的題目，是公共官僚及政治過程獨特的交互關系的產(chǎn)物。在某些情況下，政策設計是有別于它的執(zhí)行。例如當檢討如何分配資源以利某一政策的計劃時，設計與執(zhí)行會同時強調(diào)；行政部門的決策者在立法部門強力提倡；但立法及行政部門必須考慮執(zhí)行的程序問題。中央集權式本身就是目標錯誤的規(guī)劃，作者以韓國為例，韓國政府就從未嘗試發(fā)展一種分權模式，以人民為主的計劃，進而鼓勵人們?nèi)ピO計及建構一個屬于他們自足的計劃。在政策設計與執(zhí)行兩階段間有一道聯(lián)結程序，就是通過社會的大環(huán)境來重新判斷既定政策的預期目標，因為政策的決策者會忽略政策執(zhí)行的可能性。政策的設計與執(zhí)行固然重要，但更應重視的是民眾的參與。

四、行政的責任：行動與改革

（一）公共利益概念的模糊性

公共利益的概念經(jīng)常遭到公共行政學界的忽視，決策者和從政者通常利用公共利益一詞來為他們的行為辯護。然而對于公共行政人員最重要的責任之一，就是在政策設計與執(zhí)行時反映“公共利益”，他們對公共利益的理解將直接影響政策選擇。在民主國家里，具有正常性的公共政策必須反映公眾的利益。實際上，公共利益是政策設計的基礎，因此行政人員必須給予其更多的關注。行政人員必須意識到，整個政策舞臺不能僅作為表達利益的場所，我們早已察覺，在民主社會中，決沒有哪一種決策能夠同時滿足國家、州和地方的需求。有關“公共利益”的實然意義的爭論是難以平息的，但與政治科學應否處理此概念全然無關。

（二）解決公共問題的倫理面

多年來，公務人員從未公開公開表達他們對公共政策或公務機關做法的疑惑。美國政治的主要信條，就是把忠誠及團隊精神置于個人意識之上。懷特將此成為組織倫理，它對組織成員具有著強烈影響。組織倫理要求忠誠并接受制度的策略與政策，而組織將回報以友誼、安全、進步及在共同的事業(yè)上一起奮斗。此種倫理主宰著大部分組織，假若違反了既定倫理，就必須考慮放棄收入、地位、退休及其他額外福利。這一切都提示著：無論是公共或私人部門，皆應對人員行為中的倫理面。在工作中，首先政府要制定明確的倫理守則；其次，行政人員要敢于檢舉不法行為；再次，要通過組織策略保護檢舉人；最后，要將倫理教育工作引進于日常工作。

（三）解決問題的組織設計

在目前的政治、科技、經(jīng)濟領域中，面臨著大幅度的變化。這些情境對公共官僚體系造成了嚴重的威脅，其中的原因之一就是變遷。問題解決只對改變中的每一特定的社會情境回應，并預測問題的緩慢呈現(xiàn)。行政人員必須具有高度警覺性以便認識到問題，并且要積極擬定出一個不合時宜的解決方案。這種情況下，就要設計一個具有人性化的工作環(huán)境，采取參與式的管理。同時，要倡導學習型組織，一個組織能夠有效的解決問題主要依靠其學習能力。為了提升組織的效率，就要使組織有一個開創(chuàng)性的過程，向其他國家學習。

五、結論

縱觀歷史，不論是個人還是組織都經(jīng)歷著巨大的變遷。公共行政領域需要一個普遍能被接受的理論觀點，以做理性的與漸進的設計，但是理性的和漸進的設計已不適用于解決社會和組織的問題，有時候還阻礙了有效的解決問題。而社會設計并不是一個僵化的理論范本，而是一個實用的和民主的策略，而且能夠做較好的政策設計并解決問題，它調(diào)節(jié)了專家與多元政治的缺點，這也是本文的寫作目的：共同努力；合作互動；共享共贏。

參考文獻：

[1]泰勒．科學管理原則．1911．出版信息不詳．

[2]羅爾斯．正義論．1971．出版信息不詳．

作者：徐美齊 單位：黑龍江大學政府管理學院