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摘要：通過分析馬達(dá)加斯加用水戶協(xié)會的落敗成因，認(rèn)為需要認(rèn)真對待制度實(shí)踐與法律文本之間的差異，簡單的規(guī)則移植會導(dǎo)致制度的失敗。從學(xué)理層面提出了用水戶協(xié)會制度建設(shè)應(yīng)該包含的基本內(nèi)容：水權(quán)界定、用水戶的權(quán)利、用水戶的義務(wù)、用水戶的責(zé)任、用水戶協(xié)會的組織機(jī)構(gòu)及治理結(jié)構(gòu)、用水戶協(xié)會的定位等。

關(guān)鍵詞：用水戶協(xié)會；制度移植；制度架構(gòu)；馬達(dá)加斯加

參與式灌溉管理是20世紀(jì)80年代以來國際上灌溉管理體制和經(jīng)營機(jī)制的一項(xiàng)重大變革，其強(qiáng)調(diào)將原屬于政府的部分職能移交給非政府組織或以農(nóng)民為主體的社團(tuán)組織，建立以用水戶自主管理的互助合作性質(zhì)的用水戶組織。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2006年，我國已有3O個(gè)省(區(qū)、市)不同程度地開展了用水戶參與灌溉管理的改革，組建了以農(nóng)民用水戶協(xié)會為主要形式的各種農(nóng)民用水戶合作組織2萬多個(gè)，管理灌溉面積660多萬hm，參與的農(nóng)村人口有6000多萬。水利部、國家發(fā)改委、民政部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)民用水戶協(xié)會建設(shè)的意見》(以下簡稱《意見》)認(rèn)為：“試點(diǎn)并推廣農(nóng)民用水戶參與灌溉管理，在增強(qiáng)農(nóng)民民主管理意識、密切供用水雙方的關(guān)系、改善田問工程管理和維護(hù)狀況、改進(jìn)田間灌排服務(wù)水平、促進(jìn)節(jié)約用水、提高水費(fèi)收取率、減輕農(nóng)民不合理負(fù)擔(dān)、降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本、保證農(nóng)民增收等方面取得了明顯成效，也探索出了很多好的經(jīng)驗(yàn)。實(shí)踐證明，推進(jìn)農(nóng)民用水戶協(xié)會的發(fā)展和改革，深受地方政府、灌區(qū)管理單位和農(nóng)民的歡迎。田間灌排工程由農(nóng)民用水戶協(xié)會管理，是灌區(qū)管理體制改革的方向?！?/p>

1對制度移植的質(zhì)疑

解釋非營利組織興起的諸多理論都強(qiáng)調(diào)，寫作碩士論文政治國家與市民社會的分離導(dǎo)致的國家職能與公民權(quán)利邊界的明晰。理論界闡述了政府失靈的原因、形態(tài)及救濟(jì)途徑：一是將政府部分職權(quán)市場化并交由市場主體運(yùn)營，二是由獨(dú)立的社會主體履行政府職能?！罢皇袌鲆簧鐣比獧C(jī)制的形成是討論社會機(jī)制發(fā)揮作用的前提，三元機(jī)制實(shí)際功效的發(fā)揮還依賴于相應(yīng)的制度構(gòu)建、思想準(zhǔn)備以及理論支撐。社會機(jī)制主要依賴于非營利組織即我國官方表述的“民間組織”，來實(shí)現(xiàn)社會利益的保護(hù)和對政府權(quán)力的制約以及對市場組織的監(jiān)督。我國學(xué)術(shù)界對

非營利組織的討論較為深入，諸多學(xué)者認(rèn)為中國推行非營利組織制度主要是以美國為藍(lán)本的。在這種背景下，建構(gòu)于國外非營利組織理論基礎(chǔ)上的諸多制度形態(tài)為我國所接受，用水戶協(xié)會制度可以視為一例。《意見》中也指出，我國的農(nóng)民用水戶協(xié)會建設(shè)學(xué)習(xí)借鑒了國外先進(jìn)用水管理方法。然而，制度實(shí)踐并不能等同于載名制度內(nèi)容的文本。諾斯指出，即使能從國外借鑒良好的正式規(guī)則，如果本土的非正式規(guī)則因?yàn)槎栊远粫r(shí)難以變化，新借鑒來的正式規(guī)則和舊有的非正式規(guī)則勢必產(chǎn)生沖突，其結(jié)果是，借鑒來的制度無法實(shí)施且難以奏效”。著名制度法學(xué)家弗里德曼認(rèn)為，制度或程序共有的特點(diǎn)是有輸入、加工、輸出和反饋。也就是說，制度移植需要考慮輸入后的環(huán)境反饋，其既可能成功也可能落敗，關(guān)鍵在于移植的制度與借鑒方的正式規(guī)則與非正式規(guī)則的融合性J。

2馬達(dá)加斯加用水戶協(xié)會的落敗及其成因

法國巴黎第十大學(xué)PGastineau認(rèn)為，那種強(qiáng)調(diào)能把用水戶組織起來并且履行必要的管理義務(wù)的政策是沒有根據(jù)的。寫作醫(yī)學(xué)論文在馬達(dá)加斯加的小型灌溉體系中，制度設(shè)計(jì)者對用水戶協(xié)會作用

的期盼就落空了。

20世紀(jì)90年代，馬達(dá)加斯加在國際機(jī)構(gòu)的資助下對用水結(jié)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整。政府設(shè)立了用水戶協(xié)會，維持和運(yùn)營成本、灌溉網(wǎng)絡(luò)的開發(fā)和維持的權(quán)限，從農(nóng)業(yè)部轉(zhuǎn)移到了用水戶協(xié)會。對用水戶協(xié)會的資助有兩方面：一是向用水戶協(xié)會撥款以維持協(xié)會的開支；二是水利設(shè)施的運(yùn)營和維持成本按比例由用水戶承擔(dān)。但是管理權(quán)的轉(zhuǎn)移產(chǎn)生了一系列問題，主要原因是協(xié)會能力不足。根據(jù)用水戶協(xié)會的規(guī)章，協(xié)會的領(lǐng)導(dǎo)人有確保用水網(wǎng)絡(luò)通暢和用水管理的義務(wù)，協(xié)會被官方視為是代表用水戶的對話者。馬達(dá)加斯加政府為用水戶協(xié)會確立的這種網(wǎng)絡(luò)性的集中管理是冗長和復(fù)雜的，用水戶協(xié)會的良性運(yùn)營需要強(qiáng)大的社會凝聚力，而馬達(dá)加斯加缺少這些。根據(jù)PGastineau的調(diào)查，有32％的家庭認(rèn)為用水戶協(xié)會在管理上存在缺陷。在分析馬達(dá)加斯加用水戶協(xié)會落敗的原因時(shí)，PGastineau指出，灌溉網(wǎng)絡(luò)需要一系列的制度框架來從事官方的管理決策。對于分配給每一用水戶協(xié)會成員的水量和時(shí)間的決定、支付用水網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營和維持成本的程序、面對難以預(yù)期的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)的日常調(diào)整機(jī)制、監(jiān)控和懲罰違反運(yùn)營規(guī)則的程序等，都需要以一定的方式解決。管理制度的結(jié)構(gòu)和運(yùn)行對用水戶協(xié)會成員的收入以及生產(chǎn)預(yù)測等都有深刻的影響。缺乏對這些制度的相應(yīng)構(gòu)建，用水戶協(xié)會的落敗是必然的。

從規(guī)范意義來說，一項(xiàng)制度的推行有著多種因素，有的是民間自發(fā)實(shí)踐對政府決策的推動；有的是政府自上而下的強(qiáng)制推行；有的是基于外力(國外因素)的誘導(dǎo)而進(jìn)行的嘗試。用水戶協(xié)會更多的是屬于后兩者的結(jié)合。在馬達(dá)加斯加，用水戶協(xié)會制度是政府為了緩解財(cái)政短缺以及解決政府用于水務(wù)資金不足等，在國際金融機(jī)構(gòu)建議下進(jìn)行的水資源管理調(diào)整。其落敗的兩個(gè)主要原因：一是用水戶缺乏進(jìn)行自治管理的必要知識和經(jīng)驗(yàn)；二是政府為用水戶協(xié)會準(zhǔn)備的制度配套沒有跟進(jìn)，導(dǎo)致制度之問不能形成合力。對此，PGastineau強(qiáng)調(diào)，歐洲國家的市場發(fā)展是完善的，政府在糾正市場失靈方面效率較高，而發(fā)展中國家市場混亂和政府效率低下使得用水戶協(xié)會需要面對更多的社會問題。那么，政府在進(jìn)行制度移植時(shí)應(yīng)該考慮哪些因素呢?

PGastineau提出了政府在用水管理決策時(shí)應(yīng)該遵循的原則：①清晰界定初始水權(quán)。如果缺乏相關(guān)法律制度對初始水權(quán)分配、水權(quán)轉(zhuǎn)讓等問題的界定，寫作職稱論文那么制度的推行將是不切實(shí)際的。②用水戶水量分配的規(guī)則與地方對勞動力、原材料以及資金投入等進(jìn)行調(diào)控的規(guī)則等相適應(yīng)。③集體選擇安排。④監(jiān)管。對灌區(qū)基本情況和用水情況進(jìn)行積極監(jiān)管。⑤分級制裁。違反運(yùn)營規(guī)則的用水戶應(yīng)該受到用水戶或官方或二者聯(lián)合的制裁一⑥爭端解決機(jī)制。用水戶協(xié)會或其主管機(jī)構(gòu)應(yīng)該有迅捷的機(jī)制解決用水戶之間或用水戶與協(xié)會之間的爭端。⑦最低認(rèn)可的組織權(quán)。用水戶涉及其制度的權(quán)力不應(yīng)該受到外部政府權(quán)力的干預(yù)。⑧嵌入式的實(shí)體。財(cái)政撥款、規(guī)章制度、監(jiān)督管理執(zhí)行實(shí)施、爭端解決和治理行為按照多層的嵌入式實(shí)體進(jìn)行組織。

3用水戶協(xié)會的制度架構(gòu)

應(yīng)從所有權(quán)、公共參與、以成本收益為基礎(chǔ)的效益衡量、用水戶權(quán)利以及制裁機(jī)制等方面架構(gòu)一個(gè)用水戶協(xié)會制度框架。筆者認(rèn)為，從法律制度的角度，用水戶協(xié)會制度應(yīng)該囊括如下內(nèi)容。

(1)水權(quán)界定。在一個(gè)組織化的協(xié)會中，政府希求協(xié)會緩解其在用水管理上的缺陷，就必須告訴其權(quán)限范圍何在，也就是協(xié)會服務(wù)領(lǐng)域的邊界以及個(gè)體或家庭的用水權(quán)是哪些。如果缺乏相關(guān)法律制度對初始水權(quán)分配、水權(quán)轉(zhuǎn)讓等問題的界定，那么制度的推行將是不切實(shí)際的。

(2)用水戶的權(quán)利。首先需要明確的是，用水戶協(xié)會是保障用水戶用水的權(quán)利而不是限制或約束其用水權(quán)利。用水戶協(xié)會的制度必須圍繞用什么水、用多少水和用水成本多少等用水戶最關(guān)心的問題，寫作英語論文形成相應(yīng)的制度和程序保障機(jī)制。PGastineau先生提出的集體選擇安排就是一項(xiàng)重要內(nèi)容。馥就是說，用水戶協(xié)會必須充分體現(xiàn)用水戶參與，如果相關(guān)規(guī)則是通過外力強(qiáng)制嵌入或缺少協(xié)商基礎(chǔ)上的攤派，那么即使有大量的財(cái)政補(bǔ)貼也不能形成對用水制度的良性維護(hù)。用水戶主要參與水量再分配和水價(jià)定價(jià)，“用什么水”主要是水權(quán)分配中的問題。

(3)用水戶的義務(wù)。對于用水戶來說，其義務(wù)主要在于遵循用水戶協(xié)會形成的公共規(guī)則，該規(guī)則必須是在體現(xiàn)公益的合法授權(quán)下形成的。必須明確的是，用水戶對于用水戶協(xié)會的義務(wù)并不等同于對國家水事立法的義務(wù)。前者是基于私權(quán)自治產(chǎn)生的私法上的義務(wù)，后者是基于國家強(qiáng)制力產(chǎn)生的公法上的義務(wù)。若將二者的義務(wù)混淆，則用水戶協(xié)會將無法實(shí)現(xiàn)以社會機(jī)制調(diào)整公權(quán)和私權(quán)之間的沖突的功能，其結(jié)果將是用水戶協(xié)會功能的落敗。

(4)用水戶的責(zé)任。用水戶應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任有兩個(gè)層次：一是基于協(xié)會章程達(dá)成的用水戶責(zé)任，這種責(zé)任是_種合同責(zé)任；二是違反公權(quán)機(jī)構(gòu)基于國家立法設(shè)定的強(qiáng)制義務(wù)而承擔(dān)的法定責(zé)任等。

(5)用水戶協(xié)會的組織機(jī)構(gòu)及治理結(jié)構(gòu)。用水戶協(xié)會的定位并不是公權(quán)力機(jī)構(gòu)的代表，而應(yīng)該是私權(quán)主體的利益保護(hù)者。因此，它的組織機(jī)構(gòu)及治理結(jié)構(gòu)應(yīng)該體現(xiàn)區(qū)域的需求和地方的特質(zhì)。就馬達(dá)加斯加而言，技術(shù)專家錯(cuò)誤地認(rèn)為農(nóng)民在水務(wù)管理方面有充足的經(jīng)驗(yàn)，可以毫不費(fèi)力地進(jìn)行分水管理，用水戶協(xié)會能夠?qū)λ畡?wù)管理負(fù)責(zé)，從而導(dǎo)致了低收益率機(jī)構(gòu)的創(chuàng)設(shè)。因此，用水戶協(xié)會組織機(jī)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)設(shè)應(yīng)該是園地制宜的。

(6)用水戶協(xié)會的定位。用水戶協(xié)會的存在應(yīng)該是基于對用水戶利益保護(hù)的良好愿望，其決策應(yīng)該體現(xiàn)對公共福利的維持和增加。根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，制度是一組為社會組織所使用并用于對個(gè)體行為產(chǎn)生影響的規(guī)則。只有在這些規(guī)則是合法的并且享有制裁和監(jiān)督權(quán)的權(quán)力機(jī)構(gòu)也是合法的情況下，規(guī)則才得以信守。制度設(shè)計(jì)對于一個(gè)項(xiàng)目的成功是至關(guān)重要的，它的目標(biāo)是通過創(chuàng)設(shè)激勵機(jī)制改變個(gè)體行為。正式規(guī)則舶改變并非必然直接對用水戶產(chǎn)生激勵，因此用水戶協(xié)會的決策和行為應(yīng)該是基于公共福利的成本收益分析。成本和收益分析本來是經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的領(lǐng)域，但是將其用于對法律翻l度效益的分析可以有效規(guī)避法律與實(shí)踐的脫節(jié)。對于用水戶來說，其渴求的是通過用水戶協(xié)會的組織，以更低成本、更高效率、更大收益獲取用水。如果在制度設(shè)計(jì)的時(shí)候偏離了這個(gè)原則，加大用水戶的成本，其結(jié)果必然是制度被踐踏。

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