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本文作者：楊虹昱丁娜娜作者單位：天津師范大學(xué)法學(xué)院

從《物權(quán)法》立法看我國(guó)立法準(zhǔn)備階段存在的問(wèn)題

（一）“立法規(guī)劃”存在法律空白

《物權(quán)法》頒布之初，先被列入了第八屆人大常委會(huì)的立法規(guī)劃之中，由此可見(jiàn)，雖然《立法法》規(guī)定了全國(guó)人大法律議案的提出可以有多種途徑，但在實(shí)踐中，全國(guó)人大多數(shù)的法律議案都是先由人大常委會(huì)審議通過(guò)之后，列入立法規(guī)劃，再進(jìn)行立法。這樣的話，立法規(guī)劃相當(dāng)于立法過(guò)程中的“立項(xiàng)”程序，而能否列入人大常委會(huì)的立法規(guī)劃則決定了一部法律能否順利進(jìn)入之后的立法程序，立法規(guī)劃的作用凸顯出來(lái)。但我國(guó)《立法法》“在第12、13、24、25條提到了哪些機(jī)關(guān)或個(gè)人可以向全國(guó)人大及全國(guó)人大常委會(huì)提出法律案的問(wèn)題，而關(guān)于立法規(guī)劃等問(wèn)題在立法法中則根本未涉及?！?可以說(shuō)立法規(guī)劃并沒(méi)有在《立法法》中獲得在與其地位相應(yīng)的規(guī)定，僅僅是一項(xiàng)工作流程，也反映出我國(guó)立法準(zhǔn)備階段法律規(guī)定的空缺。

（二）法律草案起草過(guò)程無(wú)專門(mén)法律規(guī)定

由于立法準(zhǔn)備階段缺乏明確的法律規(guī)定，因此對(duì)于法律草案的起草工作具有較大的隨意性，并且含有較大的人為因素，各個(gè)專門(mén)起草機(jī)構(gòu)，起草人員職能劃分不夠明確。一方面來(lái)講，這是由法律草案起草的事務(wù)性質(zhì)所決定的，法律草案起草工作屬于進(jìn)入正式審議階段之前的準(zhǔn)備活動(dòng)，應(yīng)該具有一定的靈活性和人為性，以匯集更多的意見(jiàn)、進(jìn)行充分的討論和及時(shí)的修改以便整合出最科學(xué)的法律條款；但是，具有靈活性并不意味著無(wú)須具有法定的程序要求和職能劃分，因?yàn)樽裱绦蚴桥袛嗔⒎ɑ顒?dòng)的合法性、民主性和科學(xué)性的最重要標(biāo)準(zhǔn)。在物權(quán)法草案的起草過(guò)程中，學(xué)者和人大法工委在其中起到了奠定物權(quán)法草案基本框架和思路的作用，可以說(shuō)是“幕后的立法者”。而我國(guó)《立法法》中并未規(guī)定該階段中學(xué)者和專門(mén)機(jī)構(gòu)的活動(dòng)職權(quán)范圍，不易保障立法過(guò)程中的民主性。

如何完善我國(guó)立法準(zhǔn)備階段

（一）將立法準(zhǔn)備階段納入《立法法》

具體來(lái)講，《立法法》應(yīng)該對(duì)立法準(zhǔn)備階段做出規(guī)定。尤其應(yīng)對(duì)立法規(guī)劃的性質(zhì)、法律地位、制作過(guò)程、實(shí)施以及未完成立法規(guī)劃的法律后果做出規(guī)定，以解決前期立法活動(dòng)中過(guò)多的個(gè)人因素和其他不合理因素的參與。

1.填補(bǔ)“立法規(guī)劃”的法律空白，賦予其法律效力

由于立法規(guī)劃缺乏法律統(tǒng)一規(guī)定，導(dǎo)致立法項(xiàng)目缺乏篩選和論證?！傲⒎ǖ闹攸c(diǎn)不突出，隨意性大，有時(shí)甚至主管領(lǐng)導(dǎo)的一句話就能導(dǎo)致一項(xiàng)法規(guī)或規(guī)章的立項(xiàng)，由于立法規(guī)劃缺乏科學(xué)性，執(zhí)行起來(lái)效果自然不會(huì)理想，不少項(xiàng)目難以完成?！?這違背了制定立法規(guī)劃應(yīng)該遵循民主的原則，并且隨著立法規(guī)劃的公布，應(yīng)該就具有一定的公信力，相當(dāng)于立法機(jī)關(guān)所做出的立法承諾，應(yīng)該接受大眾的監(jiān)督，對(duì)立法機(jī)關(guān)也應(yīng)具有一定的約束力，除了特殊的原因外應(yīng)該得到好的實(shí)施，并且“立法是科學(xué)的過(guò)程，立法規(guī)劃實(shí)質(zhì)就是對(duì)立法科學(xué)性的前期論證，它奠定了立法的基礎(chǔ)，”9等將來(lái)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)成熟以后，應(yīng)該考慮在《立法法》中增加對(duì)立法規(guī)劃的規(guī)定，確立立法規(guī)劃一定的法律效力，即作為“準(zhǔn)法”的效力。

2.對(duì)法律草案起草過(guò)程進(jìn)行專門(mén)法律規(guī)定，明確各部門(mén)職能劃分

一方面，隨著現(xiàn)代社會(huì)立法活動(dòng)越來(lái)越頻繁，需要專門(mén)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)立法活動(dòng)，學(xué)者和專門(mén)機(jī)構(gòu)的活動(dòng)可以保證立法的專業(yè)性和科學(xué)性；另一方面，我們也要思考，專門(mén)機(jī)構(gòu)人員的構(gòu)成，職權(quán)的范圍以及工作規(guī)則做出明確的專門(mén)規(guī)定。只有以法律對(duì)法律起草階段加以專門(mén)性規(guī)定，明確各專門(mén)機(jī)構(gòu)職權(quán)劃分、各專門(mén)人員的職權(quán)范圍，才可有效的控制在法律草案起草過(guò)程中過(guò)大的人為性和隨意性，才能保證整個(gè)立法準(zhǔn)備階段的民主性。

（二）加大對(duì)立法準(zhǔn)備階段的理論研究

因?yàn)槲覈?guó)對(duì)立法準(zhǔn)備階段的理論研究尚處于起步階段，而國(guó)外對(duì)立法準(zhǔn)備階段的研究已日臻成熟，已有許多有關(guān)專門(mén)關(guān)于立法規(guī)劃與立法起草的著述，我們可以在堅(jiān)持我國(guó)立法原則的同時(shí)，借鑒國(guó)外關(guān)于立法準(zhǔn)備階段的研究經(jīng)驗(yàn)，以更好的發(fā)展我國(guó)立法準(zhǔn)備階段的理論。