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一、大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)

（一）大學(xué)章程是實現(xiàn)

大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的“憲章”學(xué)校有其自身運(yùn)作的規(guī)律，而這個規(guī)律應(yīng)該由學(xué)校自己來總結(jié)。由學(xué)校自己制定出來的反映學(xué)?！白陨磉\(yùn)作規(guī)律”的文件就是“大學(xué)章程”。大學(xué)章程是大學(xué)自身為保障其自治權(quán)利，實現(xiàn)學(xué)術(shù)自由而依法制定的用以界定大學(xué)法人主體與外部權(quán)利的邊界和大學(xué)內(nèi)部治理模式的文件。大學(xué)章程就如同大學(xué)中的“憲法”、“憲章”，是大學(xué)實現(xiàn)自主管理、有效治理，并有效規(guī)制外部權(quán)利干涉的重要載體。如果以大學(xué)為界將現(xiàn)代大學(xué)制度分為外部制度和內(nèi)部制度，那么大學(xué)章程就是連接內(nèi)外制度的紐帶。大學(xué)章程自生效起即產(chǎn)生約束力，無論對政府、對社會還是對大學(xué)的管理者，非經(jīng)章程所規(guī)定的合法途徑不得隨意違反或修改。可以這樣說，大學(xué)章程是實現(xiàn)大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的必要前提，或者說是不可或缺的形式要件。當(dāng)然，正如一部良性憲法是實現(xiàn)憲法司法化的前提一樣，大學(xué)章程的內(nèi)容對于實現(xiàn)大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的重要性更是不言而喻。大學(xué)章程是大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)實現(xiàn)情況的“睛雨表”。從內(nèi)容上來講，大學(xué)章程是大學(xué)實現(xiàn)辦學(xué)自主權(quán)的文字載體，是辦學(xué)自主權(quán)的具體化；從形式上講，大學(xué)章程是大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)得以實現(xiàn)的前提條件；從效力上講，大學(xué)章程一經(jīng)權(quán)力機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)或確認(rèn)，就成為大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)得以真正實現(xiàn)的重要法律保障。

（二）我國大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的實現(xiàn)現(xiàn)狀

在闡述大學(xué)章程與大學(xué)自主權(quán)關(guān)系時我們已明確，大學(xué)章程建設(shè)反映了大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)是否得以實現(xiàn)。從我國公立大學(xué)章程的制定情況來看，我國大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的實現(xiàn)情況不容樂觀。北京大學(xué)歷時8年，經(jīng)歷了3任校長，“草案”修改了10多稿，至今尚未出臺；復(fù)旦大學(xué)校長2010年度曾向媒體表示，章程在制定之中，5年過去了，章程仍在制定之中。然而這只反映了大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)不良現(xiàn)狀的一個方面，具體問題如下：

1．章程法律效力得不到有效保障

在西方，大學(xué)章程的效力源于封建王權(quán)以及教會等掌握國家最高權(quán)力集團(tuán)的授權(quán)，所以自大學(xué)章程誕生之日起便從法律效力上得到了保障。在我國，建國之初因受前蘇聯(lián)的影響，大學(xué)自治權(quán)利被收回，改革開放以后，使人們逐漸認(rèn)識到推進(jìn)大學(xué)自主權(quán)建設(shè)是現(xiàn)代大學(xué)建設(shè)的必要條件，因而通過相關(guān)法律的制定，賦予了大學(xué)一定程度上的辦學(xué)自主權(quán)力，并著力推進(jìn)大學(xué)章程的制定工作。然而我國現(xiàn)有法律規(guī)定，大學(xué)章程制定之后其核準(zhǔn)權(quán)在教育主管部門，而這一法律規(guī)定則決定了高校行政化的藩籬被牢固筑起。此外，相比較西方大學(xué)章程權(quán)利而言，這種行政的制約使我國高校章程的法律效力無法保障大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的實現(xiàn)。

2．章程內(nèi)容無法彰顯辦學(xué)自主權(quán)

一方面，已經(jīng)制定出大學(xué)章程的公立高校對舉辦者與高校間的權(quán)利邊界以及高校辦學(xué)自主權(quán)的救濟(jì)問題鮮有涉及，大學(xué)章程淪為一紙空文，難以發(fā)揮實際效用。而在涉及高校舉辦者和高校權(quán)利邊界的高校，也僅僅將政府與高校的權(quán)利關(guān)系現(xiàn)狀以章程規(guī)定的形式予以表述，并未減少舉辦者對高校的過度干預(yù)。另一方面，在大學(xué)內(nèi)部治理中，現(xiàn)有大學(xué)章程有著出奇的一致性：決策主體單一，機(jī)構(gòu)設(shè)置雷同，并未體現(xiàn)出各類自治高校應(yīng)有的多樣性，千校一面的狀況并未得到有效改善。此外，在大學(xué)章程中沒有體現(xiàn)出對高校管理和監(jiān)督的參與。在我國的很多公立高校中，以校務(wù)委員會以及董事會等形式體現(xiàn)社會參與高校管理的機(jī)構(gòu)并不鮮見，但并未發(fā)揮實際作用，社會力量在高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中處于尷尬地位，而在推動高校章程制定的進(jìn)程中，它們的地位以及職權(quán)也沒有得到清晰體現(xiàn)。

3．章程監(jiān)督機(jī)制存在缺位

大學(xué)治理分為外部治理和內(nèi)部治理，從外部治理條件看，關(guān)于章程的監(jiān)督機(jī)制尚無明確的法律規(guī)定。《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》只作為行政規(guī)章將大學(xué)章程執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)賦予了教育行政主管部門，而教育行政主管部門作為舉辦者在高校外部治理環(huán)境中掌握巨大的話語權(quán)，又作為監(jiān)督機(jī)構(gòu)承擔(dān)監(jiān)督職能，自己做自己的法官難免會出現(xiàn)行政干預(yù)過度，而使監(jiān)管職能流于形式。從內(nèi)部治理條件來看，已制定大學(xué)章程的學(xué)校，在章程的執(zhí)行以及救濟(jì)環(huán)節(jié)中，社會主體、教師以及學(xué)生主體的大學(xué)內(nèi)部治理，并未從章程中明確其權(quán)利義務(wù)，造成了大學(xué)章程監(jiān)督的缺位。

二、憲法思維下的大學(xué)自治

（一）關(guān)于憲法思維

憲法思維首先是一種公民意識，大眾和精英通過憲法實施體制這一溝通平臺，享有生活習(xí)慣和心理取向，這種習(xí)慣和取向突出表現(xiàn)為一種自主和自治。事實上憲法的實施體制對于中國而言不僅僅在于擁有一部好的憲法，并予以良好的實施，最重要之處在于對憲法思維的廣泛認(rèn)同、接受和運(yùn)用。以大學(xué)自治機(jī)制體制較為完善的美國為例，美國擁有良好的大學(xué)自治體制，美國的大學(xué)為社會提供了源源不斷的人力資源。美國大學(xué)的成功，源于美國的自治傳統(tǒng)，表現(xiàn)在縝密的制度設(shè)計上，體現(xiàn)在每一個公民的憲法思維之上。十八屆四中全會后，憲法在我國的地位和作用受到了政府和社會的關(guān)注。在憲法思維的影響下，大學(xué)自治的意識將得到更大程度的傳播。在學(xué)理意義上，憲法是指能夠在現(xiàn)實功能和超世信仰雙方都發(fā)揮“法上之法”效用的普適生活規(guī)則，應(yīng)該被大眾和精英共同遵守。憲法思維的形成離不開憲法實施體制的支撐，沒有制度的現(xiàn)代化就不會有思維的現(xiàn)代化。因而盡早確立起憲法實施的具體制度和措施，對于公民憲法意識的培養(yǎng)有巨大的促進(jìn)作用，也在大學(xué)治理制度層面上起到積極的引導(dǎo)和示范作用。

（二）憲法思維對大學(xué)自治的關(guān)鍵意義

憲法思維的前提是法治而非人治。當(dāng)前，我國大多數(shù)公立大學(xué)依然帶有濃重的行政干預(yù)色彩，大學(xué)本是一個最自由、最平等、最自治的小環(huán)境，由于行政的過度干預(yù)，“依法治?！痹诟咝H僅停留在會議記錄中。憲法思維沒有了推廣及應(yīng)用的土壤，大學(xué)章程的制定也就遲遲決而不動。事實上，政府作為大學(xué)的舉辦者對高校治理本身是有責(zé)的，而政府的責(zé)任在于為實現(xiàn)高校治理提供良好的外部法治環(huán)境，作為一方主體參與到大學(xué)章程的制定以及大學(xué)章程執(zhí)行的監(jiān)督中。憲法思維是對章程的堅守。用憲法思維來看待大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)問題就如同憲法實施體制建設(shè)一樣，任重而道遠(yuǎn)。

作者：王玥單位：中國人民公安大學(xué)法學(xué)院