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摘要：當前電子政務正如火如荼地在中國展開，已成為政府改革的一種趨勢，雖然電子政務建設在近幾年取得了驕人的成績，但就目前的情況來看仍存在很多問題，其中由于條塊分割導致的信息孤島、信息煙囪問題尤為突出，國家行政學院公共管理教研部教授汪玉凱在談到2006年我國電子政務建設呈現(xiàn)的十大趨勢時，將信息資源整合明確地列入第六大趨勢中。通過探討條塊分割問題產(chǎn)生的原因提出相應的解決問題的辦法。

關鍵詞：條塊分割兩網(wǎng)一站四庫十二金信息孤島信息煙囪資源整合

1引言

電子政務是指政府在國民經(jīng)濟和社會信息化的背景下，以提高政府辦公效率，改善決策和投資環(huán)境為目標，將政府的信息、管理、服務、溝通功能向互聯(lián)網(wǎng)上遷移，同時也實現(xiàn)政府組織結構和工作流程的重組優(yōu)化，超越時間、空間和部門分隔的制約，向全社會提供高效優(yōu)質、規(guī)范透明和全方位的管理與服務。

縱觀我國電子政務的發(fā)展歷史，可以分為四個階段：一是20世紀80年代末的辦公室自動化建設；二是1993年開始的“三金工程”；三是1999年國家經(jīng)貿(mào)委和中國電信等單位聯(lián)合發(fā)起的政府上網(wǎng)工程；四是以2002年8月中共中央、國務院的《關于我國電子政務建設指導意見》（中辦發(fā)[2002]17號，以下簡稱17號文件）為標志的我國正式的真正意義上的電子政務戰(zhàn)略的提出。

自第17號文件印發(fā)以來，電子政務建設的框架和范疇基本確定，各級政府正圍繞“兩網(wǎng)一站四庫十二金”的發(fā)展重點有序展開，各種局部性應用、階段性成果如雨后春筍般地涌現(xiàn)，政府部門的IT基礎設施已經(jīng)初具規(guī)模，中國信息化的進程已從“信息資源建設”階段進入了“信息資源管理”階段。

政府的信息化架構有別于企業(yè)的樹型架構，它既有橫向按行政劃分的各級政府部門，即所謂的“塊”電子政務；又有縱向按行業(yè)劃分的不同的各職能部門，即所謂的“條”?！皸l”電子政務主要包括“十二金”工程等行業(yè)主管部門的信息化建設，“塊”則包括了各級地方政府自身的信息化建設?！皸l”電子政務和“塊”電子政務相互交叉構成了政府行業(yè)信息化的基本框架，“條”電子政務在地方政府層面必然受到“塊”電子政務的影響，而“塊”電子政務在行業(yè)管理部門又較大程度地受到“條”電子政務的影響。長期以來的政府工作機制形成了部門權力化的意識，部門各自為政，軟件技術標準不一，基礎數(shù)據(jù)重復采集，數(shù)據(jù)不一致，也不能共享?！皸l條分割”使得老百姓辦理跨地區(qū)和跨部門事情時，出現(xiàn)辦事難、辦事煩的問題。因此，整合電子政務信息資源，保證這些政務信息完整性、準確性、實時性、分類組織的科學性和可訪問性不僅是實現(xiàn)電子政務信息資源共享的核心問題，而且也是現(xiàn)階段電子政務的首要任務。

國家行政學院公共管理教研部教授汪玉凱在談到2006年我國電子政務建設呈現(xiàn)的十大趨勢時，將信息資源整合明確地列入第六大趨勢中，他指出：“條條”信息化與地區(qū)信息化將實現(xiàn)互動、良性發(fā)展。在2004、2005年之前，電子政務建設主要集中在“條”的建設上，但這兩年，尤其是2005年起，“塊”電子政務大有后來居上之勢。如何協(xié)調“條”“塊”之間的建設矛盾，如何解決由于部門利益引起的信息資源開發(fā)利用的難題被提上了議程。

2“條塊分割”的主要原因

（1）造成“信息孤島”、“信息煙囪”現(xiàn)象的原因之一是來自第17號文件的內、外網(wǎng)的概念與地方政府自己的內、外網(wǎng)概念容易發(fā)生混淆，結果造成很多地方保密過度。

（2）強調部門利益，存在條塊分割現(xiàn)象。長期以來，由于體制的原因和部門既得利益的驅使，造成信息資源的部門控制、條塊分割，缺乏有效共享，不同部門的多頭管理也形成了信息資源的重復建設、重復投資和信息不暢。

（3）急功近利，好大喜功。建設政府信息資源庫需要做大量基礎性的工作，需要長期的規(guī)劃和強有力的組織協(xié)調，重在長期的有效積累和維護管理，要科學地整合各個系統(tǒng)，實現(xiàn)條塊結合，依照存量共享，增量共建的原則，形成有效的數(shù)據(jù)報送和查詢功能。

（4）組織結構和人才綜合素質不適應。許多單位注重信息技術部門的設置，而沒有信息加工、分析、利用的機構設置。掌握信息技術的人員往往不掌握信息資源，反之亦然。

同時，還有必要了解電子政務信息資源的整合所涉及幾個層面：①信息資源層。該層包括政務系統(tǒng)外部信息資源和內部信息資源，其中外部信息資源主要分布于以因特網(wǎng)為背景的眾多互相聯(lián)接的網(wǎng)站。包含著海量的信息。其信息具有來源廣，涉及面寬，反映最新發(fā)展的信息多，增長速度快的特點。但同時存在信息分散，表層信息占絕大多數(shù)，重復率高、質量參差不齊等缺點。另一部分是分布于內網(wǎng)/專網(wǎng)及內部文件服務器上的內部信息資源，主要是關于政府部門內部事務處理所產(chǎn)生的信息，主題范圍集中，但由于機構設置、公文運行機制等原因，信息重復的現(xiàn)象也比較嚴重，同樣也存在大量表層信息；②信息整合處理層。該層為電子政務信息資源整合模型中的核心層，起著連接內部資源和外部用戶的紐帶作用。通過信息收集、信息整合及信息分類等步驟將原始狀態(tài)的內外部信息進行全面收集，去粗取精，去偽存真;在對信息進行序化和潔化的基礎上，通過自動分類及知識挖掘等信息技術尋求信息的內在聯(lián)系，達到信息整合的目的，實現(xiàn)信息的增值；③用戶使用層。用戶使用層是用戶與政務信息資源系統(tǒng)直接聯(lián)系的界面。由于政務信息具有安全保密性的特點，用戶使用政務信息必須經(jīng)過嚴格的權限驗證程序，在信息整合處理層和用戶使用層之間利用權限控制系統(tǒng)將兩層隔開。根據(jù)用戶的不同權限，區(qū)分為使用政務信息的不同類型用戶，分別將其連接到外部政務信息門戶和內網(wǎng)專網(wǎng)/內網(wǎng)信息門戶，從而屏蔽了用戶與具體業(yè)務網(wǎng)站的復雜鏈接。

3電子政務資源整合的對策

當前，針對信息孤島問題，首要的工作是應提高對電子政務的認識，制定我國電子政務發(fā)展的整體規(guī)劃和統(tǒng)一的技術標準，以此來指導和規(guī)范國內電子政務的建設；其次，采用先進的信息技術和網(wǎng)絡技術，整合已有的信息資源和系統(tǒng)并嚴格按照規(guī)劃和標準進行新的電子政務系統(tǒng)建設。

（1）樹立以用戶為中心，以需求為導向的理念。根據(jù)政務內網(wǎng)、外網(wǎng)的不同特點，研究“條塊分割”產(chǎn)生的信息煙囪、信息孤島等問題，在建立人口庫、法人庫、自然資源和空間地理庫、宏觀經(jīng)濟庫這四個基礎數(shù)據(jù)庫基礎上引入CRM（客戶關系管理）的理念，深入了解用戶需求，把企業(yè)和公眾真正作為客戶，有針對性地開展各項系統(tǒng)建設和應用開發(fā)工作，對其進行管理和服務。

（2）搭建政府信息服務系統(tǒng)框架。對內服務于政府公務員，對外服務于社會公眾與團體。根據(jù)服務對象的不同設置不同的信息服務窗口。對內則把內部網(wǎng)站變成一個統(tǒng)一的界面和窗口，實現(xiàn)公文制作電腦化，公文流轉網(wǎng)絡化，為政府公務員的日常行政工作提供所需要的信息服務。對外通過整合政務信息系統(tǒng)，強化政府公共網(wǎng)站的服務功能，實現(xiàn)“一站式”在線服務。

（3）建立各級政府信息管理機構。電子政務的建設是一個一把手工程，首先領導必須從戰(zhàn)略層面支持這一工程的實施，要設立一個專人負責的信息管理機構來負責各級政府部門信息資源開發(fā)的規(guī)劃、制造、、服務等項工作，擁有信息收發(fā)整理和技術支持職能，也擁有信息管理和技術管理職能。要由開發(fā)信息主管來負責信息處理管理創(chuàng)新，主要管理內部的信息流內外信息流的交換，確保信息在需要時能及時獲得，信息在內部能實時共享，不斷推動信息的增殖。

（4）明確定義內外網(wǎng)概念，構建數(shù)據(jù)交換中心。按照國家電子政務建設的三網(wǎng)規(guī)劃，數(shù)據(jù)交換中心需要全面解決好內網(wǎng)、外網(wǎng)和公網(wǎng)的數(shù)據(jù)交換。一是內網(wǎng)數(shù)據(jù)交換需求。內網(wǎng)數(shù)據(jù)交換實現(xiàn)中央和副省級以上各部門間信息的上傳和下發(fā)。由于內網(wǎng)所覆蓋的地域較廣，各地通信狀況不同，因此，數(shù)據(jù)交換中心必須提供極大的靈活性，支持廣泛的通信方式和協(xié)議。同時，由于各部門的建設情況不一致，采用的操作系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫不盡相同，數(shù)據(jù)交換中心應能支持異構系統(tǒng)，保護用戶已有的資源和軟硬件投資。此外，數(shù)據(jù)交換中心主要用于基層業(yè)務信息采集，傳輸數(shù)據(jù)量較大，交換中心應提供各種技術手段減少冗余數(shù)據(jù)的傳輸，以減輕網(wǎng)絡負載，保障數(shù)據(jù)傳輸?shù)母咝?。二是外網(wǎng)數(shù)據(jù)交換需求。外網(wǎng)數(shù)據(jù)交換實現(xiàn)政府部門間的數(shù)據(jù)共享，在外網(wǎng)數(shù)據(jù)交換部分，應著重考慮數(shù)據(jù)傳輸?shù)陌踩?，防止非法用戶截獲或竊取信息。同時交換中心應具有很高的擴展性和開放性，便于今后其他業(yè)務系統(tǒng)方便的接入。三是公網(wǎng)數(shù)據(jù)交換需求。公網(wǎng)數(shù)據(jù)交換實現(xiàn)政府部門和公眾之間的信息的雙向交流。在大多數(shù)政府機關，其業(yè)務信息并不能對公眾全部開放，因此信息系統(tǒng)與業(yè)務系統(tǒng)的數(shù)據(jù)必須分開存儲，過濾后的業(yè)務信息應能實時或定時發(fā)送到公網(wǎng)，為信息提供基礎數(shù)據(jù)。

（5）繼續(xù)推進以“三網(wǎng)一庫”，實施電子政務示范工程，同時加強電子政務人力資源的培訓與開發(fā)工作?！叭W(wǎng)一庫”即政府機關內部的辦公業(yè)務網(wǎng)、中央和地方政府及部門的辦公業(yè)務資源網(wǎng)、以互聯(lián)網(wǎng)為依托的政府公眾信息網(wǎng)和政府系統(tǒng)共建共享的電子信息資料庫。同時，要加大電子政務人力資源培訓與開發(fā)的力度，提高政府業(yè)務人員與開發(fā)人員的業(yè)務融合及綜合開發(fā)能力以及對其進行相關的培訓等。

（6）從制度上確保打破信息資源的壟斷性，樹立權威性。樹立“公眾以公開方式收集不到某部門應該公示的信息，該部門就是失職”的新理念。將這一理念轉化為制度，條件成熟時轉化為法令，只有這樣才能使政府信息資源庫建設更加有效和充實。關鍵是集多方社會利益代表（包括人大、政協(xié)代表）的政治智慧，對“應該公示的信息”進行嚴格界定，一旦形成共識就要予以公開披露，接受全社會監(jiān)督。

（7）在統(tǒng)一規(guī)劃下實現(xiàn)跨部門信息流和業(yè)務流的整合。理想的電子政務信息資源管理體系模式是建立統(tǒng)一的電子信息架構，實現(xiàn)最大限度地收集、存儲、管理信息資源內容，并讓不同的信息在統(tǒng)一標準的結構下進行傳遞，使不同的信息系統(tǒng)有機結合，實現(xiàn)信息系統(tǒng)化、網(wǎng)絡化存儲及最充分的共享與管理。

信息整合及其重要性已被越來越多的人們所認識和引用，信息系統(tǒng)中整合的含義源于早期集成的概念，而其現(xiàn)在的應用范圍已遠遠超越了集成這一概念，具有更廣泛、更深刻的含義，它是依據(jù)信息化發(fā)展趨勢，在一定組織的領導下，實現(xiàn)對信息資源進行共享化、協(xié)調化，進而拓展信息資源應用領域和挖掘信息價值的管理過程。

信息資源整合對行政體制、管理機制、人員素質、技術水平等方面有著較高的要求，不可能一蹴而就、一帆風順，還有許多理論和實踐方面的問題需要探索，還會面臨許多困難需要克服。建設信息資源數(shù)據(jù)庫，應注意調動各部門的積極性，有效利用現(xiàn)有的資源和標準化成果，從政務信息化的全局出發(fā)，努力清除傳統(tǒng)政府運作機制的束縛和少數(shù)官員的守舊觀念，打破條塊分割和部門隔閡，整合政務信息資源，嚴格按照統(tǒng)一的技術標準和業(yè)務規(guī)范構建各個數(shù)據(jù)庫，并注意搞好各數(shù)據(jù)庫之間的協(xié)同管理，防止產(chǎn)生新的“信息孤島”。超級秘書網(wǎng)：

參考文獻

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