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一、所謂融資平臺,是指政府為城市基礎(chǔ)

設(shè)施融資所組建的城市建設(shè)投資公司、城建開發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營公司等各種不同類型公司的總稱。常規(guī)的做法是,政府搭建平臺公司,以各種形式注入資產(chǎn)(或以部分政府性收入作為公司收入來源,形成銀行貸款所必需的資金流),然后通過資產(chǎn)抵押和政府信用擔(dān)保的形式獲取銀行貸款,實質(zhì)上是利用公共資產(chǎn)和政府信用來獲取銀行貸款。通過融資平臺融入的資金重點投入市政建設(shè)、公用事業(yè)等基礎(chǔ)設(shè)施項目中①。需要特別指出的是,由于我國缺乏多樣和有效的直接融資方式,導(dǎo)致目前政府融資平臺債務(wù)主要集中在銀行貸款上,債務(wù)集中度較高。

2008年金融危機(jī)爆發(fā)后,擴(kuò)張性經(jīng)濟(jì)調(diào)控措施成為主流,具體來說就是擴(kuò)大政府支出。中國政府也出臺了一系列刺激經(jīng)濟(jì)的政策措施,其中最引人注目的是4萬億投資,從構(gòu)成上看,其中只有1.18萬億是中央政府投資,其他則來自社會資本和銀行信貸?，F(xiàn)行財政體制下的地方財政基本上是吃飯財政,日益高漲的民計民生需求已經(jīng)讓地方政府疲于應(yīng)對,更無力提供配套財政資金,將近3萬億的資金投入缺口只能由銀行信貸來承擔(dān)。2009年初中國人民銀行與中國銀監(jiān)會聯(lián)合《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》,提出“支持有條件的地方政府組建融資平臺,發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具,拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”。可見,由于市場發(fā)育不足,在地方配套融資有限的政策選擇中,組建融資平臺應(yīng)是地方政府所能采取的最好方式。

從實際運(yùn)行效果看,融資平臺既從形式上滿足了合規(guī)市場主體的要求,也及時有效地充當(dāng)了擴(kuò)張性資本向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)移的橋梁。通過分析融資平臺刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的政策力度,我們發(fā)現(xiàn),正是這些融資平臺實際擔(dān)當(dāng)了刺激經(jīng)濟(jì)迅速恢復(fù)的主要力量。因為,在刺激經(jīng)濟(jì)政策的一攬子方案中,民營和個人只是非常小的部分。在出口、投資、消費(fèi)“三駕馬車”拉動經(jīng)濟(jì)的格局中,由于出口受挫,諸如“家電下鄉(xiāng)”等擴(kuò)大消費(fèi)、啟動內(nèi)需政策對于國民經(jīng)濟(jì)在短期內(nèi)復(fù)蘇只發(fā)揮了有限的作用,政府的注意力不能不聚焦在投資上?？梢哉f,地方政府組建的融資平臺發(fā)揮了重要的作用。

融資平臺的最大特點,是在特定時期內(nèi)強(qiáng)化了政府的政策導(dǎo)向性。新公共管理(NewPublicMan-agement,NPM)理論①認(rèn)為,政策是政府機(jī)構(gòu)的“產(chǎn)品”和影響社會關(guān)系的工具,政策的傳導(dǎo)機(jī)制具有多樣性。政府性融資平臺設(shè)立的初衷是代替政府實現(xiàn)市場機(jī)制無法完成、但卻為社會發(fā)展所必需的功能,最為典型的是基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)領(lǐng)域,由于存在較強(qiáng)的外部性,逐利的社會資本難以進(jìn)入,按照傳統(tǒng)邏輯,在市場失靈的條件下,政府天然地要擔(dān)當(dāng)起責(zé)任,于是,這些融資平臺也就自然地發(fā)揮了極強(qiáng)的政策導(dǎo)向作用。可以說,融資平臺的任務(wù)目標(biāo)充分體現(xiàn)了政府在特定時期的政策導(dǎo)向精神。

從融資平臺的產(chǎn)生和發(fā)展來看,這些機(jī)構(gòu)實際承載著政府公共管理職能從計劃經(jīng)濟(jì)模式向市場經(jīng)濟(jì)模式的轉(zhuǎn)變,其發(fā)展、成熟、分化的過程也同時引導(dǎo)著政府公共管理制度上的創(chuàng)新。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下,投融資的主體是政府(銀行可以視為政府職能部門之一),由此風(fēng)險也可以表述為政府風(fēng)險。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,投融資的主體主要是市場活動主體,也就是具有獨立風(fēng)險承擔(dān)能力的機(jī)構(gòu),政府參與投融資也要遵守市場規(guī)則。新公共管理理論認(rèn)為,市場經(jīng)濟(jì)體制下的公共部門應(yīng)師法私人部門管理,建立“企業(yè)家型政府”。按照世界銀行專家的觀點,生態(tài)宜居、經(jīng)濟(jì)競爭力、政府善治與融資能力四個要素共同構(gòu)成城市可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)②。四個要素之間相輔相成,互為因果,投融資能力不但是城市經(jīng)濟(jì)競爭力的直接體現(xiàn),還為生態(tài)宜居、政府治理提供了經(jīng)濟(jì)上的保障。

我國地方融資平臺不乏成功的案例,以天津城市基礎(chǔ)設(shè)施投資集團(tuán)(以下簡稱天津城投)為例,天津城投成立于2004年,是市政府授權(quán)的國有獨資公司,主營業(yè)務(wù)有:海河綜合開發(fā)、市區(qū)快速路網(wǎng)、地鐵、城市環(huán)境綠化等四大類基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資、建設(shè)、經(jīng)營開發(fā)與運(yùn)營管理。下屬四個子公司:天津市海河建設(shè)發(fā)展投資有限公司、天津市城市道路管網(wǎng)配套建設(shè)投資有限公司、天津地下鐵道有限責(zé)任公司、天津市環(huán)境建設(shè)投資有限公司。從公共管理角度看,天津城投是部分政府職能延伸的載體。從這種體制設(shè)計運(yùn)行結(jié)果看,幾年來,天津的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)展迅速,市容市貌都得到了很大改觀,應(yīng)該說,效果非常明顯,基本達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)。

尤其是在應(yīng)對金融危機(jī)的過程中發(fā)揮著舉足輕重的作用。目前,融資平臺風(fēng)險之所以成為爭論的焦點,主要是因為其過大的規(guī)模和負(fù)債集中度。相關(guān)資料顯示,在2009年全國新增貸款中,投向融資平臺的貸款達(dá)到了3.8萬億。根據(jù)中國人民銀行天津分行調(diào)查顯示,截至2009年末,天津市主要金融機(jī)構(gòu)對各類政府融資平臺發(fā)放人民幣貸款余額為4325億元(不含票據(jù)融資),同比增長101%,占全市各項貸款余額的39%;2009年,這些政府融資平臺公司全年新增貸款2171億元,占全市新增貸款的62.5%。這些貸款由眾多行政機(jī)關(guān)擔(dān)保,但行政機(jī)關(guān)既無擔(dān)保債務(wù)的資格,也無擔(dān)保債務(wù)的能力。因此,有學(xué)者質(zhì)疑這種貸款風(fēng)險有可能因為地方財政無力償付,進(jìn)而不得不由中央財政埋單,將其最終轉(zhuǎn)嫁給納稅人。

此外,融資平臺負(fù)債結(jié)構(gòu)也是形成風(fēng)險的原因之一。通過地方政府融資平臺進(jìn)行的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),一般周期比較長,屬于中長期貸款。如果從國家開發(fā)銀行等擁有穩(wěn)定長期資金來源的政策性銀行融資,借貸期限相對匹配,風(fēng)險有限。但如果從商業(yè)銀行獲取大量資金,就難免使信貸風(fēng)險在短期內(nèi)聚集。同時,在基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)融資項目篩選上,如果對優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)目標(biāo)實施力度不夠,還有可能造成新的產(chǎn)能過剩,資源浪費(fèi),給長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來隱患。另外,大量的信貸指標(biāo)投向融資平臺意味著對其他領(lǐng)域資金供給不足,這種信貸擠出效應(yīng)會在一定程度上影響到社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)整體的平衡發(fā)展。

上述問題的產(chǎn)生,歸根結(jié)底在于投融資平臺把地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)產(chǎn)生的債務(wù)信貸化(尹中卿,2010)。這種信貸化的主體是地方政府,深層次原因是地方政府背負(fù)著發(fā)展經(jīng)濟(jì)的任務(wù),并且核心指標(biāo)GDP是上級部門考核的主要內(nèi)容。此外,地方政府還背負(fù)著眾多上級部門賦予的社會發(fā)展、民計民生、節(jié)能環(huán)保等責(zé)任(周漢華,2009)。相比這些指標(biāo)和任務(wù),地方政府能夠正常調(diào)動的資源卻非常有限。1994年財政體制改革后,財政收入的中央集權(quán)化呈現(xiàn)出越來越明顯的趨勢,而地方政府可支配財力增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于中央。一方面地方政府的責(zé)任層層加碼,另一方面地方財政收入?yún)s捉襟見肘。由于財政體制不完善,進(jìn)而導(dǎo)致公共管理制度問題。面對金融危機(jī)帶來的有效需求不足,我們通過組建融資平臺來帶動銀行信貸投放,成功實現(xiàn)“保八”目標(biāo)。但危機(jī)過后,我們不得不面對接踵而至的新問題:治理政府性融資平臺的債務(wù)風(fēng)險。政府相關(guān)的公開數(shù)據(jù)顯示,2009年9.5萬億元人民幣新增貸款中,投向融資平臺的貸款占新增貸款總量近40%。換言之,融資平臺的風(fēng)險大量集中在銀行系統(tǒng)。

如何理性地看待融資平臺風(fēng)險需要從多角度綜合分析。首先,風(fēng)險只是一種預(yù)期。有學(xué)者認(rèn)為,風(fēng)險是指在一定條件下和一定時期內(nèi),由于各種結(jié)果發(fā)生的不確定性而導(dǎo)致行為主體遭受損失的大小,以及這種損失發(fā)生可能性的大小,風(fēng)險以損失發(fā)生的大小與損失發(fā)生的概率兩個指標(biāo)進(jìn)行衡量?？茖W(xué)評估融資平臺風(fēng)險可以分為發(fā)生風(fēng)險的概率和發(fā)生風(fēng)險所造成的影響。因此,需要掌握此類負(fù)債的總規(guī)模(占GDP的比重等),并與發(fā)生主權(quán)債務(wù)危機(jī)國家的相應(yīng)數(shù)據(jù)進(jìn)行對比。至于發(fā)生風(fēng)險的概率,需要綜觀中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀情況,雖然目前我國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)存在諸多問題,但整個經(jīng)濟(jì)層面是好的,并且處于向上快速發(fā)展的良好態(tài)勢。而且,龐大的經(jīng)濟(jì)總量也為管理層應(yīng)對風(fēng)險提供了較大的空間,因此爆發(fā)系統(tǒng)性、全局性風(fēng)險的可能性不大。作為一種政策工具,融資平臺的產(chǎn)生也是我國社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的一個標(biāo)志。

二、在這種具有中國特色融資平臺風(fēng)險背后,更多地映射出公共管理機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變的必要性和緊迫性。盡管從經(jīng)濟(jì)理論上分析,融資平臺風(fēng)險完全可以按照市場條件下各個主體的角色、職能和權(quán)限進(jìn)行測度,并按照優(yōu)勝劣汰的機(jī)制運(yùn)行,但在實踐中并非如此。因此,必須結(jié)合我國國情,循序漸進(jìn)、有條不紊地完善財政管理體制,健全地方財政融資機(jī)制,通過合理調(diào)整、規(guī)范運(yùn)作等手段化解風(fēng)險隱患。

1.區(qū)別對待,有序化解。在防范和化解風(fēng)險的工作中,既不能搞“一刀切”,也不能簡單地“急剎車”,重點應(yīng)以規(guī)范和限制為主。2010年上半年,銀監(jiān)會采取了“解包還原、重新立據(jù)”等諸多方式控制信貸規(guī)模,與2009年的基調(diào)完全相反,這種“急剎車”式的做法,使得一些在建工程和項目面臨資金鏈斷裂進(jìn)而“爛尾”的風(fēng)險。政策急轉(zhuǎn)帶來的風(fēng)險已經(jīng)大于政策調(diào)控對象自身的風(fēng)險。從全國范圍看,主要的問題是縣級融資平臺膨脹得太快,且管理不完善,存在著較大風(fēng)險;而在一些經(jīng)濟(jì)和財政增長能力較強(qiáng)、負(fù)債水平相對較低的發(fā)達(dá)地區(qū),適當(dāng)?shù)恼庞弥С植粫?dǎo)致實質(zhì)性風(fēng)險;還有一些地區(qū)已經(jīng)探索出對融資平臺風(fēng)險管控的有效措施,如天津、重慶等。因此,對于管理規(guī)范的融資平臺國家應(yīng)繼續(xù)予以政策支持,對于存在較大債務(wù)風(fēng)險的平臺公司要制定全面的處置方案,避免將風(fēng)險簡單地轉(zhuǎn)嫁給社會。

2.科學(xué)分類,規(guī)范運(yùn)作。按照責(zé)任主體、工作任務(wù)和資金來源等標(biāo)準(zhǔn)對現(xiàn)有的平臺公司進(jìn)行分類,明確界定政府性平臺公司和市場性平臺公司。對于政府性平臺公司要嚴(yán)格監(jiān)管、規(guī)范運(yùn)作,明確公司在完成政府交辦任務(wù)后要及時退出,同時給予公司相應(yīng)的公共資源保障,做到責(zé)權(quán)利相匹配。由于政府性平臺公司具有比上市公司更透明的公共性,是典型的公眾公司,因此,引入外部監(jiān)管機(jī)制能夠有效確保此類公司規(guī)范運(yùn)作。其中重點要把握好:一是公司設(shè)立之初的可行性分析,要引入第三方論證,超過一定規(guī)?？梢栽囆刑嵴埻壢舜髮徸h、政協(xié)評議;二是動態(tài)控制,平臺公司的資金屬于公共資金,使用過程中在一定程度上向社會公開,接受公眾監(jiān)督;三是引入交叉審計。

3.進(jìn)退有序,優(yōu)化轉(zhuǎn)型。對于市場性平臺公司,要從實際情況出發(fā)給予一定的過渡期,政府逐步退出,最終完全由市場運(yùn)作。這也符合新公共管理市場化和民營化的方向。事實上,一些規(guī)模較大的融資平臺公司已經(jīng)在融資方式變化過程中,培育了一批金融專業(yè)人才,積累了豐富的金融從業(yè)經(jīng)驗,這些都為市場性平臺公司的轉(zhuǎn)型提供了良好的條件。

我國在2009年開始經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),由財政部代地方發(fā)行2000億元地方債,2010年延續(xù)了這一做法,這標(biāo)志著我國在地方債務(wù)發(fā)行和管理上的新突破。財政部發(fā)行地方政府債券,有利于降低地方政府融資成本,提高債券發(fā)行效率,提升地方政府債券信用等級,維護(hù)債券市場穩(wěn)定。從規(guī)范地方政府性債務(wù)管理的角度考慮,必須研究建立一套包括規(guī)?？刂?、風(fēng)險預(yù)警、債務(wù)預(yù)算、債務(wù)審批在內(nèi)的基本制度框架,合理評估發(fā)債申請地區(qū)的償債能力,控制償債風(fēng)險,逐步建立管理規(guī)范、運(yùn)行高效、風(fēng)險可控的地方政府性債務(wù)管理制度和運(yùn)行機(jī)制。