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一、公共管理中績效審計應用的發(fā)展過程

最高審計機關國際組織在第12屆會議上，對績效審計做了統(tǒng)一定義，指出績效審計就是對經(jīng)濟型、效益型和效果性的審計;在第14屆會議上，把項目評估納入績效審計范疇。公共部門績效審計是國家審計發(fā)展到一定階段的審計形式，是具有獨立性的審計機關及其人員利用專門的審計方法、依據(jù)一定的審計標準和程序，客觀、系統(tǒng)的對公共部門活動的透明性，提高公共服務質(zhì)量，從而為實施監(jiān)督和采取糾正措施的有關各方?jīng)Q策提供信息支持。

二、國外公共管理中績效審計的發(fā)展歷程

從20世紀40年代到20世紀70－80年代，績效審計出現(xiàn)開始，經(jīng)過傳統(tǒng)財務審計向績效審計為中心的轉變。

1．萌芽階段。從20世紀40年代開始，經(jīng)濟危機席卷資本主義世界，針對市場失靈，公共支出占國民生產(chǎn)總值的比例大幅度上升，加重納稅人的負擔，引起了公眾對公共資源節(jié)約和效益的關注。在這種壓力下，具有獨立地位和專業(yè)資格的審計機關以獨立的第三方的身份向公共資源的所有者和其他關系人提供客觀公正的信息，從而把財務審計推向了績效審計的范圍。美國于1945年通過了《聯(lián)邦公司控制法案》，是最早開展績效審計的國家。

2．發(fā)展階段。20世紀70－80年代，由于績效審計在監(jiān)督政府方面的巨大優(yōu)勢，西方各國的審計部門紛紛把目光和焦點轉向績效審計。這一時期公共部門績效審計轉向法制化和制度化的發(fā)展期，以澳大利亞和英國為代表的西方國家紛紛制定了相關法律，為績效審計提供法律保障。

3．核心階段。從20世紀末開始，各國政府審計機關都把績效審計作為工作的重點，公共部門績效審計已在世界范圍內(nèi)得到廣泛開展，并在許多國家的政府審計工作中占有相當大的比重，成為政府審計工作的主流。

三、國內(nèi)公共管理中績效審計應用的發(fā)展階段

1．審計署成立初期至20世紀80年代末。審計機關提出“從財務審計入手，加以分析，落腳到經(jīng)濟效益”的工作思路，積極開展了績效審計理論研究和試點工作，對改善企業(yè)經(jīng)營管理，提高經(jīng)濟效益，增收節(jié)支起了積極作用。

2．1991年初，全國審計工作會議要求:“各級審計機關都要確定一批大中型企業(yè)進行經(jīng)常審計，既要審計財務收支的真實性、合法性，又要逐步向檢查有關內(nèi)部控制制度和經(jīng)濟效益方面延伸，并作出適當?shù)膶徲嬙u價，推動經(jīng)濟效益的提高?！?/p>

3．《審計署2003至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃》將主要任務定為“積極開展效益審計，促進提高財政資金的管理水平和使用效益”，堅持審計內(nèi)容和審計方式的并重，強調(diào)“實施財政財務收支的真實合法審計與效益并重，逐年加大效益審計分量，爭取到2007年，投入效益審計的力量占整個審計力量的一半左右”。這一舉措對績效審計有著深遠意義。

4．2010年4月，國家審計署審計長劉家義在出席全國“兩會”有關會議時表示，到2012年，我國政府部門所有的項目都將納入績效審計。根據(jù)《審計署2008年至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》，審計署將著力構建績效審計評價及方法體系，2010年建立起財政績效審計評價體系，到2012年基本建立起符合我國發(fā)展實際的績效審計方法體系。

四、公共部門績效審計的程序、方法和重點

1．公共部門績效審計的程序。我國績效審計的程序體現(xiàn)依法審計的要求、審計工作效率的要求、績效審計的建設性特點要求，主要包括審計項目立項、審計準備、審計實施、編寫和提交績效審計報告、跟蹤審計監(jiān)督等五個主要階段。

1．1審計項目立項階段。立項階段是整個績效審計能否揭露資金管理和使用過程中存在的問題，促進提高資金管理水平和使用效益的首要環(huán)節(jié)。它需要把握當前我國審計工作的目標和社會實際情況，根據(jù)重點，經(jīng)過反復討論、醞釀產(chǎn)生。

1．2審計準備階段。在前期立項的基礎上，此階段主要任務為審前調(diào)查、分析審計風險、編制審計實施方案等，審前調(diào)查是實施審計，編制審計實施方案的前提。在提取被審計單位有效信息的基礎上，進行初步評估，提出問題，確定方向。

1．3審計實施階段。實施審計階段是根據(jù)準備階段確定的范圍、重點、方法、程序收集審計證據(jù)、分析評估審計證據(jù)，形成審計結論、并找出需要改進的地方并初步形成審計建議。

1．4編寫和提交績效審計報告階段。編寫和提交績效審計報告主要工作為:整理、評價審計過程中收集的審計證據(jù)、復核審計工作底稿、編寫審計報告。評價審計證據(jù)是對全部審計工作進行復查，確定是否所有與審計計劃有關的重要方面已經(jīng)根據(jù)審計的具體目標進行適當?shù)臏y試，并編制審計工作底稿，形成審計證據(jù)，對審計方案是否適宜做出判斷。

1．5跟蹤審計監(jiān)督階段。在審計項目完成后，經(jīng)過一段時間，對審計建議的執(zhí)行情況進行監(jiān)督的過程，也是保證審計質(zhì)量、評價審計效果的一項重要措施。

2．公共部門績效審計的實現(xiàn)方法?？v觀世界各國公共部門績效審計的發(fā)展歷程都有各自成功方法。我國公共部門績效審計在吸取各國成功經(jīng)驗的基礎上，主要采用了調(diào)查研究法、集中綜合法、統(tǒng)計分析法等。

2．1調(diào)查研究法。根據(jù)績效審計項目的實施方案，審計目標，綜合判斷被調(diào)查者提供信息的能力，也可使用多種信息收集方法，提出較有說服力的研究結果，多視角衡量減少了研究結果的不確定性，增加了作為決策來源的信息的明確性、全面性、可靠性和實用性，調(diào)查研究法一般程序為調(diào)查計劃、選取調(diào)查方式、實施調(diào)查、分析情況、查漏補缺。

2．2集中綜合法。是從可獲得的資料中包括會議記錄、文件資料、會計資料、法律法規(guī)、總結等收集政策研究所需要的信息的方法。審計人員要充分利用所有這些可獲得的資料，對其進行綜合分析，從而得出自己所需要的信息。

2．3統(tǒng)計分析法。是指根據(jù)統(tǒng)計研究的目的，運用各種統(tǒng)計指標和統(tǒng)計分析方法，對經(jīng)過加工整理的統(tǒng)計資料進行分析研究。

3．公共部門績效審計的重點。

3．1審查前期決策程序的合規(guī)性、投資的可行性。具體要了解是否按相關程序進行決策，可行性研究報告內(nèi)容和編制深度是否達到規(guī)范要求，是否做到了前后呼應;建設規(guī)模、發(fā)展速度、投資方向、投資結構是否有利于區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展和綜合平衡。

3．2審查設計方案的適用性、經(jīng)濟性、美觀度和工程質(zhì)量的可靠性。審查設計規(guī)模是否與設計任務書一致，有無夾帶項目、超規(guī)模等問題;設計深度能否滿足技術、經(jīng)濟等方面的需要;建筑物的設計是否符合安全、適用、美觀的原則;通過對項目設計文件與施工實際量和質(zhì)的比較看是否達到預期目標和質(zhì)量標準。

3．3審查項目投資計劃和概算執(zhí)行情況。審查建設項目是否按照批準文件所規(guī)定的內(nèi)容完成，設計變更建設的內(nèi)容是否符合規(guī)定，手續(xù)是否齊全;分析對比建設項目實際投資總額與概算的差異，計算項目實際建設成本的變化率，分析偏差產(chǎn)生的原因;審查建設資金的來源、使用和核算管理情況，分析資金使用是否合理，是否存在資金滯留、擠占、挪用、截留等違規(guī)違紀現(xiàn)象;是否按規(guī)定開展了建設項目造價的跟蹤審計，其效果如何。

3．4審查項目建成后實際運營效果情況。要通過收集整理項目建成后實際運營能力的技術指標與設計的技術指標以及同類項目的平均先進指標為依據(jù)進行對比，分析項目建成后經(jīng)濟效益、社會效果，評價項目建成后對社會的經(jīng)濟、政治、技術和環(huán)境等方面所產(chǎn)生的影響，從而提出改進完善的建議?？冃徲嫷穆淠_點之一就是對建設項目的經(jīng)濟效益和社會效益做出客觀評價。

五、公共管理中實施績效審計的意義

1．有效監(jiān)督財政資金的需要。隨著公共財政框架的日益完善，政府可以利用的資源越來越少，而政府所承擔的社會和經(jīng)濟義務卻日趨擴大，這也是績效審計在全國范圍內(nèi)興起和發(fā)展一個重要原因。

2．深化財政體制改革的需要。注重在社會管理和公共服務實施績效審計，把財力物力等公共資源更多地向社會管理和公共服務傾斜，努力增加公共產(chǎn)品的數(shù)量，著力提高行政效率、降低行政成本;按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)又適度分離的原則，初步形成了文化、教育、科技、衛(wèi)生、社會保障、農(nóng)村公共服務等全方位公共服務體系，進一步完善行政運行機制。

3．有效利用有限資源的需要。公共管理中績效審計，促進資源的合理、有效配置和有效利用，提高資金使用效益，是國際上現(xiàn)代審計行之有效的通常做法。是否按規(guī)定預算用途合理使用，是否以最低的費用取得一定質(zhì)量的資源，達到預期目標;預算編制是否可靠，設備物資是否有效使用，人員配置是否合理;業(yè)務流程設計是否合理;是否存在浪費和資源閑置的現(xiàn)象等。

4．建立廉潔高效政府的需要?？冃徲嬙诠补芾碇袑嵤┑拈_展，是從政府開支的成本—效益、成本—效果角度來衡量其物質(zhì)資源、人力資源配置與消耗的合理性、有效性，而這些內(nèi)容直接反映了政府機構設置是否合理，政府公務員是否負責，能力與責任是否匹配，是否存在貪污、浪費問題，從而可以從源頭上發(fā)現(xiàn)和揭露腐敗現(xiàn)象，以促進黨風和政風的好轉，進一步提升黨的執(zhí)政能力。