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一、公共管理及其體系類型

一般來說,公共管理與公共管理學(xué)是有區(qū)別的,前者側(cè)重于實(shí)踐活動領(lǐng)域或指專業(yè),后者則側(cè)重于理論領(lǐng)域或指科學(xué)門類、學(xué)科,為了敘述方便起見,本文對此不作嚴(yán)格區(qū)分。在我國,“公共管理”這一概念廣為人們使用,是近幾年來的事。按照夏書章教授的說法,[1](P17-18)解放前就引進(jìn)了行政管理學(xué)。解放后于1952、1953年全國高校院系調(diào)整,將政治學(xué)等學(xué)科撤銷,行政學(xué)亦隨之停止教學(xué)研究。至1979年底,鄧小平發(fā)出政治學(xué)等學(xué)科要“趕緊補(bǔ)課”的號召后,行政學(xué)、行政管理學(xué)作為政治學(xué)的二級學(xué)科也隨之恢復(fù)、重建、發(fā)展起來。行政學(xué)、公共行政學(xué)、行政管理學(xué)等學(xué)科名稱至今仍有沿用。后來,國務(wù)院學(xué)位委員會修訂學(xué)科專業(yè)目錄,把行政學(xué)、公共行政學(xué)、行政管理學(xué)從政治學(xué)學(xué)科劃轉(zhuǎn)到公共管理學(xué)學(xué)科。當(dāng)我們提出和論及公共管理問題時,不僅關(guān)涉到如何解讀“公共管理”及其體系的構(gòu)成,而且關(guān)涉到行政管理或行政管理學(xué)、行政學(xué)、公共行政學(xué)與政治學(xué)的關(guān)系問題,還關(guān)涉到行政管理與公共管理的關(guān)系問題。至于行政管理或行政管理學(xué)、行政學(xué)、公共行政學(xué)與政治學(xué)的關(guān)系問題,自從學(xué)位委員會將專業(yè)目錄調(diào)整歸宿為公共管理和管理學(xué)門類以后,似乎已成為“合法”的“定論”,因此這個問題已不必在本文討論。我們這里主要研究和討論的是行政管理及其行政與管理的關(guān)系,行政管理與公共管理的關(guān)系以及公共管理體系這三方面的問題。

第一,行政管理及行政與管理的關(guān)系問題。人們一般認(rèn)為,管理是伴隨人類社會產(chǎn)生而出現(xiàn)的一種活動,而行政活動或行政管理活動則同國家和政府的歷史一樣悠久。也就是說,從發(fā)生學(xué)上講,人類原始社會或前國家社會有管理而無行政。但是,這個觀點(diǎn)是可以進(jìn)一步探討的。事實(shí)上,管理和行政都是人類社會活動同一過程的兩個方面,只要有人存在,就要有管理,就有行政。但管理是一個非常寬泛的概念,其最微觀的主體可以是個人即個人自我管理、自我料理;而行政也是一個非常寬泛的概念,一般指行政事務(wù),推行執(zhí)掌政務(wù),行政的最微觀主體至少有兩個人以上,如丁口之家就有行政即家政。從這個意義上說,行政天生具有“公共性”特質(zhì)。正因?yàn)槿绱?行政管理可以視同為“公共管理”?？梢?原始社會或前國家社會是有行政、有政治的,只是同國家社會的行政、政治有著不同的性質(zhì)、內(nèi)容和形式罷了。即使是在國家社會行政、政治存在的歷史時期內(nèi),非國家的行政、政治也還是存在著的。[2](P89、86)問題在于,當(dāng)管理和行政普遍存在于人類社會或管理與行政同人類社會與生俱來時,它們是什么關(guān)系?尤其是國家存在時期的行政與管理的關(guān)系,是等同關(guān)系、并列關(guān)系還是互涵關(guān)系抑或是交叉關(guān)系?一般說來,管理是在特定組織內(nèi)管理者通過計(jì)劃、組織、控制等一系列活動來合理協(xié)調(diào)配置各種資源以達(dá)到組織既定目標(biāo)的活動過程,它可以微觀到具體事務(wù)的處理、料理。

而行政則是一種特殊的管理,其特殊性在于它主要側(cè)重于宏觀性、全局性、戰(zhàn)略性事務(wù)的處理。正如馬克思所說,“行政是國家的組織活動?！盵3](P479)即國家在推行、執(zhí)掌國家政務(wù)及社會公共事務(wù)過程中的活動,主要包括立法活動、司法活動和行政活動,其中立法活動和司法活動也同時具有行政性。此外,在政黨政治的條件下,政黨活動也同樣具有行政性。根據(jù)馬克思主義的觀點(diǎn),國家是從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會相異化的力量,[4](P166)因此國家的行政具有宏觀性和強(qiáng)制性等特點(diǎn)。它涉及何為政、誰之政、誰來行、如何行、行其果以及道德層面的行政即行正、行公正等問題。[5](P13)當(dāng)我們把管理定位在具體政務(wù)、事務(wù)的處理和料理,而把行政定位在重大的全局性戰(zhàn)略性政務(wù)、事務(wù)的執(zhí)掌和推行時,“行政管理”就有了全新的關(guān)系和特定的內(nèi)容。在多年的教學(xué)研究中,我把“行政”與“管理”的關(guān)系界定為:“行政性質(zhì)與行政層級成正比,而管理性質(zhì)則與行政層級成反比”。即在縱向的不同行政層級上,我將行政管理中的“行政”解釋為:行政性質(zhì)與行政層級成正比,行政層級越高越具有行政性質(zhì),而較少具有管理性質(zhì),行政層級越低越具有管理性質(zhì)而較少具有行政性質(zhì)。反之,我將行政管理中的“管理”解釋為:管理性質(zhì)與行政層級成反比,行政層級越高越少具有管理性質(zhì)而較多具有行政性質(zhì),行政層級越低越具有管理性質(zhì)而較少具有行政性質(zhì)。

在橫向的不同行政部門或同一行政部門的不同行政職位上,領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員往往更具有行政性質(zhì),主要從事行政,力求宏觀調(diào)控;而非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員則更具有管理性質(zhì),主要從事管理,力求微觀搞活。需要指出的是,“行政管理”(administrationmanagement)這一理論概念或?qū)W術(shù)術(shù)語頗有中國特點(diǎn),它們既不是簡單的并列,也不是同義的反復(fù)或疊加。其中的“行政”是統(tǒng)領(lǐng)、主導(dǎo)、規(guī)約、修飾或限制管理的,“管理”則是服從于從屬于行政的,而不是相反。古人云,“不謀全局者不足以謀一域”,在這里我們同樣可以說,行政是謀全局的,相比之下管理是謀局部的,正是從這個意義上我們可以說:“不謀行政者不足以謀管理”。還需要指出的是,在我國政府行政管理的實(shí)際過程中,那種經(jīng)常出現(xiàn)的政府行政管理管了許多不該管、管不了、也管不好的事,以及不同行政層級、不同行政部門之間推諉扯皮的現(xiàn)象,大都與在理念上沒有分清和處理好行政與管理的角色定位關(guān)系有關(guān)。

第二,行政管理與公共管理的關(guān)系問題。如果單從字面上看,這兩個概念中的“管理”是共同的,只是管理的前置詞不同,一個是“行政”,一個是“公共”。夏書章先生指出,行政管理學(xué),初譯行政學(xué)或公共行政學(xué),實(shí)際上英文原文即公共管理學(xué);而且,行政天生具有公共性特質(zhì),在英文admimistration前通常有public加以限制、形容和修飾。從這個角度看,行政管理與公共管理在本質(zhì)上是一致的。但是,行政管理與公共管理在一些方面還是存在著一定的差異,這種差異較明顯地表現(xiàn)為以下幾點(diǎn):其一,如前所述,在現(xiàn)有的學(xué)科分類上,行政管理屬于二級學(xué)科,而公共管理則屬于一級學(xué)科,如果把它們等同視之顯然是不合適的,它們的學(xué)科內(nèi)涵和外延及主客體的內(nèi)容是不同的。其二,從“靜態(tài)”維度看,無論是行政管理還是公共管理都有廣義和狹義之分。在夏書章教授看來,行政管理學(xué)又稱行政學(xué),或公共行政學(xué)、公共管理學(xué)、公共行政管理學(xué)。

他認(rèn)為行政管理有狹義和廣義之別,前者指政府部門的行政管理工作,后者則指非政府機(jī)構(gòu)中的具有行政管理性質(zhì)的工作。公共管理也有狹義和廣義之別,前者指政府工作的狹義的公共管理亦即政府管理,后者指不限于政府工作的廣義的公共管理。在管理的權(quán)威性、管理范圍的廣泛性和管理事項(xiàng)的多樣性方面,廣義的公共管理仍不及狹義的公共管理;而在管理的效率和效益方面,廣義的公共管理又常常優(yōu)于狹義的公共管理。[6](P4)其三,從“動態(tài)”維度看,有學(xué)者認(rèn)為,行政管理或公共行政先在于公共管理,把公共管理視為行政管理或公共行政的發(fā)展形態(tài)或未來情景。如張康之教授在其《公共管理導(dǎo)論》一書中就列出“從公共行政學(xué)到公共管理學(xué)”一節(jié)內(nèi)容,專門從動態(tài)角度論述了從公共行政學(xué)經(jīng)過新公共行政學(xué)發(fā)展到公共管理學(xué)的問題。[7](P11-24)他認(rèn)為,公共行政是在近代社會中成長起來的,管理型社會治理模式和未來服務(wù)型社會治理模式中的行政管理都屬于公共行政的范疇,但卻是公共行政發(fā)展的兩個階段,他把迄今為止的公共行政稱之為管理行政,把未來的公共行政稱之為服務(wù)行政。公共管理是由管理行政發(fā)展起來的,在未來的發(fā)展過程中,又會在公共管理中生成服務(wù)行政的形式和內(nèi)容。鑒于公共管理與作為管理行政的公共行政之間的這種歷史淵源關(guān)系,在談?wù)摴补芾頃r,需要從公共行政的歷史演進(jìn)中去發(fā)現(xiàn)公共管理登上人類社會治理歷史舞臺的必然性。再如,高小平研究員在為蘇保忠主編的《公共管理學(xué)》一書所作的序中指出:公共管理學(xué)是在傳統(tǒng)的行政學(xué)、管理學(xué)基礎(chǔ)上發(fā)展起來的,源于行政學(xué)又寬于行政學(xué)。[8](P111)其四,從價(jià)值取向上看,有學(xué)者認(rèn)為行政管理與公共管理之間存在著一些實(shí)質(zhì)性的區(qū)別。中南民族大學(xué)的蘇祖勤、陳祖耀、黃翹云發(fā)表文章,初步探討了中國行政管理學(xué)派的形成、特征、內(nèi)容及發(fā)展趨勢問題,認(rèn)為我國行政管理學(xué)已經(jīng)形成三大學(xué)派,即夏書章學(xué)派———中國特色的行政管理學(xué)派;郭濟(jì)學(xué)派———中國公共行政學(xué)派或公共管理學(xué)派;歐陽雄飛學(xué)派———中國行政管理學(xué)“+”字型學(xué)派。

作者認(rèn)為,郭濟(jì)學(xué)派是近幾年來形成并有較大影響的學(xué)派,在全國掀起了一陣“公共管理”熱潮。此學(xué)派的代表作主要有:郭濟(jì)主編的《中國公共行政學(xué)》,劉熙瑞主編的《中國公共管理》,汪玉凱主編的《公共管理》,張夢中主編的《中國公共管理評論》等。郭濟(jì)學(xué)派認(rèn)為“行政”、“行政管理”概念有一系列缺失,而“公共行政”、“公共管理”一詞內(nèi)容要豐富得多,尤其比公共行政、行政管理更突出了多元主體性,主張用“公共管理”取代“行政管理”,主張照搬西方國家的公共行政學(xué)、公共管理理論。作者對郭濟(jì)學(xué)派的觀點(diǎn)和主張進(jìn)行了批評,尖銳地指出,所謂“公共管理”,有“無政府”或“無政府主義”之嫌,并且認(rèn)為世界上從來就沒有什么“公共管理”,古今中外,凡管理都是少數(shù)人對多數(shù)人的管理,或少數(shù)人對多數(shù)人的管制。后來,盧岳華、蘇祖安對該文又作了評析,更強(qiáng)化了相關(guān)的意識。[9]這種評判是具有其深刻性和警覺性的。其實(shí),從學(xué)理上看,行政管理與公共管理沒有哪個“過時”,哪個“入時”,而只是論及的側(cè)重點(diǎn)有所不同。公共行政與公共管理的共同點(diǎn)在于突出了行政或管理的“公共”性,不同點(diǎn)在于是“行政”還是“管理”,正是基于“行政”與“管理”的不同,張康之教授才在2002年至2003年間先后編著出版了《公共行政學(xué)》和《公共管理導(dǎo)論》兩部著作。[10]正因?yàn)椤靶姓迸c“管理”是有區(qū)別的,在指稱“政府行政”或“政府管理”問題上,“公共”性是其行政或管理的題中應(yīng)有之義,行政、行政管理與公共行政、公共管理并沒有高低貴賤之分,過時與入時之別,不必加“公共”二字。加“公共”二字,一方面,強(qiáng)調(diào)它有別于“私人行政”、“私人管理”;另一方面也提醒政府不必介入私人行政管理領(lǐng)域。那種認(rèn)為提及“行政”、“行政管理”就一定是單一主體,政府獨(dú)家管理,獨(dú)家施政,而提及“公共行政”、“公共管理”,就必然會突出“公共”性,就一定是多元主體、共同管理、共同施政,似乎有些牽強(qiáng),是值得商榷的。

公共管理的理念同行政、行政管理的理念一樣,首先和主要的是在于它的公共性,即公共性管理或管理的公共性,而主要不在于突出多元主體的“共同”管理。如果無前提條件地將“公共管理”主要闡釋為多元主體之間不分主次的平等的“共同管理”,那么可能會在某種程度上導(dǎo)致淡化或削弱政府管理。在我看來,從實(shí)踐層面上,“公共行政管理”既有行政又有管理,可以解讀為行政管理、公共行政、公共管理、公共行政管理,而公共行政管理可視為從行政管理到公共管理之間的“中介”或過渡形態(tài),它具有行政管理和公共管理的二重特質(zhì)或?qū)傩?。相?yīng)地從理論層面上,“公共行政管理”可以解讀為行政學(xué)、行政管理學(xué)、公共行政學(xué)、公共管理學(xué)、公共行政管理學(xué),它體現(xiàn)出從行政學(xué)到公共行政(管理)學(xué)再到公共管理學(xué)的發(fā)展歷程。[11]從理論和實(shí)踐相結(jié)合的層面上反映出我國的公共行政管理同時具有衰亡著的傳統(tǒng)行政(管理)因素和生長著的現(xiàn)代公共管理因素彼此共存并相互作用的態(tài)勢。我國的行政學(xué)、行政管理學(xué)發(fā)展的基本路徑是:(公共)行政、行政管理→公共(行政)管理→公共管理。

第三,公共管理體系問題。目前,我國學(xué)術(shù)界對公共管理的研究基本采取“游擊戰(zhàn)”的方式,即要么集中研究政府管理層面;要么關(guān)注公民參與層面;要么聚焦于非政府公共組織的“第三部門”層面。這三方面的研究在本質(zhì)上都與公共管理密切相關(guān),但又人為地將它們分置起來,各自強(qiáng)調(diào)其相對獨(dú)立的內(nèi)容方面。針對這種情形,陳慶云教授和他課題組的同仁們,采用大兵團(tuán)組合的“陣地戰(zhàn)”,即在公共管理的大框架下,吸收治理論的精髓,進(jìn)行學(xué)理性的理論整合進(jìn)而構(gòu)建公共管理的新體系。他們認(rèn)為,從一般意義上講,公共管理是由政府、非政府公共組織和民眾組成的管理體系,共同管理社會公共事務(wù)的活動。這種活動既不能簡單等同于以政府為中心的政府管理,也不能與社會多元主體合作治理直接劃等號。他們認(rèn)為從政府、非政府公共組織與民眾這三大主體間關(guān)系以及各主體所承擔(dān)的角色、作用看,可以把公共管理分為以政府為本位、民眾和非政府公共組織依附于政府的三種政府管理模式,即政策管理的集權(quán)化模式、民主化模式、社會化模式;以社會為本位,政府、民眾和非政府公共組織平等合作的兩種社會治理模式,即社會治理的自主化模式、多中心模式。

用形象的語言來表達(dá),前三種模式為父子關(guān)系,后兩種模式則是兄弟關(guān)系。這樣不但使公共管理的全貌得以昭然,澄清了政府管理與公共管理的關(guān)系,同時也打通了政府管理、公共管理和社會治理等概念間的隔閡,整合了有關(guān)行政改革、非政府公共組織及公民社會的研究,理清了公共管理實(shí)踐發(fā)展的脈絡(luò)。[12](P15-18)我基本認(rèn)同陳慶云教授等同仁的分析與結(jié)論。但是,就當(dāng)下中國的現(xiàn)實(shí)來說,依然是以政府為本位的公共管理為主體、為主導(dǎo),以社會為本位的公共管理還是屬于應(yīng)然層面的有待于提倡和建構(gòu)的未來情景。在從以政府為本位的公共管理向以社會為本位的公共管理過渡的歷史進(jìn)程中,政府管理為主體、為主導(dǎo)的歷史使命還遠(yuǎn)未完成。如前所述,在行政和管理前面加上“公共”兩字,變成“公共行政”和“公共管理”,顯然是相對于“私人行政”、“私人管理”而言的。一方面,相對于私人行政、私人管理而言,國家行政、政府行政,國家管理、政府管理就是一種公共行政、公共管理,私人行政管理事務(wù)不屬國家、政府行政管理范圍,如果越出它的范圍,就和它所具有的“公共性”相違背,侵“私”、犯“私”,國家或政府就會被送上被告席成為“被告人”。另一方面,社會生活中,若干屬于私人行政、私人管理組織的結(jié)合體,以及非政府公共組織,也有相應(yīng)的公共事務(wù),對這些公共事務(wù)的推行執(zhí)掌及其管理也可稱之為“公共行政”、“公共管理”。借鑒陳慶云教授的公共管理體系,我將公共管理大體上分為三種類型:第一種類型就是作為國家機(jī)構(gòu)的政府的公共行政、公共管理;第二種類型就是作為私人行政、私人管理的組織的結(jié)合體的“公共行政”、“公共管理”;第三種類型就是非國家機(jī)構(gòu)政府公共組織的“公共行政”、“公共管理”。

這三種類型的公共行政、公共管理應(yīng)當(dāng)和諧共處于國家和社會的統(tǒng)一體中,構(gòu)成“總體”或“整體”公共行政、公共管理。但是這三者不可相提并論,更不能相混淆。其中,第一種作為國家機(jī)構(gòu)政府的公共行政、公共管理是關(guān)于整個國家、全社會的公共行政、公共管理,它最具權(quán)威性、廣泛性和多樣性。第二種類型的“公共行政”、“公共管理”實(shí)質(zhì)上是放大了的“私人行政”和“私人管理”,也即是“私”的公共性。第三種類型的“公共行政”、“公共管理”實(shí)質(zhì)上是介于第一種類型和第二種類型之中的“公共行政”、“公共管理”,具有“公私”二重性的公共性,它除了為非政府公共組織的“公共行政”、“公共管理”外,有時也為政府公共行政、公共管理,也為“私人行政”、“私人管理”。當(dāng)然必須指出的是,第一種類型即作為國家機(jī)構(gòu)政府的公共行政、公共管理也仍然具有二重屬性,即體現(xiàn)階級性、政治性的公共行政、公共管理和體現(xiàn)社會性、科學(xué)性的公共行政、公共管理。這是因?yàn)樽鳛閲掖淼恼残姓芾淼墓残灾皇亲跃佑陔A級和社會之上,但不可能是純粹超階級性的公共性。因此,正是從這個意義上說,我國政府公共行政、公共管理同西方國家政府的公共行政、公共管理是不能同日而語、相提并論的,在公共性的內(nèi)容和形式上有質(zhì)的區(qū)別。我國目前和今后一個相當(dāng)長的歷史時期內(nèi),甚至可以說在整個社會主義初級階段,首先和主要的還是第一種類型即政府公共行政、政府公共管理占取主導(dǎo)面。嚴(yán)格說來,當(dāng)今各國公共行政、公共管理發(fā)展趨勢中的多元主體之間畢竟不能等量、等質(zhì)齊觀,公共行政、公共管理絕不是“無政府主義”的“共同行政”、“共同管理”。其中,政府的公共行政、公共管理仍將是公共行政、公共管理中的主導(dǎo)性的角色,發(fā)揮著公共行政、公共管理中其他參與主體不可替代的作用,正是它決定著公共道德的性質(zhì)與水準(zhǔn)。

二、公共道德及其體系

一般說來,道德可分為政治道德、社會道德、職業(yè)道德、家庭道德及個人道德等不同的領(lǐng)域或?qū)哟?。通常人們將社會道德稱為“社會公德”或“社會公共道德”或“公民道德”簡稱“公德”。但是社會公共道德或公民道德、公德,不同于本文所探討的公共道德,因?yàn)楸疚牡墓驳赖率峭补芾硐嗦?lián)系的。有什么樣的公共管理就有什么樣的公共道德,同樣,公共管理的體系、類型也決定著公共道德的體系和類型。其中,政府公共行政、公共管理必然有相應(yīng)的公共道德。政府公共道德是職業(yè)道德或行業(yè)道德的一種特殊類型。其特殊性主要在于政府公共行政、公共管理所履行的職能包括直接體現(xiàn)國家意志的階級統(tǒng)治和社會管理兩方面的內(nèi)容。

這種集既體現(xiàn)出階級統(tǒng)治職能的道德又體現(xiàn)出社會管理職能的道德于一體的“整合道德”,我特指為政府公共行政管理的“公共道德”或道德的公共性。它是一種行政道德、政府道德、官德,它在公共道德體系中起著率先垂范的作用,無論是積極的正面作用還是消極的負(fù)面作用,都是重大的。張康之教授在其《公共管理導(dǎo)論》一書中指出,公共管理是建立在經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)、管理學(xué)基礎(chǔ)和倫理(即道德)基礎(chǔ)之上的。公共管理活動是一種特殊的職業(yè)活動,公共管理的目的是為了公共利益的實(shí)現(xiàn)。在一切社會職業(yè)活動中,公共管理是最直接服務(wù)于公共利益實(shí)現(xiàn)的目的的,所以,公共管理主體的道德素養(yǎng)也是一切職業(yè)活動中最具現(xiàn)實(shí)意義的因素,無論直接對于公共利益的實(shí)現(xiàn),還是對社會生活的示范性影響,都能夠發(fā)揮極其重要的作用。公共管理作為一種新型的社會治理模式是德治與法治的統(tǒng)一。在公共管理活動中,致力于建立德治與法治統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的公共管理運(yùn)行機(jī)制,是制度安排的終極目標(biāo)。在公共管理體系中存在著權(quán)力關(guān)系、法律關(guān)系和倫理關(guān)系,這三重關(guān)系的動態(tài)協(xié)調(diào)是公共管理有序、高效和公共物品充分供給的前提。正是公共管理體系中的倫理關(guān)系,決定了公共管理者必須把對道德責(zé)任和義務(wù)的承擔(dān)作為開展公共管理活動的基礎(chǔ)。[7](P144)他在《公共管理倫理學(xué)》一書中又指出,公共管理關(guān)系和行為規(guī)范有三條途徑:一是科學(xué)的規(guī)范,二是法治的規(guī)范,三是倫理的規(guī)范。

通過揭示公共管理中的倫理關(guān)系,實(shí)現(xiàn)公共管理制度的倫理化,同時喚醒公共管理者的倫理精神,使他們懷著道德信念投入到公共管理活動中來。公共管理的倫理規(guī)范是建立在對公共管理的科學(xué)規(guī)律認(rèn)識基礎(chǔ)上的,公共管理體系是包含著德治、法治和權(quán)治的完整的社會治理體系。對于公共管理而言,倫理規(guī)范與科學(xué)管理和依法管理是互為前提的,在具體的公共管理過程中,三者相互滲透,完整地體現(xiàn)在公共管理的制度和行為體系中,對任何一方面的忽視,都是錯誤的,也必將導(dǎo)致公共管理的畸形化。[13](P3)在該書出版之前他還在《尋找公共行政的倫理視角》一書中考察了西方國家行政管理的發(fā)展過程,認(rèn)為人類已經(jīng)發(fā)明了兩種行政管理模式:近代以前的“統(tǒng)治行政”,近代以來的“管理行政”,現(xiàn)在迎來的是一種全新的“服務(wù)行政”,這種服務(wù)行政要求政府通過自身的道德化去主動實(shí)現(xiàn)社會公共秩序的供給,在政府道德化的過程中構(gòu)建一種新型的體現(xiàn)倫理精神的社會秩序,將公共行政真正置于道德基礎(chǔ)之上,構(gòu)建一個道德化的公共領(lǐng)域,以至于獲得道德化的公共生活。[14](P4-6,152)以上對公共道德作了初步的界定。根據(jù)本文對公共管理概念及其體系的闡釋,如果認(rèn)同陳慶云教授構(gòu)建的公共管理體系,那么,公共道德體系就由政府道德、非政府公共組織道德和公民道德這三部分構(gòu)成。

有必要指出的是,“公共管理”并不等同于“公共管理體系”,我在上文將公共管理大體上分為三種類型,同陳慶云教授的公共管理體系并沒有本質(zhì)的區(qū)別,只是部分內(nèi)容在表達(dá)方式上略有不同。我將公民參與主體的道德這部分內(nèi)容劃歸為第二種管理類型的道德,即作為與私人行政、私人管理結(jié)合體的“公共道德”。因此,從公共管理類型角度看,所謂公共道德體系,主要由兩個方面構(gòu)成:其一,就是相應(yīng)由作為國家機(jī)構(gòu)的政府公共行政管理道德和作為私人行政管理的組織的結(jié)合體的“公共行政管理”道德,以及作為非國家機(jī)構(gòu)政府公共組織的“公共行政管理”道德這三部分有機(jī)構(gòu)成“宏觀的公共道德體系”或“宏觀公共道德生態(tài)”,這說明公共道德的承擔(dān)者因公共行政、公共管理的主體的多元化而多元化,就如同政府不再是公共行政、公共管理的唯一主體一樣,政府也不再是公共道德的唯一載體,通過政府講公共道德,私人、企業(yè)組織講公共道德,非政府公共組織講公共道德,三者互動構(gòu)筑公共道德生態(tài)。

但在這層“公共道德”體系中政府公共道德仍然并且還將繼續(xù)是公共道德的主導(dǎo)性載體或承擔(dān)者,起著率先垂范的作用。其二,就是專指政府公共行政管理所承載的公共道德體系,這個層次的公共道德主要由四個方面的內(nèi)容組成:這就是由公共道德化的政府理念、政府制度、政府體制,公共道德化的政府組織機(jī)構(gòu),公共道德化的政府公共政策、決策,公共道德化的政府公共行政管理人員構(gòu)成“微觀的公共道德體系”或“微觀公共道德生態(tài)”。所謂以德治國、以德行政,主要是指以德治人,尤其是指以政府公共道德治政府公共行政人員。只有有效依法治官吏,才能更有效地依法管吏治。[15](P17-18)但是,相對于公共管理人員(包括領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員)的公共道德來說,公共道德化了的政府理念、制度、體制、組織機(jī)構(gòu)、政策、決策更帶有根本性。只有通過全面道德化的政府理念建設(shè)、制度建設(shè)、體制建設(shè)、組織機(jī)構(gòu)建設(shè)和政策、決策建設(shè),才能使政府公共管理人員真正置于現(xiàn)實(shí)的牢固的公共道德基礎(chǔ)之上,為公民謀福利,為公民謀權(quán)利?？傊?無論是公共管理,還是公共道德,都是具體的和歷史的。我們一切立論的基礎(chǔ)都應(yīng)當(dāng)從我國社會主義初級階段的具體國情出發(fā),既要防范公共行政管理中的“私化”傾向,又要防范公共行政管理倫理道德構(gòu)建中的道德理想主義傾向。一旦公共管理偏離其公共性所規(guī)范的公共利益最大化訴求,人們就很難憑借超驗(yàn)的道德理想走出現(xiàn)實(shí)公共管理所面臨的公共道德困境。