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一、公民資格與公民參與

公民(Citizen)一詞雖然由來已久,但隨著政治體制的演變而有著不同的涵義。從語義上看,Citizen是指一個政治單位中的合法居民,故有的學(xué)者將Citizen譯為“市民”。但自工業(yè)化后,隨著文明社會的發(fā)展,“公民”的意涵產(chǎn)生改變,公民則用以指文明化的人,一個政治人或社會人,它是憑借國家和社會成員的身份而存在的。所以,現(xiàn)在大多數(shù)的學(xué)者將Cit-izen詮釋為“公民”,認為“公民”比“市民”更具有道德性與主體性的意義。如Cooper認為“公民”為某特定社群中的成員,其權(quán)利和義務(wù)受該社群之法律與規(guī)范所限定,并由此衍生出“公民資格”(Citizen-ship)的概念。[1]對于“公民資格”,不同類型的政體有著不同的意涵。古希臘哲學(xué)家亞里士多德在闡述城邦政治中指出,公民資格是城邦統(tǒng)治集團所擁有的特權(quán)地位。而近代民主制民族國家所界定的公民資格,則是在選舉過程中具有參與行使政治權(quán)力的法定資格。

所以,現(xiàn)在我們所說的公民資格已經(jīng)從過去少數(shù)的特權(quán)人士或中產(chǎn)階級,擴大到整個社會整體。這也就意味著公民資格的普遍化,使公民在法律面前人人平等。例如,學(xué)者Turner和Hamilton(1994)在其《公民資格之重要概念》一書中指出,公民資格為“集體的權(quán)利與義務(wù)”,[2]個人即因此可獲得其社會和政治成員的資格。所以他們認為,當關(guān)系到政治與社會等公共利益問題時,一個公民的身份是超越其私人身份的,他必須以普遍性的公民原則為優(yōu)先,摒棄和突破私人的利益和人際關(guān)系,這種理念如果內(nèi)化為一種精神或倫理法則,則就是所謂的“公民意識”。還有學(xué)者將公民資格的組成要素劃分為公民權(quán)利(如言論、結(jié)社、信仰等自由權(quán)以及財產(chǎn)權(quán)、司法正義權(quán)等個人自由所需的權(quán)利);政治權(quán)利(如參政權(quán)、選舉權(quán)等);社會權(quán)利(如福利權(quán)、繼承權(quán)、社會安全權(quán))。這些權(quán)利就可以保障公民在公共生活領(lǐng)域具有正當討論和參與公共事務(wù)的自由。因此,公民資格不僅是一種身份地位,更是一種實踐行動;不僅是一種權(quán)利,更是一種責任。公民資格是公民參與的基礎(chǔ)。如果公民沒有體認到其所具有的公民資格,沒有體認到自己的權(quán)利和責任,沒有體認到公民資格是公民權(quán)與公共責任的相互統(tǒng)一,那么公民參與就會變成一種盲目的、甚至危險的行動,而且還會影響到公共利益的實現(xiàn)。

公民參與(CitizenPartici-pation)源于古希臘雅典的直接民主模式,到十八、十九世紀表現(xiàn)為JoheLocke與JohnS.Mill提倡的民主理論、黑格爾的“公民社會觀”、哈貝馬斯的“公共領(lǐng)域”論點,體現(xiàn)在公共行政領(lǐng)域中則為近代新公共行政學(xué)派所主張的“公民參與”,認為公民參與可使政府公共部門更能反映民眾關(guān)心的問題,解決民眾與政府的沖突,促使公共決策的合法化,并提高政府的行政能力。何謂公民參與?公民參與理論的先驅(qū)安斯坦(SherryR.Arnstein,1969)認為,“公民參與是一種公民權(quán)力的運用,是一種權(quán)力的再分配,使目前在政治、經(jīng)濟等活動中,無法掌握權(quán)力的民眾,其意見在未來能有計劃地被列入考慮?！盵3]Gar-son與Williams(1982)提出,“公民參與是在方案的執(zhí)行和管理方面,政府提供更多施政回饋的渠道以回應(yīng)民意,并使民眾能以更直接的方式參與公共事務(wù),以及接觸服務(wù)民眾的公務(wù)機關(guān)的行動?！盵4]據(jù)此,我們可以這樣說,公民參與就是公民通過一定的參與渠道,參與或影響政府公共政策或公共事務(wù)的行動過程。

二、公民參與的價值與影響

公民參與是現(xiàn)代民主政治的一種具體體現(xiàn),它不僅能促進民主政治的發(fā)展與進步,而且還能預(yù)防和解決某些公共問題的產(chǎn)生。對于公民參與的價值和影響,我們可以從以下幾個方面加以分析。從個人層面:(1)參與能夠保證公民權(quán)的實現(xiàn)。首先,參與具有一種正面教育的功能,通過教育過程使公民了解個人的社會定位,以及權(quán)利與義務(wù)的意義,進而產(chǎn)生參與的動機,以通過實際的行動爭取公民權(quán)。其次,通過實際的參與過程能使個人成為自己的主人,并從參與中得以控制自己的生活與環(huán)境。因為,通過參與可以使公民體認到個人有讓社會、公共官僚體制改變其行為的自主權(quán)利與能力,進而通過參與保證公民權(quán)的實現(xiàn)。(2)參與能夠促進公民意識的覺醒,提升公民的公共責任感。公民最大限度地參與各個層面的管理運作,因而可以受到民主教育的社會化或社會訓(xùn)練的過程,這樣就有助于發(fā)展公民個人在民主生活中所具備的態(tài)度、心理素質(zhì)與實際參與的技巧和知識。

沒有參與,公民就會缺乏參與公共事務(wù)的“主人翁”意識和責任感,就會對政府產(chǎn)生一種疏離感。因此,參與可以使公民個人有機會學(xué)習(xí)或獲得民主政治的知識和態(tài)度,并藉由參與過程“被迫”養(yǎng)成負責任的社會行動,并自覺地履行公民責任。從社會層面:(1)參與有助于社會資源的整合。公民參與實質(zhì)上是一種社會資源的重分配與再創(chuàng)造的過程。當大多數(shù)公民有著普遍參與公共事務(wù)的觀念和能力時,社會將呈現(xiàn)出資源的快速流動。例如,通過政府與民間團體的互助與合作,就可以最大限度地調(diào)動和利用各種社會資源,使社會資源的效用最大化。(2)參與有助于社群意識的形成。在公民參與的過程中,公民不僅對自己的權(quán)利和責任產(chǎn)生自主性認識,而且對社群關(guān)系也會產(chǎn)生認同和尊重,因為參與可以培養(yǎng)和他人的友誼、感情,可以養(yǎng)成對他人的尊重,可以增進社群成員間的共同意識,這便有助于培養(yǎng)公民實踐其社會責任的意識。(3)參與有助于多元文化的形成。在公民參與的過程中,公民可通過開放而公平的參與渠道,表達其對公共利益的認定與要求,理解并尊重他人的政治偏好。參與有助于促進合作,降低社會的激進沖突,促進社會文化的整合,并激發(fā)出多元文化的活力與創(chuàng)造力。

從政治層面:(1)參與有助于民主政治的發(fā)展?，F(xiàn)代民主政治與公共行政的發(fā)展,需要公民行動的支援和配合。成熟的公民參與,可以充實公共行政與公共政策的內(nèi)涵,使權(quán)威性的官僚體制經(jīng)由公民參與而轉(zhuǎn)型成為便民、利民、為民的“民主行政”。因為,公民只有在“非政府權(quán)威性結(jié)構(gòu)”中獲得參與的機會,并知道個人的意見與行動,對決策過程是有影響力的,如此,才會自覺地履行公民責任,并將此基層的參與經(jīng)驗拓展到更大的國家政治范疇中,這樣就可以使社會參與的民主政治成為可能。(2)參與有助于強化政治體系的代表性和回應(yīng)性。從民主政治的角度,通過更多的參與渠道,就可以使不同階層的利益受到考慮和保護,使政府的政策能夠與大多數(shù)公民的需求相契合,使政府的行動和政策能夠真正代表大多數(shù)公民的利益,回應(yīng)公民的需求。(3)參與有助于增強政府的合法性。公民參與增加了政府工作的透明度,增強了公民對政府政策合法性的認同與支持,增強了公民對政府的信心,這樣就有助于建立政治權(quán)力的正當性和政府活動的合法性。例如,公民可藉由言論自由、集會、結(jié)社、游行等公民權(quán)的行使,表達社會各種不同的聲音和需求,追求社會公平和社會正義,避免社會不平和沖突,這些皆有助于增進政府的合法性地位。

從公共管理層面:(1)參與有助于公共事務(wù)的推行。公民參與是現(xiàn)代政府推動公共事務(wù)不可缺少的一個要素,是現(xiàn)代公共管理的一個重要機制和途徑,也是一個社會很重要的一種資產(chǎn)。可以說,未來公共事務(wù)的規(guī)劃及推動在某種程度上有賴于高素質(zhì)的和成熟的公民參與。(2)參與有助于公共服務(wù)效能的最大化。公民參與的價值之一還在于它使公共服務(wù)的傳遞模式多元化,使服務(wù)傳輸?shù)膶嶋H效果最大化。例如,各種民間團體、志愿者、公益團體、社區(qū)組織對公共服務(wù)的參與,就可以增加社會總勞力的產(chǎn)出,擴大公共服務(wù)的輸出渠道,減輕政府人力財力的壓力,避免公共部門體制遲緩和無效率的弊端,擴大和提高公共服務(wù)的效率和效果。(3)參與有助于公民對公共利益和公共責任的重視。公民參與使得公共事務(wù)成為人人參與、人人投入,成為大家的事情,這不僅拉近了個人與社會的關(guān)聯(lián)性,而且也強化了個人對社會的公共責任感。(4)參與有助于公共服務(wù)品質(zhì)的提高。公民通過各種參與渠道,通過輿論、游說、實際的參與等具體行動,不僅可以促成某種社會態(tài)度的變遷,而且還可以提升公共服務(wù)的質(zhì)與量。

三、公民參與的機制與途徑

公民參與是現(xiàn)代公共管理不可或缺的重要一環(huán),是促使公共部門實現(xiàn)其公共責任和良好治理的一個重要手段。良好而有效的公民參與取決于以下幾個相互影響的基本要件:(1)公民的主體性。在一個社會的治理體系中,必須真正確立公民的主體地位,政府的正當性和合法性要有公民的同意。在一個公民不具主體性的政府里,公民參與必然是形式主義的。(2)知情的公民。公民要有參與公共事務(wù)處理的能力。一個參與的公民必須具備公共事務(wù)相關(guān)的知識與資訊,行政機關(guān)應(yīng)保障公民的知情權(quán),使公民具有獲得信息的可能,具備參與的能力。另一方面公民的態(tài)度也十分重要。如果大多數(shù)公民都抱著政府去做應(yīng)該做的事情,而且非要最好的態(tài)度,則一切社會活動和公共管理便可大大加強。在某種程度上,政府的擅權(quán)跋扈,唯有在公民對公共事務(wù)冷淡、在沒有盡到控制責任的情況下發(fā)生。(3)有效的參與系統(tǒng)。政府公共部門應(yīng)主動提供各種直接或間接的多元參與渠道與網(wǎng)絡(luò),以方便公民對政府的所作所為提出建議和意見,并能直接有效地影響政策的制定和執(zhí)行。

如果一個社會缺乏公民直接或間接地參與公共事務(wù)的途徑,那么參與是不可能實現(xiàn)的。政府怎樣才能讓人民有機會更容易地參與公共事務(wù),政府應(yīng)該為公民提供哪些必要的參與渠道,許多學(xué)者在此方面做了一些有價值的探討。M.G.Kweit與R.W.Keit(1981)兩位學(xué)者將公民參與的方式劃分為四種類型:(1)選舉參與。公民通過投票的方式選舉出政府首長或民意代表,或?qū)φ卮鬀Q策進行“公民復(fù)決”(Referendum)的方式,間接地影響政府的決策與執(zhí)行。(2)團體參與。公民通過參加各種民間團體,以集體的方式匯集其意見,以影響政策的制定和執(zhí)行過程。(3)公民與政府的接觸。政府通過民意調(diào)查、聽證會、展覽會、媒體宣傳等形式與民眾溝通,了解民意;公民也可通過成立監(jiān)察官等形式來監(jiān)督政府的行動。(4)公民實際參與政府決策過程。政府通過對一些公共事務(wù)或公共工程的委托或外包,使公民能夠?qū)嶋H參與政策過程。[5]

當然,公民參與的策略與途徑還受特定情境的影響,根據(jù)世界各國的實踐經(jīng)驗,在公共管理的過程中,公民參與的主要機制或途徑大致有:

1、公開聽證(PublicHear-ing)。在涉及公共利益和公民利益的政策、規(guī)劃和決策上,邀請有關(guān)方面的專家、民意代表或一般公民,進行公開的探討和論證,以廣泛聽取社會公眾和利益群體的意見。

2、民意調(diào)查(Polls)。運用訪問、問卷調(diào)查等形式,獲取或了解民眾的意見和建議。民意反映了公民對政府的期待,對政府政策的評價,對政府行為和績效的評估,因此民意調(diào)查是促進和提高政府責任能力的基礎(chǔ)。

3、咨詢委員會(AdvisoryCommittees)。吸收外界人員參加咨詢委員會,可以加強政府與公民的聯(lián)系,改善行政機關(guān)和外界的關(guān)系;可以擴大行政機關(guān)作出合理決定的范圍,提高政府的公信力;可以利用外部專家的知識,使政府決策更加科學(xué)化。

4、公私合作生產(chǎn)(Public/PrivateCoproduction)。這是政府與民間共同合作產(chǎn)出公共服務(wù)的模式,是公民參與政策過程的一種具體的途徑。在公私合作生產(chǎn)的這種模式中,民眾由單純的消費者轉(zhuǎn)而成為服務(wù)的生產(chǎn)者,促使民眾通過合作的機制,而獲得對公共事務(wù)的“控制”與影響,以實現(xiàn)公民的參與權(quán)。公私合作生產(chǎn)的優(yōu)勢在于:使公民有參與公共事務(wù)的機會,并能有效地進行資源的分配與整合。

5、利益團體(InterestGroups)。利益團體是增強公民參與公共行政的另一途徑。任何社會中,都不同程度地存在著各種形式的利益團體。作為非官方組織,利益團體是實現(xiàn)政府與社會、公民互動的橋梁。雖然利益團體并不一定完全代表公共利益,但在一定程度上有能力將成員的愿望轉(zhuǎn)變?yōu)檎涡枰?它可以通過有組織的游說或輿論,促使政府有關(guān)政策或法規(guī)的制定或修正;同時它還可以起到監(jiān)督政府的作用。在西方國家,沒有利益團體的協(xié)助,政府的很多業(yè)務(wù)很難進行。

四、小結(jié)

事實上,成功的公民參與,除了公民個人能夠體認到公民資格的重要性、對公共事務(wù)的敏感性、對社會文化的批判能力之外,還需要整個社會和政府的支持與配合。尤其是對于政府而言,首先要為公民提供和創(chuàng)造更加完善的參與環(huán)境;其次,要加強與民間團體的接觸與合作,通過制度創(chuàng)新,下放權(quán)力,放松管制等為民間組織參與公共事務(wù)創(chuàng)造更多的渠道與機會,如此,才能激發(fā)公民參與的積極性和活力,才能促進政府有效地管理公共事務(wù),才能真正地實現(xiàn)公共管理的“公共性”、“民主性”、“開放性”、“服務(wù)性”和“責任性”。