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一、中國公民參與的基礎和制度保障

《中華人民共和國憲法》第一章明確規(guī)定:“中華人民共和國的一切權力屬于人民?！边@是中國公民參與公共管理的最重要的政治基礎。同時《中華人民共和國憲法》第二章還詳細地規(guī)定了中國公民的基本權利和義務,如:中國公民除依照法律被剝奪政治權利的人,都有選舉權和被選舉權;中國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由,有宗教信仰自由;中國公民的人身自由、人格尊嚴和住宅不受侵犯;中國公民的通信自由和通信秘密受法律保護;中國公民對任何國家機關和國家工作人員,有提出批評和建議的權利,對任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為,有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利,等等。這些及相關的法律規(guī)定,為中國公民積極參與公共管理奠定了法律基礎。中國經(jīng)濟的迅速發(fā)展,極大地改善了人民群眾的生活水平。目前,中國農民人均純收入比1978年增長5倍左右,年均增長10%左右,1998年農民家庭人均純收入達到2160元,城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入增加到5425元,食品支出占總消費支出的比重為48.6%,比1978年下降8.1個百分點,農村居民為56.3%,比1978年下降11.4個百分點。

這為中國公民參與公共管理奠定了重要的經(jīng)濟基礎。中國經(jīng)濟的發(fā)展,推動和促進了中國文化教育事業(yè)的發(fā)展。目前,中國已有91%的人口地區(qū)普及了小學教育;職業(yè)教育和技術教育得到相應的發(fā)展,普通高校和成人高校在校學生已達367萬人。改革開放以來,中國累計培育高等專門人才1350多萬人。中國市場經(jīng)濟的發(fā)展和公民文化水平的提高,極大地增強了公民的主體意識和參與意識,為中國公民參與公共管理奠定了重要的文化基礎。隨著中國市場經(jīng)濟的發(fā)展和體制改革的不斷深入,中國社會轉型也在加速————中國正在由自給、半自給的產品經(jīng)濟社會向社會主義市場經(jīng)濟社會轉型,正在由農業(yè)社會向工業(yè)社會轉型,正在由鄉(xiāng)村社會向城鎮(zhèn)社會轉型,正在從封團、半封團社會向開放社會轉型,正在從同質單一性社會向異質多樣化社會轉型,正在從倫理型社會向法理型社會轉型。中國社會所發(fā)生的重要的結構性變化,為中國公民廣泛參與公共管理奠定了日趨堅實的社會基礎。為了保障公民廣泛參與公共管理,早在新中國成立之初,中國就建立了人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作制度、中國人民政治協(xié)商制度。80年代以來,中國通過改革,使這些制度不斷完善。與此同時,在中國國有企事業(yè)單位,還建立了職工代表大會制度。這些制度的建立和不斷完善,為中國公民參與公共管理,提供了制度保障。

二、中國公民參與的主要形式

在中國,公民參與公共管理,是通過多種途徑和形式實現(xiàn)的。其中,最主要的有以下幾種:

(一)選舉

選舉是中國公民參與公共管理的最重要的形式之一。分為直接選舉和間接選舉兩種。直接選舉包括:市轄區(qū)、不設區(qū)的市、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表機關的代表。直接選舉代表候選人的提名有三種方式:1選民十人以上聯(lián)合推薦;2各政黨、各人民團體聯(lián)合推薦;3政黨、各人民團體單獨推薦。間接選舉包括:地方各級人民代表大會選舉上一級人民代表;縣級以上人民代表大會選舉同級人大常委會組成人員、政府組成人員以及人民法院院長、人民檢察院檢察長等。通過選舉,選民可以直接表達自己的利益和意愿,公共機構也可以通過選舉,比較準確地了解選民的價值偏好,更有效地為公民和社會服務。1999年1月,深圳市龍崗區(qū)大鵬鎮(zhèn)采取“三輪兩票”的方式推選鎮(zhèn)長,使直接選舉與間接選舉有機地結合起來,進一步推動和促進了中國基層民主政治建設。

(二)村民自治

中國村民自治已經(jīng)走過了近20年的歷程。1998年11月4日,《中華人民共和國村民委員會組織法》正式頒布實行,標志著中國村民自治走上了法制化、制度化的軌道。該法明確規(guī)定,村民委員會主任、副主任和委員由村民直接選舉產生,任何組織和個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員。村民委員會在管理上實行村務公開。20年來,中國村民自治無論在形式上,還是在內容上都得到了很大的豐富和發(fā)展。從形式上看,中國村民自治已由開始時的村委會換屆選舉發(fā)展為村民代表會議制度、村務公開制度等相結合的制度體系;從內容上看,它也由最初的民主選舉逐步發(fā)展為包括民主管理、民主決策、民主監(jiān)督在內的全方位的開放體系。實踐證明,中國村民自治,是中國公民參與基層公共管理的一種有效形式,它對中國公共管理的民主化、科學化必將產生深遠的影響。

(三)民主評議政府

民主評議政府,是改革開放以來中國公民參與共公管理的重要創(chuàng)造。主要形式有:

1•評選“十佳公仆”。從1989年起,天津市和平區(qū)自發(fā)開展評選“十佳公仆”活動,至今已連續(xù)進行了十多年。評選公仆堅持由群眾自己組織、自己選舉投票、自己主持大會進行表彰,整個評選活動沒有獎金,也不發(fā)獎品。這項活動一直受到各級領導的關注,對促使公務員更好地為社會公共利益服務,起到了重要的監(jiān)督和推動作用。

2•評選“最滿意的政府部門”。1996年4月1日,深圳市首先發(fā)起了“企業(yè)最滿意的政府部門”評選活動。7萬家在深注冊登記的各類法人企業(yè)和“三來一補”企業(yè),第一次有組織、按標準、公開地對深圳市政府的36個職能部門“評頭論足”。這項活動,對政府轉變職能、改變工作作風、加強廉政建設、為納稅人服務、為經(jīng)濟建設服務起到了重要的監(jiān)督和制約作用。

3•評定“人民不滿意領導班子”。湖北省陽新縣從1998年2月開始評定“人民不滿意領導班子”,1999年已經(jīng)進行了第二次?？h直機關的95個正局級單位都是測評對象?？h委以召開座談會、調查走訪、民主推薦、發(fā)放問卷、投票打分等形式征求5000余名干部群眾的意見,有效問卷回收率達100%。

(四)公共管理決策過程中的公民參與

為使公共管理決策更加符合實際,符合公民利益和愿望,中國從地方到中央,創(chuàng)造了許多公民參與公共管理的新形式。

1政治協(xié)商會議。多年來,人民政協(xié)在政治協(xié)商、民主監(jiān)督、調研咨詢、批評建議等參政議政方面,發(fā)揮了重要作用。1989年,全國政協(xié)制定了《關于政治協(xié)商民主監(jiān)督的暫行規(guī)定》,中共中央頒布了《關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》。在這兩個文件的推動下,人民政協(xié)的政治協(xié)商和民主監(jiān)督走上了規(guī)范化和制度化的軌道。

2•公示制。近年來,許多地方在干部選拔等方面,推行了公示制。所謂公示制,即在干部選拔過程中,將被選拔對象的有關情況公之于眾,在廣泛聽取群眾意見的基礎上,再作決策。這種形式,既便于公民參與和民主監(jiān)督,也有利于克服干部任免上的不正之風。

3•聽證會。許多地方政府在決定與公民切身利益直接相關的公共物品分配時,采取聽證會的形式,邀請各方面群眾代表,直接聽取群眾意見,以便使決策符合實際和公眾的意愿。

4•職工代表大會。中國絕大多數(shù)國有企事業(yè)單位都建立了職工代表大會,對企業(yè)和事業(yè)單位管理中的重大問題,直接聽取職工代表的意見。這是中國國有企事業(yè)實行民主管理的一種重要形式。

5•建立智囊團。為使公共管理科學化,從中央到地方,許多政府都建立了智囊團,吸納各方面專家參與決策,從而既發(fā)揮了專家的作用,又減少了決策的主觀性和隨意性。

(五)公民監(jiān)督公民監(jiān)督是公民參與公共管理的另一重要形式,可分為兩種,即組織性監(jiān)督和非組織性監(jiān)督。組織性監(jiān)督,最典型的是派的監(jiān)督。派作為參政黨,在監(jiān)督執(zhí)政黨和政府工作方面,發(fā)揮了重要作用。這一監(jiān)督大都是高層次的、帶有方向性的監(jiān)督。非組織性的監(jiān)督,即群眾自發(fā)的、個體性的監(jiān)督。為方便群眾監(jiān)督,中國建立了信訪制度和舉報制度?？h級以上政府還設立了信訪局,有關職能部門公布了舉報電話。通過公民監(jiān)督,有效地遏制了公共權力的腐化現(xiàn)象。

三、改進和完善公民參與

目前,中國公民參與公共管理還存在一些不容忽視的問題。其中最突出的是制度化程度不高,在一些地方和單位,公民參與往往流于形式。解決這一問題的根本途徑,就是加強法制化和制度化建設。通過法制,依法明確公民參與公共管理的途徑、機制和基本程序,依法保障公民參與權力。對于防礙公民參與的行為,要依法予以糾正,對于故意阻礙和破壞公民參與并造成惡劣影響的機關或個人,要依法予以懲處。只要公民參與的渠道暢通了,機制健全了,法制完善了,那么,中國公共管理的民主化和科學化就必然會成為現(xiàn)實。