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摘要：網絡廣告發(fā)展勢頭迅猛，并呈現出與多媒體相互融合、共同發(fā)展的趨勢。有效整合網絡廣告資源，節(jié)約網絡廣告運行成本，防治網絡廣告行業(yè)的惡意競爭，打擊違法、虛假網絡廣告，不但關乎網絡廣告從業(yè)者的切身利益，更是擺在網絡廣告監(jiān)管部門面前的重要難題。本文從政府監(jiān)管的角度出發(fā)，從監(jiān)管主體、監(jiān)管對象、監(jiān)管制度、監(jiān)管執(zhí)行這四個方面闡述了網絡廣告監(jiān)管中存在的問題，并針對每項問題進行了深入的探討。提出完善網絡廣告監(jiān)管的對策與建議。

關鍵詞：網絡廣告；廣告監(jiān)管；對策建議

一、問題的提出

隨著數字化進程的加快，我國社會正面臨著深刻變革，知識經濟時代網絡以勢不可擋之勢向我們走來，氣勢如虹，不可阻擋?；ヂ摼W與網絡數字化是我們這個時代的最為顯著的標志。網絡廣告伴隨著網絡傳播的發(fā)展，在這個大變革的時期，如狂風驟雨般席卷而來，改變我們的觀念，打破傳統的規(guī)律，沖破舊式壁壘。網絡廣告將隨著網絡傳播的發(fā)展大顯身手，給企業(yè)帶來無限商機，給消費者帶來諸多方便。網絡廣告作為網絡信息社會的產物，了解和把握網絡廣告的經營環(huán)節(jié)，做好網絡廣告監(jiān)督與管理，這是建設大數據監(jiān)管新體系的重要環(huán)節(jié)。但是，我國的網絡廣告事業(yè)正處于發(fā)展的初期，網絡廣告活動并不規(guī)范，對網絡廣告的監(jiān)管也存在一定的模糊地帶，并不盡如人意。如何在網絡虛擬時代建立完善的監(jiān)管制度和體系，從而引導、規(guī)范、監(jiān)管好網絡廣告從業(yè)活動，都具有非常急切的現實意義。

二、網絡廣告監(jiān)管存在的問題

由于網絡廣告業(yè)在我國屬于新興產業(yè)，出現時間較短，網絡廣告相關法律法規(guī)尚未健全，監(jiān)管機制不盡完善，因此對于網絡廣告的監(jiān)管也存在一定的問題。大體上可以從監(jiān)管主體、監(jiān)管對象、監(jiān)管制度、監(jiān)管執(zhí)行這四個方面進行分析。

（一）監(jiān)管主體方面。一是監(jiān)管部門權責不清。我國的網絡廣告監(jiān)管是一種多部門協作的規(guī)制模式，根據國務院的職能分工，工商行政管理機關是網絡廣告的監(jiān)督管理部門，但在廣告監(jiān)管過程中，特定的行業(yè)主管部門也對網絡廣告的監(jiān)管負有責任，從而形成了網絡廣告監(jiān)管主體權責不清、政出多門的問題。部門權責不清也使在部門利益的沖突中產生執(zhí)法的主觀隨意性，導致重復執(zhí)法或監(jiān)管盲區(qū)，大大降低了監(jiān)管的效率，抬高了規(guī)制成本。二是行業(yè)自律缺乏權威性。網絡廣告行業(yè)協會是行業(yè)自律機構，積極地倡導行業(yè)自律，監(jiān)督和引導網絡廣告的健康發(fā)展。在推行行業(yè)自律相關規(guī)范的過程中，缺乏強有力的權威性，對違反規(guī)范的活動懲罰力度較輕，懲罰方式一般是輿論譴責、批評教育、行業(yè)通報等，達不到懲前毖后的作用，使行業(yè)監(jiān)管流于形式化。三是社會監(jiān)督存在困難。消費者既是網絡廣告違法活動最為直接的受害者，也是基數最為龐大、分布最為廣泛的社會監(jiān)督群體，但是在維權過程中，消費者通常都處于弱勢地位。消費者需要承擔維權的訴訟費、交通費等費用，同時還要承擔強大的精神壓力，而即使最終維權成功，所獲得的賠償往往抵不過維權的成本，導致大多數消費者都會對虛假廣告選擇默默承受或置之不理的態(tài)度。

（二）監(jiān)管對象方面。一是主體身份界限模糊。網絡是一個開放的、互動的、便捷的平臺，每個人只要能夠觸及網絡，就能夠在不同的網絡平臺上具有不同影響力的廣告。每個主體都可以或多或少的承擔其他主體的功能，這就造成了主體身份的界限不明確，模糊了各自的權利與義務。二是類別繁多。在重點監(jiān)管類別的監(jiān)管工作不斷強化的同時，一些較冷門的違法網絡廣告類別則出現暗流涌動的情況。如收藏類、招商投資類、酒類、網絡購物類等虛假違法廣告有所升溫，并出現新的平臺和手段。三是跨域較大。網絡廣告者盡管也會有登記注冊地等信息，但是活動往往具有跨域性。廣告者可以在全國甚至世界的任何一個地方登陸廣告平臺進行信息宣傳，打破了地域的限制，使廣告活動更為不確定性和隨意性。四是活動隱蔽。一些商戶利用微信、QQ、微博等社交媒體介紹商品或服務時，往往包含大量私人交流信息，難以準確認定為經營性廣告還是一般的信息傳播，不便于監(jiān)管部門認定是否違法。

（三）監(jiān)管制度方面。一是市場準入制度。廣告市場準入采取的是嚴格準入的管理辦法，即行政主管機關對市場主體有監(jiān)管權力，可對不合格的市場主體隨時取消其主體資格。而網絡廣告的市場準入制度卻并不健全，最突出的表現為市場準入存在門檻較低的問題。例如，微信的朋友圈營銷幾乎是零門檻準入，通過圖片、文字對商品進行展示，使用交易渠道進行線上線下交易，具有更強的隱蔽性，即使一旦被其他用戶舉報，也能輕而易舉的再次注冊進而網絡廣告。二是信息披露制度。我國網絡廣告存在的大量的信息不對稱問題很大程度上是由于信息披露制度不健全所導致的。在具體網絡廣告監(jiān)管的過程中仍不可避免的存在信息披露制度所暴露出的問題，例如網絡水軍問題就是信息披露制度不健全的重要表現。

（四）監(jiān)管執(zhí)行方面。一是監(jiān)管技術水平落后。網絡廣告業(yè)的發(fā)展速度快，電商銷售、網絡購物等網絡經濟活動持續(xù)繁榮，網絡廣告的監(jiān)管速度仍顯落后。還缺乏一支能夠有效開展網絡廣告監(jiān)管工作的專業(yè)化隊伍，未能形成流暢的組織協調機制。二是監(jiān)管任務繁重。由于網絡經濟的非均衡性，網絡廣告平臺聚合了來自全國各地的大部分網絡廣告活動，營銷范圍輻射全國。按照現行屬地管理原則，需要承擔大量的監(jiān)管任務，工作量巨大，任務繁重。三是違法行為認定難。在網絡廣告監(jiān)管過程中，一些網絡廣告者利用社交平臺的相對隱蔽、不易察覺的特點各種虛假經營信息和廣告圖片，從事網絡不正當競爭和消費欺詐等違法經營行為。一旦被公眾舉報，者能夠迅速銷毀違法證據，使監(jiān)管出現舉證難、違法行為認定難的問題。

三、網絡廣告監(jiān)管的對策與建議

（一）促進網絡廣告監(jiān)管主體的整合。一是明晰政府監(jiān)管部門的權責首先，工商行政管理部門要在網絡廣告監(jiān)管中起到主導作用。網絡廣告作為廣告的一種類型，同樣應有各級工商行政管理部門負責。其他行政部門要積極承擔輔助監(jiān)管的職能。對于網絡廣告的監(jiān)管，所涉及到的各行政部門要各司其職，各負其責，明確其職能分工和監(jiān)管權限大小，避免因部門利益沖突而產生越權行為，積極配合工商行政管理部門，并與其形成監(jiān)管合力，齊抓共管。二是加強網絡廣告行業(yè)自律作用。要增強網絡廣告行業(yè)自律對網絡廣告活動的約束作用，要著眼于網絡活動主體，從意識上增強主體的對網絡廣告活動的自律。在網絡廣告的監(jiān)管中要讓網絡廣告活動主體從思想上樹立自我約束意識，依照規(guī)范、章程行事，不從事違規(guī)廣告活動。要積極發(fā)揮網絡媒體自律性審查作用。統籌合同管理部、投放部、法務部等各個部門，使其通力合作，并從各自專業(yè)的角度審查網絡廣告的合格程度。要加強網絡廣告行業(yè)協會的權威性。在以往網絡廣告行業(yè)自律的基礎上，要獲取工商行政管理部門的支持，增強行業(yè)協會自律的約束力度，擴大行業(yè)自律的影響力度，在網絡廣告行業(yè)內樹立權威性，促使成員自愿服從于行業(yè)協會的監(jiān)管。三是提供暢通的社會監(jiān)督的渠道。網絡廣告的社會規(guī)制主要是依靠社會監(jiān)督，即通過社會組織、社會團體、輿論機關以及公民個人對網絡廣告活動的各個方面進行監(jiān)督和管理。消費者對網絡廣告有全方位監(jiān)督的權利。要保證消費者對網絡廣告監(jiān)督的權利，為消費者提供一個暢通的反饋渠道，對違法的網絡廣告行為能夠有途徑及時進行舉報，對侵害自身權利的虛假網絡廣告能夠進行投訴，并獲得及時的處理。要完善舉證制度。在舉證環(huán)節(jié)中可以考慮簡化舉證程序，節(jié)約舉證成本，盡量考慮到處于弱勢地位的群體的利益。要發(fā)揮新聞輿論社會監(jiān)督的作用。通過新聞報道的方式曝光違法網絡廣告，使違法廣告活動主體受到社會輿論的關注，督促其糾正違法行為。

（二）強化網絡廣告監(jiān)管對象的規(guī)制。一是建立網絡廣告活動主體身份認證體系。要明確網絡廣告活動主體的范圍。對網絡廣告活動主體的界限的確認是明確監(jiān)管對象的基礎。對網絡廣告活動主體的界定不必糾結于網絡廣告的具體分類及表現形式，而是只要是通過互聯網的為了達成商業(yè)目的的信息傳播手段都可以納入監(jiān)管范疇。要制定網絡廣告經營者、者的資質條件，實行核準注冊制度。工商行政管理部門要對網絡廣告主體的經營權進行嚴格的授予和資質的確定，對符合條件的網絡廣告主體授予市場準入資格。至于資質標準則可以根據現有網絡經營網絡廣告的水平實事求是的進行擬定，對有能力承攬網絡廣告的主體無論是國有公司還是私有公司都應予以支持。要建立電子商務“營業(yè)執(zhí)照”認證體系。對通過對網絡經營者發(fā)放數字證書，使其在從事網絡商務活動的同時時刻受到監(jiān)管部門的關注。二是完善網絡廣告活動的立法。切實可行的法規(guī)制度是市場監(jiān)管的有效依據，要把網絡廣告監(jiān)管落到實處，要從相關法律法規(guī)的完善上著手，使網絡廣告不游離于監(jiān)管規(guī)范之外，而是納入到法律充分可控的范圍之內。在網絡廣告立法上，要開拓思路，可以借鑒先進國家的網絡廣告監(jiān)管立法經驗，結合具體情況，取其精華，因地制宜。三是加強網絡廣告活動的道德教育。利用道德的力量對廣告活動秩序約束和自律，制定易于操作的網絡廣告道德行為規(guī)范。把網絡廣告道德規(guī)范變成廣告活動主體的自覺行動，使其成為具有現實操作性的網絡廣告行為細則。加強對網絡廣告道德教育與宣傳。倡導網絡廣告道德自律，強化網絡廣告道德責任意識，將自覺遵守法律法規(guī)成為每一個廣告活動主體的行為準則，使道德自律成為網絡廣告秩序建設的主旋律。

（三）完善網絡廣告監(jiān)管制度。一方面嚴控網絡廣告市場準入制度。網絡廣告市場準入制度是維護網絡廣告市場穩(wěn)定，營造良好的網絡廣告活動環(huán)境的門檻。嚴把網絡廣告市場準入關最重要的是對網絡廣告活動主體的資格進行審查，不僅要審查其提交材料上應然資格，還要確保主體在實際市場活動中實然狀況達標。要建立備案登記查詢平臺。備案登記可查詢的方式能夠有效解決用戶與經營者之間信息不對等的問題。用戶通過查詢平臺可以準確獲知哪些網絡廣告主體具有經營資格，哪些誠信狀況較好，更有利于用戶進行選擇與判斷。還可以對信用狀況較好的企業(yè)進行加精或推薦，樹立網絡廣告行業(yè)的典范，增強網絡廣告主體的品牌意識，從而實現對行為的自我約束。另一方面建立網絡廣告公示制度。將網絡廣告信息充分公開面向公眾，從而解決公眾與網絡廣告活動主體之間的信息不對稱問題。要在法律法規(guī)上規(guī)范植入式廣告的運營模式，在互聯網頁面以彈出等形式的廣告，應該將關閉標志明確標出，并且能夠一鍵關閉，而不是將關閉標志隱藏，讓用戶找不到退出程序，影響用戶正常使用網絡。要加大對網絡水軍的監(jiān)管力度，發(fā)現虛假消息和從事違法網絡行為的利益團體要及時進行懲處，并加大懲罰力度，對在網絡水軍背后操作的個人或團體要追究相應的法律責任。要增強網絡廣告主體的透明度。通過評定網絡廣告活動主體的信用等級，對信息披露不同程度的主體評定不同的信用等級，并與政府優(yōu)惠政策相掛鉤，鼓勵網絡廣告主體完善自我信息，提高信息披露程度，使網絡廣告活動置于政府、行業(yè)、社會的監(jiān)督之下。

（四）落實網絡廣告的監(jiān)管執(zhí)行。一是提高網絡廣告監(jiān)管技術水平。要加大對網絡廣告監(jiān)管技術上的資金投入。對網絡廣告監(jiān)管的技術手段的改進依托于網絡信息監(jiān)管手段的進步，在加大對網絡信息安全與管理的技術投入同時，也要對網絡廣告的技術投入提供資金支持。要增強監(jiān)管執(zhí)行人員的監(jiān)管能力與技術水平。要定期對監(jiān)管人員進行培訓，有針對性的進行技術指導，從而建設一支能夠有效開展網絡廣告監(jiān)管工作的專業(yè)化隊伍。要增強對網絡廣告監(jiān)管的事前預防技術措施，充分發(fā)揮數據監(jiān)測中心的作用。二是合理分配網絡廣告監(jiān)管任務。在總體設計、標準統一的原則指導下，以網絡為手段從各級數據中心獲取數據，形成聯動機制，打破地域之間的界限，避免在監(jiān)管過程中的獨立作業(yè)，致力于在全國形成策略同一，統籌布局的監(jiān)管系統。三是加強對違法行為的懲處能力對違法行為的查處，強化監(jiān)管執(zhí)行的懲處力度，加大對違法網絡廣告的處罰。要增強對違法行為的認定能力。利用數據監(jiān)測中心加強對網絡廣告的監(jiān)測，及時發(fā)現違法行為并進行布控，防治由于證據不足而導致違法行為不能認定的現象發(fā)生。要及時受理公眾對違法網絡廣告行為的投訴和舉報。要在各種渠道方面暢通公眾意見，公開舉報的電話、郵件地址，并在收到投訴的七個工作日內進行受理。公眾是對違法網絡廣告感知最為敏銳的主體，因此對于公眾的投訴要及時受理，發(fā)現違法行為要及時查處，并對舉報公眾予以象征性獎勵，從而調動公眾監(jiān)督的積極性。

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作者：侯飛 單位：國防科技大學信息與管理學院MPA學員