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編者按：本論文主要從垃圾處理產(chǎn)業(yè)中鄰避現(xiàn)象的內(nèi)涵與本質(zhì)；垃圾處理中產(chǎn)生鄰避現(xiàn)象的基本原因等進(jìn)行講述，包括了非正常偏離的原因、正常偏離的原因、垃圾處理和鄰避現(xiàn)象也是共存的、垃圾處理的外部性存在兩個(gè)層次并且在每個(gè)層次上具有完全相反的表現(xiàn)形式、人們對(duì)于歷史上曾經(jīng)出現(xiàn)垃圾危害的恐懼感認(rèn)識(shí)的深入有利于人類更科學(xué)地對(duì)待和處理垃圾等，具體資料請(qǐng)見：

論文關(guān)鍵詞:鄰避現(xiàn)象;外部性;沖突;觀念扭曲;環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制

論文摘要:垃圾處理是城市環(huán)境治理的重要內(nèi)容,垃圾處理產(chǎn)業(yè)中的鄰避現(xiàn)象是垃圾的廣泛產(chǎn)生和集中處理之間、垃圾處理的外部性在不同層次之間、垃圾處理的收益和成本之間的矛盾和劇烈沖突,而破解鄰避現(xiàn)象的基本思路是消除處理地居民和全社會(huì)在邊際收益、邊際成本上的差異。

垃圾處理是城市環(huán)境治理的重要內(nèi)容,我國已經(jīng)明確了垃圾處理的產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化發(fā)展方向。然而,從國內(nèi)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看,隨著人們環(huán)保意識(shí)和生活水平的提高,垃圾處理中的鄰避現(xiàn)象正日益嚴(yán)重,并成為了垃圾處理事業(yè)發(fā)展的絆腳石。因此,開展對(duì)垃圾處理產(chǎn)業(yè)中鄰避現(xiàn)象的系統(tǒng)研究是極其迫切和必要的。本文以國際上典型的案例為分析載體,對(duì)鄰避現(xiàn)象的本質(zhì)和原因進(jìn)行了較為深入的剖析,以期為我國各級(jí)政府尋找破解良策,為推進(jìn)和加快垃圾處理產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程做一些理論上的有益探索。

一、垃圾處理產(chǎn)業(yè)中鄰避現(xiàn)象的內(nèi)涵與本質(zhì)

鄰避現(xiàn)象的英文涵義是“NotInMyBackYard”,簡稱為“NIMBY”,即一般所謂的“不要在我家后院”,指的是當(dāng)國家推行某些對(duì)社會(huì)整體而言是必要的政策時(shí),政策的目標(biāo)地區(qū)卻強(qiáng)烈反對(duì)把當(dāng)?shù)刈鳛檎吣繕?biāo)的草根運(yùn)動(dòng)。鄰避現(xiàn)象展現(xiàn)出特定的大眾自我矛盾的態(tài)度:原則上贊成政府施政的目標(biāo),但該目標(biāo)的預(yù)定地不能與我家“后院”毗鄰。鄰避現(xiàn)象廣泛存在于諸如興建監(jiān)獄、工業(yè)區(qū)、游民收容所、核電廠等許多領(lǐng)域。伴隨著垃圾處理量的日益增加,垃圾處理領(lǐng)域中鄰避現(xiàn)象也日趨嚴(yán)重。為了解決垃圾問題,大家都認(rèn)為政府設(shè)置垃圾焚化爐或掩埋場(chǎng)是合理的,但決不同意把垃圾處理設(shè)施建設(shè)在自家住地的周圍,也就是說,只要?jiǎng)e在我居住的周圍建設(shè)這些設(shè)施,就非常贊同建設(shè)垃圾處理設(shè)施(Fischer,1995)。

同人類與垃圾相伴生一樣,垃圾處理和鄰避現(xiàn)象也是共存的。尤其是近年來,隨著人們對(duì)健康居住環(huán)境要求的提高,鄰避事件的發(fā)生更是日趨頻繁,幾乎成了全球性的難題。上個(gè)世紀(jì)初,美國的一些城市(比如紐約)為了圖省事而將垃圾直接運(yùn)往別的城市或外州進(jìn)行填埋,引起了垃圾接受地居民的強(qiáng)烈反抗,為了積極抵制垃圾運(yùn)進(jìn)“自家后院”,他們有效地組織了“NIMBY”運(yùn)動(dòng)。現(xiàn)如今,在我國的許多大城市也都曾經(jīng)出現(xiàn)過這樣的情況。浙江省環(huán)保局固體廢物管理中心主任張福健認(rèn)為,“固廢填埋場(chǎng)對(duì)于地質(zhì)條件的要求很高,而且要離居民區(qū)一公里以上,老百姓對(duì)此非常的敏感,填埋場(chǎng)還不能遠(yuǎn)離危險(xiǎn)固廢的產(chǎn)生地,所以征地就異常的困難。”這位官員所說的“敏感”實(shí)際上就是鄰避現(xiàn)象的一種表現(xiàn)。

垃圾處理是隨著人口在空間的集聚(城鎮(zhèn)化)、不可分解垃圾的增多、垃圾數(shù)量的巨量增加而逐步凸現(xiàn)的。隨著科學(xué)技術(shù)進(jìn)步,人類合成了眾多諸如塑料之類的不可分解或需要很長時(shí)間才能分解的化合物,加之人口的空間集聚,使得在狹小的空間區(qū)域產(chǎn)生了密集的垃圾。如此就產(chǎn)生了垃圾的成份和數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了大自然的自我凈化能力,從而出現(xiàn)了垃圾集聚、垃圾圍城等非均衡現(xiàn)象。在現(xiàn)有技術(shù)條件下,盡管資源回收的廣度和深度已經(jīng)有了長足的進(jìn)步,但是總體上來看,垃圾還是一種會(huì)給人們帶來痛苦感受的“負(fù)經(jīng)濟(jì)品”。垃圾處理能夠清潔人們的居住環(huán)境、防止病毒、細(xì)菌的滋生和擴(kuò)散,是人類生活所必須的,因而是一項(xiàng)價(jià)值創(chuàng)造活動(dòng),是現(xiàn)代人類社會(huì)所不可或缺的生產(chǎn)活動(dòng)。

但是,在現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、法律條件下,垃圾處理過程是一個(gè)具有重大外部性的生產(chǎn)活動(dòng)。本文認(rèn)為,垃圾處理產(chǎn)業(yè)中的鄰避現(xiàn)象的本質(zhì)正是來源于這種特殊的外部性。在仔細(xì)考察垃圾處理中的外部性后發(fā)現(xiàn),垃圾處理的外部性存在兩個(gè)層次并且在每個(gè)層次上具有完全相反的表現(xiàn)形式。從全社會(huì)范圍看,垃圾處理美化了人們的居住環(huán)境而存在正的外部性,因而得到絕大多數(shù)居民的贊同;從垃圾處理所在地這一狹小的區(qū)域范圍看,因?yàn)槔幚肀旧泶嬖诋a(chǎn)生“二次污染”的巨大風(fēng)險(xiǎn),因而垃圾處理過程存在明顯的負(fù)外部性,因而常常被周圍居民所抵制。

因此,現(xiàn)代社會(huì)的垃圾處理模式使得要在某一地點(diǎn)集中處理所有人產(chǎn)生的垃圾,并存在“二次污染”風(fēng)險(xiǎn),這一模式實(shí)際上是把垃圾對(duì)人類造成的危害集中到了某一狹小區(qū)域的居民身上,造成了他們的成本與收益的巨大分離,是少數(shù)人的利益受損換來了多數(shù)人的環(huán)境收益。當(dāng)成本與收益的脫節(jié)超出了人們的忍受極限時(shí),對(duì)垃圾處理的抵制就不可避免了,反抗將隨之而起,從而產(chǎn)生了鄰避現(xiàn)象。因此,垃圾處理產(chǎn)業(yè)中鄰避現(xiàn)象的本質(zhì)可以簡單地歸納為,垃圾的廣泛產(chǎn)生和集中處理之間、垃圾處理的外部性在不同層次之間、垃圾處理的收益和成本之間的矛盾和劇烈沖突。

二、垃圾處理中產(chǎn)生鄰避現(xiàn)象的基本原因

目前,學(xué)術(shù)界對(duì)于鄰避現(xiàn)象的研究較少,已有的研究基本上是從民主、環(huán)境正義等政治學(xué)、倫理學(xué)的角度來闡述鄰避現(xiàn)象產(chǎn)生的原因。臺(tái)灣的張震東教授在其著作《正義及相關(guān)問題》中認(rèn)為,民主國家在形式上賦予了自由平等權(quán),并奉行“少數(shù)服從多數(shù)”的原則,但在此社會(huì)原則之下卻容易形成“多數(shù)總是對(duì)的”的道德權(quán)威,甚至以多數(shù)為名而濫用權(quán)力來壓制少數(shù),造成所謂的“多數(shù)暴虐”。文森特·奧斯特羅姆(VincentOstrom)等人也認(rèn)為,相信多數(shù)決策原則就必然意味著多數(shù)人能夠做出決策,而這種決策是與少數(shù)人的利益相悖的?？梢?“多數(shù)暴虐”實(shí)際上是通過現(xiàn)代民主制度,實(shí)現(xiàn)由少數(shù)人來承擔(dān)使得多數(shù)人受益的項(xiàng)目的成本和風(fēng)險(xiǎn)。而當(dāng)這部分人認(rèn)為這種成本和風(fēng)險(xiǎn)異常大時(shí),人們所固有的自利傾向?qū)?huì)轉(zhuǎn)化為一種強(qiáng)有力的反抗。垃圾處理產(chǎn)業(yè)中出現(xiàn)的鄰避現(xiàn)象正是被有效組織起來的利益受損的“少數(shù)人”對(duì)這種“多數(shù)暴虐”的抗?fàn)?。臺(tái)灣東吳大學(xué)的陳俊宏認(rèn)為,代議制民主制度是鄰避現(xiàn)象產(chǎn)生的根本原因,并提出了他認(rèn)為能夠與環(huán)境治理等可持續(xù)發(fā)展政策推行相兼容的審議式民主理論。從以上學(xué)者的研究結(jié)論可以歸納出,從政治學(xué)的角度來說,產(chǎn)生鄰避現(xiàn)象的根本原因是在現(xiàn)代代議制民主制度下,由于遵循“少數(shù)服從多數(shù)”的基本決策原則,產(chǎn)生了多數(shù)人獲得的利益卻由少數(shù)人來承擔(dān)成本和風(fēng)險(xiǎn)的不對(duì)稱現(xiàn)象,而當(dāng)這種不對(duì)稱在某種條件下變得不能被少數(shù)人所容忍時(shí),反抗就成為了必然的結(jié)果,鄰避現(xiàn)象的出現(xiàn)也就在所難免了。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看產(chǎn)生鄰避現(xiàn)象的原因也許更加直接和清晰。鄰避現(xiàn)象的本質(zhì)是邊際收益、邊際成本在處理地居民和全社會(huì)之間存在的巨大偏離,又可以把它分為正常偏離和非正常偏離。非正常偏離是由于人們?cè)谡J(rèn)識(shí)和觀念上的扭曲而導(dǎo)致的,對(duì)于垃圾處理所產(chǎn)生的外部性認(rèn)識(shí)偏差,它實(shí)際上是一種虛幻的外部性。正常偏離是指在現(xiàn)代垃圾處理模式下,人們利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整未能到位而形成的成本與收益之間的偏差,是客觀存在的外部性。

(一)非正常偏離的原因

具體到垃圾處理產(chǎn)業(yè),本文認(rèn)為,產(chǎn)生非正常偏離的基本原因來自于以下兩個(gè)方面:

1.人們對(duì)于歷史上曾經(jīng)出現(xiàn)垃圾危害的恐懼感認(rèn)識(shí)的深入有利于人類更科學(xué)地對(duì)待和處理垃圾,但是,認(rèn)識(shí)的深入同樣加深了人們對(duì)于垃圾處理的恐懼感。在前文提及的紐約、新竹等鄰避現(xiàn)象的案例中,都曾經(jīng)出現(xiàn)過由垃圾處理而造成對(duì)環(huán)境和資源的巨大破壞的經(jīng)歷。曾經(jīng)真實(shí)存在的對(duì)于垃圾危害的認(rèn)識(shí),加劇了人們對(duì)于垃圾的恐懼,從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看,不能不說這是垃圾處理產(chǎn)業(yè)中引起鄰避現(xiàn)象的一個(gè)非常重要的原因。

2.垃圾處理的負(fù)面新聞在一定程度上扭曲了人們的判斷。

隨著污染控制技術(shù)的進(jìn)步,垃圾處理過程所產(chǎn)生的二次污染已經(jīng)獲得極大遏制,能夠達(dá)到各種環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。以垃圾焚燒處理為例,自從上個(gè)世紀(jì)90年代,在城市固體廢棄物焚燒爐(MSWI)的飛灰中檢測(cè)出二惡英后,焚燒排放作為二惡英的環(huán)境來源,已經(jīng)越來越受到環(huán)境科學(xué)家的重視。同時(shí),由于其高毒性特征二惡英也成為環(huán)保團(tuán)體反對(duì)垃圾焚燒最有力的證據(jù)。但從近一兩年檢測(cè)機(jī)構(gòu)對(duì)煙氣回收設(shè)施完善、設(shè)計(jì)合理的焚化爐所排放煙灰的檢測(cè)結(jié)果看,二惡英的排放完全能夠達(dá)到環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)2004年9月14日《光明日?qǐng)?bào)》報(bào)道,“我國的垃圾焚燒處理技術(shù)已經(jīng)達(dá)到了國際先進(jìn)水平。經(jīng)他們檢測(cè)的國產(chǎn)立式氣旋熱解氣化垃圾焚燒爐的二惡英排放僅為0.011納克,是國家標(biāo)準(zhǔn)的五十分之一,日本及歐盟標(biāo)準(zhǔn)的十分之一,且燃燒效果遠(yuǎn)優(yōu)于價(jià)格昂貴的進(jìn)口焚燒爐。”

盡管如此,由于新聞媒介對(duì)于日本等國家早期建造的垃圾焚燒工廠排放的二惡英的負(fù)面報(bào)導(dǎo),還是導(dǎo)致了人們對(duì)于垃圾焚燒造成二次污染“談虎色變”,即存在“負(fù)面新聞扭曲了人們對(duì)于垃圾焚燒的觀念”的現(xiàn)象,這就是負(fù)面新聞的副作用之一?！吨ゼ痈缯搲瘓?bào)》前任總編輯杰克·威廉·富勒認(rèn)為,“相對(duì)于好事情而言,災(zāi)難總是更容易成為某個(gè)社區(qū)的談資。麻煩事易喚起一些人的同情心,而易使另外一些人產(chǎn)生宿命感,恐懼和憤怒比仁愛具有更大的沖擊力?！?/p>

(二)正常偏離的原因

正常偏離意味著垃圾處理地的居民實(shí)際獲得的收益少于應(yīng)該得到的收益,而實(shí)際支付的成本卻多于應(yīng)該支付的成本。根據(jù)基本的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理,政府應(yīng)該通過環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制對(duì)處理點(diǎn)居民所承受的損失進(jìn)行補(bǔ)償。根據(jù)“成本-收益”這一基本分析框架,當(dāng)獲得的補(bǔ)償?shù)扔诨虺^了所受到的損失時(shí),集中處理點(diǎn)的居民會(huì)接受垃圾處理設(shè)施的建設(shè)。例如,臺(tái)灣新竹市市政府執(zhí)意要在原來掩埋場(chǎng)舊址建設(shè)焚化爐,承諾焚化爐營運(yùn)后將給周圍居民種種回饋,包括溫水游泳池、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)、社區(qū)公園、電費(fèi)減免和回饋金時(shí),有些居民和議員就“松口”了。然而,按照目前的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)水平,構(gòu)建完善的環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制卻是極其困難的,這一判斷基于以下原因:

1.垃圾處理過程造成的“二次污染”的知識(shí)并不充分,存在眾多的不確定性。對(duì)垃圾處理過程產(chǎn)生的“二次污染”的認(rèn)識(shí)是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程,這樣一種漸進(jìn)的認(rèn)知過程會(huì)在人們頭腦中產(chǎn)生“污染嚴(yán)重程度具有不確定性”的思維慣性,進(jìn)而導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定過程的復(fù)雜化。

2.環(huán)境資源定價(jià)的困難性。垃圾處理外部性的一個(gè)重要方面就是造成環(huán)境污染,減少處理地的環(huán)境容量,必須對(duì)遭受損失的環(huán)境容量進(jìn)行補(bǔ)償。然而,產(chǎn)權(quán)、外部性和環(huán)境修復(fù)成本的不確定性和事后性都導(dǎo)致了環(huán)境容量定價(jià)的困難,進(jìn)而引起了政府與居民之間在確定環(huán)境補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上的巨額議價(jià)成本,這在一定程度上阻礙了環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的有效實(shí)施。當(dāng)然,除了以上兩個(gè)方面的原因之外,在操作層面上,補(bǔ)償資金的欠缺也是引致環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制缺失的重要原因。

三、結(jié)論

如果把垃圾處理設(shè)施看作人類社會(huì)資源利用和環(huán)境保護(hù)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的規(guī)范性目標(biāo)的具體途徑,鄰避現(xiàn)象反映了這些途徑對(duì)于人們現(xiàn)有的利益和權(quán)利結(jié)構(gòu)的改變。本質(zhì)上來說,垃圾處理產(chǎn)業(yè)中的鄰避現(xiàn)象是垃圾的廣泛產(chǎn)生和集中處理之間、垃圾處理的外部性在不同層次之間、垃圾處理的收益和成本之間的矛盾和劇烈沖突。在現(xiàn)有的政治、經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)條件下,這種沖突往往會(huì)由于人們對(duì)垃圾危害認(rèn)識(shí)的深入、負(fù)面新聞對(duì)于垃圾處理觀念的扭曲以及環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的缺失而深化和變得更為持久。本文認(rèn)為,破解垃圾處理領(lǐng)域存在的鄰避現(xiàn)象基本思路是消除處理地居民和全社會(huì)在邊際收益、邊際成本上的差異,其基本途徑在于:加強(qiáng)社會(huì)公眾、技術(shù)人員和政府官員之間在垃圾處理方面的信息溝通和交流,在公眾中形成客觀的垃圾危害觀念;消除負(fù)面新聞的觀念扭曲效應(yīng);建立和完善對(duì)于垃圾處理地居民的環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。